EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER - RÉFORME DU STATUT DE PARIS
CHAPITRE IER - CRÉATION DE LA
COLLECTIVITÉ À STATUT PARTICULIER DE LA VILLE DE PARIS
Section 1 - Dispositions générales
Article 1er (art. L. 2512-1 du code général des collectivités territoriales) - Création d'une collectivité territoriale à statut particulier dénommée « Ville de Paris »
L'article 1 er crée, en application de l'article 72 de la Constitution, une nouvelle collectivité territoriale en lieu et place de la commune de Paris et du département de Paris, dénommée « Ville de Paris ».
En première lecture, outre deux amendements de cohérence rédactionnelle de son rapporteur, votre commission avait adopté un amendement de M. Pierre Charon assorti d'une modification rédactionnelle, pour conférer au conseil de Paris la faculté de proposer des modifications ou adaptations des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ou en cours d'élaboration, comme le prévoit l'article L. 4221-1 du code général des collectivités territoriales pour les régions.
En séance, le Sénat avait adopté un amendement du Gouvernement, sous-amendé par votre commission, pour compléter les substitutions de références résultant de la fusion du département et de la commune de Paris dans la législation qui sera applicable à la Ville de Paris.
L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des lois, hormis deux modifications rédactionnelles, avait supprimé ce pouvoir de proposition pour un double motif : l'article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales, applicable à la Ville de Paris, permet déjà aux conseils municipaux d'émettre des voeux sur tous les objets d'intérêt local ; la disposition adoptée par le Sénat, tout comme celle applicable aux régions d'ailleurs, ne règle pas les conséquences des propositions qui seraient ainsi adoptées.
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a repris le texte qu'elle avait adopté en première lecture.
Article 2 (art. L. 2512-2 du code général des collectivités territoriales) - Régime juridique du conseil de Paris
L'article 2 adapte la disposition en vigueur qui soumettait le conseil de Paris au régime municipal dès lors qu'il siégeait comme organe délibérant de la commune.
En première lecture, le Sénat avait adopté le texte de votre commission des lois qui, outre un amendement de cohérence, précisait les modalités de représentation du conseil de Paris au sein d'organismes extérieurs, dans des termes résultant d'un amendement de notre collègue Pierre Charon sous-amendé par votre rapporteur.
Cet ajout avait été supprimé par l'Assemblée nationale suivant sa commission des lois : ses rapporteurs, MM. Jean-Yves Le Bouillonnec et Patrick Mennucci, ont estimé que Paris, en l'absence de justification d'un régime dérogatoire, devait être soumis au droit commun communal qui permet à la majorité municipale d'« opter pour une représentation à la proportionnelle si elle le désire » 4 ( * ) .
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a repris le texte qu'elle avait adopté en première lecture.
Article 3 (art. L. 2512-5 du code général des collectivités territoriales) -Règlement intérieur du conseil de Paris
Commune et département fusionnant au sein de la nouvelle collectivité unique, l'article 3 efface la distinction existant aujourd'hui au sein du règlement intérieur du conseil de Paris entre les règles applicables à ses délibérations en formation d'assemblée municipale ou départementale.
En première lecture, le Sénat avait
adopté cet article sous la réserve d'un amendement
rédactionnel de votre rapporteur, destiné à tenir compte
de la disposition de droit commun applicable à la Ville de
Paris
- l'article L. 2121-8 du code général des
collectivités territoriales - qui régit le règlement
intérieur. En conséquence, le texte adopté par le
Sénat, à l'initiative de votre commission, renvoyait au
règlement intérieur le soin de déterminer les conditions
dans lesquelles les conseillers de Paris peuvent poser des questions orales au
maire et au préfet de police, ses autres dispositions relevant du droit
commun.
Cette rédaction permettait d'écarter du texte de la loi le mot « notamment » dont votre commission dénonce inlassablement l'insuffisante rigueur juridique.
En séance, le Gouvernement avait tenté en vain de rétablir la rédaction initiale du projet de loi en s'en tenant à une lecture littérale de l'article, sans curieusement articuler celui-ci avec l'article L. 2121-8 précité.
En première et nouvelle lectures, l'Assemblée nationale s'est rangée à la position du Gouvernement et a rétabli en conséquence la rédaction initiale de l'article 3.
