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Projet de loi de finances pour 2017 : Conseil et contrôle de l'État

24 novembre 2016 : Budget 2017 - Conseil et contrôle de l'État ( rapport général - première lecture )

N° 140

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2016-2017

Enregistré à la Présidence du Sénat le 24 novembre 2016

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2017, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur.

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(Seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 6

CONSEIL ET CONTRÔLE DE L'ÉTAT

Rapporteur spécial : M. Albéric de MONTGOLFIER

(1) Cette commission est composée de : Mme Michèle André, présidente ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; Mme Marie-France Beaufils, MM. Yvon Collin, Vincent Delahaye, Mmes Fabienne Keller, Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. André Gattolin, Charles Guené, Francis Delattre, Georges Patient, Richard Yung, vice-présidents ; MM. Michel Berson, Philippe Dallier, Dominique de Legge, François Marc, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, François Baroin, Éric Bocquet, Yannick Botrel, Jean-Claude Boulard, Michel Bouvard, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Thierry Carcenac, Jacques Chiron, Serge Dassault, Bernard Delcros, Éric Doligé, Philippe Dominati, Vincent Éblé, Thierry Foucaud, Jacques Genest, Didier Guillaume, Alain Houpert, Jean-François Husson, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Marc Laménie, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Gérard Longuet, Hervé Marseille, François Patriat, Daniel Raoul, Claude Raynal, Jean-Claude Requier, Maurice Vincent, Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (14ème législ.) : 4061, 4125 à 4132 et T.A. 833

Sénat : 139 et 141 à 146 (2016-2017)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL


· Le budget de la mission « Conseil et contrôle de l'État » est en hausse de 2 % pour s'établir à 652 millions d'euros1(*), sous l'effet de l'augmentation des crédits de titre 2. En effet, cette mission se caractérise par la prépondérance des dépenses de personnel qui représentent, pour 2017, 85,2 % des crédits de la mission et qui lui confèrent ainsi une très forte rigidité. Hors dépenses de titre 2, le budget de la mission est ainsi en baisse de 1,5 % par rapport à 2016.


· Les délais de jugement des juridictions administratives sont maitrisés voire s'améliorent, y compris pour la Cour nationale du droit d'asile (CNDA) dont les efforts, dans ce domaine, méritent d'être salués. Entre 2009 et 2016, le délai moyen constaté devant la CNDA a ainsi été réduit de 45 %, pour atteindre, en 2017, 6 mois en procédure normale et 6 semaines en procédure accélérée. Ces délaissupérieurs aux délais imposés par la réforme du droit d'asile - peuvent néanmoins être considérés comme raisonnables au vu de l'important déstockage annoncé des dossiers en instance à l'OFPRA dès fin 2016.


· La réforme des juridictions financières s'achève, son coût total s'élève à 11,5 millions d'euros. L'impact budgétaire sur 2017 est cependant mineur, le coût ayant principalement porté sur les années précédentes. Toutefois, 2017 est marquée par la mise en oeuvre de nouvelles compétences pour les juridictions financières ; elle sera une année de transition, sur le plan des effectifs, sans modification du plafond d'emploi qui demeure, depuis 2009, à 1 840 ETPT.


· Sous l'impulsion des orientations fixées par la nouvelle mandature, le CESE souhaite accroître et redonner de la visibilité aux travaux du Conseil, pour notamment nourrir le travail gouvernemental et parlementaire. On observe une hausse de ses dépenses de personnel avec un « rebasage » de sa masse salariale et la mise en oeuvre de deux réformes importantes (régime comptable et caisse des retraites), qui vont dans le sens d'une rationalisation de sa gestion et de la préservation de son équilibre financier.


· Le faible montant du programme relatif au « Haut Conseil des finances publiques » (0,5 million d'euros, soit 0,08 % des crédits de la mission), sa sous-consommation récurrente et l'absence réelle de mesure de la performance conduisent à s'interroger sur la pertinence de son existence.


Au 10 octobre 2016, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant la présente mission, 100 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur spécial.

I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DE LA MISSION

A. UNE MISSION CARACTÉRISÉE PAR UNE PRÉPONDÉRANCE DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET DES PROCÉDURES DÉROGATOIRES

1. Une forte rigidité des crédits due à l'importance des dépenses de personnel et à la stricte indépendance des programmes

En effet, 85,2 %2(*) des 652 millions d'euros de crédits de paiement (CP)3(*) affectés à la mission correspondent, effectivement, à des dépenses de personnel (titre 2), soit 555,7 millions d'euros, un montant en augmentation de 2,6 % par rapport à 2016. Le plafond d'emplois est fixé, pour 2017, à 5 892 ETPT. Hors dépenses de titre 2, il convient toutefois de noter que le budget de la mission est en baisse de 1,5 % par rapport à 2016.

Outre cette prépondérance des crédits de personnel, le manque de souplesse dans le pilotage de cette mission s'explique par l'indépendance institutionnelle des programmes qui la composent. Chaque programme correspond à une institution et non à la mise en oeuvre d'une politique publique. Cette caractéristique explique d'ailleurs les difficultés rencontrées à élaborer des indicateurs permettant de mesurer leur performance.

Il convient par ailleurs de noter l'hétérogénéité financière des programmes, avec la prépondérance des crédits affectés au programme « Conseil d'État et autres juridictions administratives » (61 % des crédits de la mission) et la faiblesse de ceux alloués au Haut Conseil des finances publiques (0,08 % des crédits de la mission).

Présentation des crédits de la mission par programme

(en millions d'euros)

 

 

Crédits de paiement

Fonds de
concours
attendus
en 2017
(3)

Total

2016
(2) + (3)

Numéro et intitulé du programme

Réalisés en 2015*

Ouverts en
2016*
(1)

Demandés
pour 2017*
(2)

Variation
2017/2016
(2) / (1)

165

Conseil d'État et autres juridictions administratives

372,9

387,2

397,0

2,6%

0,2

397,2

 

dont titre 2 : dépenses de personnel

311,0

323,1

332,0

2,8%

0,0

332,1

 

dont hors titre 2

61,9

64,1

65,0

1,4%

0,2

65,2

126

Conseil économique, social et environnemental

39,7

38,1

39,8

4,4%

1,7

41,5

 

dont titre 2 : dépenses de personnel

34,1

32,6

34,3

5,1%

0,0

34,3

 

dont hors titre 2

5,6

5,5

5,5

0,0%

1,7

7,2

164

Cour des comptes et autres juridictions financières

210,1

213,6

214,7

0,5%

1,6

216,3

 

dont titre 2 : dépenses de personnel

181,6

185,6

189,0

1,8%

0,4

189,3

 

dont hors titre 2

28,6

28,0

25,7

-8,2%

1,2

26,9

340

Haut Conseil des finances publiques

0,2

0,5

0,5

-3,6%

0,0

0,5

 

dont titre 2 : dépenses de personnel

0,2

0,4

0,4

8,4%

0,0

0,4

 

dont hors titre 2

0,0

0,2

0,1

-33,3%

0,0

0,1

Mission « Conseil et contrôle de l'État »

622,9

639,4

652,0

2,0%

3,5

655,4

 

dont titre 2 : dépenses de personnel

526,9

541,7

555,7

2,6%

0,4

556,0

 

dont hors titre 2

96,1

97,7

96,3

-1,5%

3,1

99,4

* Hors fonds de concours et attributions de produits

Source : commission des finances sur la base du rapport annuel de performances pour 2015 et du projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2017

2. Une mission dérogeant aux mesures de régulation budgétaire mais participant aux efforts de redressement des finances publiques

La présente mission bénéficie d'un contrôle financier allégé et de règles d'exécution budgétaire dérogatoires en raison des spécificités des institutions qui la composent. Ainsi l'accord préalable du président du Conseil économique, social et environnemental est nécessaire pour toute mise en réserve de crédits concernant cette institution, tandis que, depuis la création de la mission, les crédits ouverts à la Cour des comptes et au Conseil d'État ne font pas l'objet d'une mise en réserve4(*).

Par ailleurs, l'article 37 du projet de loi de finances pour 2017 autorise les deux principaux programmes (Conseil d'État et Cour des comptes) de la présente mission à déroger au plafond de reports de crédits de 3 % des crédits initiaux, comme autorisé par l'article 15 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), compte-tenu du report sur 2017 d'une partie du financement des travaux du tribunal administratif de Nice en 2017 et du financement du schéma immobilier de la Cour des comptes nécessitant le report d'attributions de produits.

Toutefois, ces règles dérogatoires ne signifient pas l'absence de participation des programmes de la mission au respect de la norme de l'État. Le décret d'avance n° 2016-7332 du 2 juin 2016 a ainsi procédé à l'annulation de crédits pour les programmes de la mission (2 millions d'euros pour le programme 165 « Conseil d'État et aux juridictions administratives, 1,9 million d'euros pour le programme 124 « Cour des comptes et autres juridictions financières » et 0,1 million d'euros pour le programme 126 « Conseil économique, social et environnemental »).


* 1 Hors fonds de concours et attributions de produits.

* 2 Programme 165 (« Conseil d'État et autres juridictions administratives ») : 83,6 % ; programme 126 (« Conseil économique, social et environnemental) » : 86,2 % ; programme 164 (« Cour des comptes et autres juridictions financières »): 88 % ; programme 340 (« Haut Conseil des finances publiques ») : 80 %.

* 3 Hors fonds de concours et attributions de produits.

* 4 Dérogation notifiée par courrier du Premier ministre en date du 25 mai 2005.