Article 4 bis (supprimé) (art. L. 2512-5-3 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) - Conférence des maires
Introduit en première lecture par votre commission, sur proposition de son rapporteur, cet article visait à créer une instance de coordination entre la mairie de Paris et les mairies d'arrondissement, présidée de droit par le maire de Paris et comprenant l'ensemble des maires d'arrondissement, pour mieux associer les conseils d'arrondissement à la gestion et aux projets de la collectivité territoriale.
Cette conférence des maires aurait aussi été le lieu de l'organisation d'une déconcentration nécessaire des compétences de la Ville de Paris au plus près du terrain, dans le cadre des arrondissements, afin de mieux répondre aux attentes des administrés.
Cette disposition a été supprimée par l'Assemblée nationale en première puis en nouvelle lectures car 5 ( * ) :
- « cette proposition méconnaît [trait] la nature particulière des arrondissements (...) (qui) ne sont pas des collectivités territoriales pourvues de la personnalité morale ».
Pour votre rapporteur, cependant, la nature juridique des arrondissements n'interdit pas au législateur de créer une instance réunissant leurs maires avec le maire de Paris sur des sujets d'intérêt commun ;
- d'autres instances existantes permettent au maire de Paris et aux maires d'arrondissement de se concerter, à commencer par le conseil de Paris, le comité des arrondissements mis en place en 2009 qui réunit le maire de Paris, le premier adjoint et les vingt maires d'arrondissement.
Certes, il est loisible au conseil de Paris de mettre en place toute structure relevant de sa libre administration. Mais force est de constater, selon les informations recueillies par votre rapporteur au cours de ses auditions préparatoires, que la concertation entre la mairie centrale et les mairies d'arrondissement est à tout le moins perfectible.
La conférence des maires que le Sénat proposait de créer visait à y répondre en formalisant le dialogue pour permettre une meilleure association des élus des arrondissements.
Article 5 (art. L. 2512-20 du code général des collectivités territoriales) Régime budgétaire et comptable de la Ville de Paris
L'article 5 a pour objet de soumettre la collectivité unique aux dispositions financières applicables aux communes et aux départements sous réserve des dispositions qui lui sont spécifiques.
En première lecture, le Sénat l'avait adopté sans modification et l'Assemblée nationale l'avait assorti de quelques modifications rédactionnelles opportunes.
Les députés ont repris, en nouvelle lecture, le texte qu'ils avaient précédemment adopté.
Article 6 (art. L. 2123-11-2, L. 2511-34, L. 2511-34-1 et L. 2511-34-2 [nouveau], L. 2511-35, L. 2511-35-1 [nouveau], L. 3123-16, L. 3123-17 du code général des collectivités territoriales) - Mise en place d'un régime indemnitaire spécifique aux membres du conseil de Paris ainsi qu'aux maires et adjoints au maire d'arrondissement de Paris
L'article 6 du projet de loi vise à modifier le régime indemnitaire des membres du conseil de Paris et des maires et adjoints au maire d'arrondissement de la capitale.
Il tire les conséquences de la fusion de la commune et du département de Paris au 1 er janvier 2019 6 ( * ) . Il prévoit, pour mémoire, « le maintien, à l'euro près, des plafonds indemnitaires antérieurs à la fusion de la commune et du département » 7 ( * ) .
En première lecture, le Sénat a adopté l'article 6 sans modification.
La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté, en première lecture, un amendement de coordination prenant en compte la suppression de la commission permanente du conseil de Paris 8 ( * ) .
Elle a également prévu la modulation du montant des indemnités des conseillers de Paris et des conseillers municipaux de Marseille et Lyon « en fonction de leur participation effective aux séances plénières » dans des conditions fixées par le règlement de chaque assemblée délibérante. Sur ce fondement, les indemnités des élus pourraient être réduites de moitié en cas d'absences répétées aux séances plénières (nouvel article L. 2511-34-2 du code général des collectivités territoriales).
Cette disposition reprend les mécanismes applicables aux conseils départementaux (article L. 3123-16 du même code) ainsi qu'aux conseils régionaux (article L. 4135-16 du même code).
En nouvelle lecture, l'Assemblée nationale a repris à l'identique son texte de première lecture.
Section 2 - Dispositions diverses et transitoires
Article 9 - Entrée en vigueur et habilitation législative
Cet article présente un double objet :
- fixer la date de création de la nouvelle collectivité territoriale « Ville de Paris » au 1 er janvier 2019 ;
- habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures techniques d'adaptation découlant de cette création pour tout établissement ou organisme institué par la loi, les coordinations de références dans la législation en vigueur et les précisions nécessaires en matières budgétaire, financière, fiscale, comptable.
En première lecture, le Sénat l'avait adopté sans modification.
En revanche, en première puis en nouvelle lectures, l'Assemblée nationale a élargi le champ de l'habilitation par l'adoption en commission d'un amendement du Gouvernement l'autorisant aussi à intervenir par ordonnance pour adapter, le cas échéant, les modalités de fonctionnement, d'organisation et de financement de la Ville de Paris, « afin de remédier à des difficultés qui apparaîtraient après l'adoption de la présente loi et qui ne pourraient donc être anticipées à ce stade » 9 ( * ) .
Article 10 - Maintien des mandats en cours
Initialement, l'article 10 comportait trois objets :
- garantir la pérennité des mandats et fonctions en cours au moment de la mise en place, le 1 er janvier 2019, de la Ville de Paris ;
- mettre en place la commission permanente dès la première séance du conseil de Paris suivant la création de la collectivité unique.
- maintenir les représentants du département et de la commune de Paris dans des organismes extérieurs en tant que représentants de la Ville de Paris.
En première lecture, votre commission avait adopté cet article sous réserve de précisions rédactionnelles, le Sénat sous la réserve d'une coordination avec la suppression de l'article 4 qui prévoyait la création de la commission permanente de la Ville de Paris.
L'Assemblée nationale, à son tour, n'y avait porté qu'une modification rédactionnelle à l'initiative de ses rapporteurs, acceptant la suppression de l'article 4 du projet de loi.
Le texte adopté par les députés en nouvelle lecture est identique à celui qu'ils avaient voté en première lecture.
Article 11 - Substitution de la Ville de Paris aux commune et département de Paris dans tous leurs actes
Disposition classique des réorganisations territoriales, l'article 11 vise à assurer la continuité des engagements juridiques au-delà du changement de structures.
La Ville de Paris serait donc substituée à la commune et au département de Paris à la date de sa création dans l'ensemble de leurs droits et obligations, dans toutes leurs délibérations et actes relevant de sa compétence, dans toutes les procédures administratives et juridictionnelles, dans tous les contrats en cours au 1 er janvier 2019.
En première lecture, le Sénat avait complété cet article par l'adoption, en séance, d'un amendement du Gouvernement destiné, à la même date, à substituer la Ville de Paris à la commune et au département de Paris au sein de tous les établissements publics dont étaient membres ces collectivités au 31 décembre 2018, sans que soit modifiés la qualité et le régime juridique desdits établissements.
L'Assemblée nationale avait adopté l'article 11 sous réserve de modifications rédactionnelles proposées par ses rapporteurs.
En nouvelle lecture, les députés ont repris leur texte de première lecture.
Article 12 - Régime budgétaire et comptable transitoire de la Ville de Paris
Cet article prévoit les dispositions budgétaires et comptables applicables à la Ville de Paris en 2019, l'année de sa création, pour assurer la continuité budgétaire et comptable au-delà du changement institutionnel ainsi que pour régler le premier exercice de la nouvelle collectivité.
En première lecture, le Sénat avait adopté cet article sans modification et l'Assemblée nationale sous la réserve d'un amendement rédactionnel de ses rapporteurs.
En nouvelle lecture, les députés ont repris ce dernier texte.
* 4 Cf. rapport n° 4293 (AN, XIV e législature) de MM. Jean-Yves Le Bouillonnec et Patrick Mennucci.
* 5 Cf . rapport n° 4293 (AN) précité.
* 6 Cf. l'article 1 er du projet de loi.
* 7 Étude d'impact du projet de loi, p. 20. Le montant de ces indemnités est consultable à la page 35 du rapport n° 82 (2016-2017) de première lecture fait au nom de la commission des lois du Sénat. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l16-082/l16-0821.pdf .
* 8 Dans le texte initial, une majoration de 10 % des indemnités était prévue pour les membres de la commission permanente du conseil de Paris. Cette commission a toutefois été supprimée en première lecture à l'initiative de nos collègues Esther Benbassa, Philippe Dominati et Yves Pozzo di Borgo (article 4 du projet de loi).
* 9 Cf. exposé sommaire de l'amendement n° CL 183 déposé en commission à l'Assemblée nationale.