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Proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice

18 octobre 2017 : Redressement de la justice ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Saisie de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice (n° 641, 2016-2017) et de la proposition de loi organique pour le redressement de la justice (n° 640, 2016-2017), votre commission veut apporter sa contribution aux chantiers de la réforme de la justice que la garde des sceaux vient d'ouvrir, en indiquant les réformes prioritaires de nature à améliorer l'organisation et le fonctionnement de la justice, pour une meilleure qualité du service public rendu aux justiciables, une reconnaissance des magistrats ainsi que des personnels judiciaires et pénitentiaires qui y contribuent et un redressement de l'institution judiciaire. Telle est l'ambition plus que jamais nécessaire pour la justice de notre pays.

Vos rapporteurs étaient membres de la mission d'information sur le redressement de la justice, créée en son sein par votre commission en 2016 et présidée par son président, notre collègue Philippe Bas, qui a également exercé les fonctions de rapporteur. La mission a entendu 289 personnes lors de 117 auditions au Sénat et elle a aussi effectué 13 déplacements, dans des juridictions, écoles de formation du ministère de la justice et établissements pénitentiaires, menant ainsi une concertation particulièrement approfondie.

Le rapport de cette mission a été présenté devant votre commission le 4 avril dernier1(*). Notre collègue Philippe Bas s'est ensuite consacré à la rédaction des deux propositions de loi ordinaire et organique, déposées le 18 juillet 2017 et aujourd'hui soumises à l'appréciation de votre commission.

Ces textes reprennent les recommandations formulées par la mission d'information relevant du domaine législatif, étant précisé que la proposition de loi d'orientation et de programmation comporte une programmation de la progression des crédits et des emplois de la mission « Justice » pour la période de 2018 à 2022 et un rapport annexé destiné à présenter les objectifs des réformes devant être réalisées sur la même période, qu'elles soient de niveau législatif ou réglementaire ou bien qu'elles concernent l'évolution de l'organisation ou des pratiques administratives.

Ainsi, dès lors que ces deux textes s'inspirent très directement, sans les dénaturer, des travaux de la mission d'information, vos rapporteurs renvoient largement au rapport de la mission pour le détail des justifications de ces propositions, afin de s'en tenir dans le présent rapport à l'essentiel, en particulier aux modifications introduites par votre commission à leur initiative. Toutefois, au vu des observations formulées lors de leurs auditions, compte tenu des débats qu'elles ont suscités, vos rapporteurs ont voulu examiner davantage les dispositions de la proposition de loi ordinaire relatives à l'exécution et à l'aménagement des peines.

Vos rapporteurs tiennent à indiquer, ainsi que cela ressort nettement de leurs auditions, que le rapport de la mission d'information a été très largement diffusé, consulté et apprécié, dans l'ensemble des milieux de la justice, en particulier dans les juridictions. Par les constats qu'il dresse, très largement partagés, comme par les réformes budgétaires et de structure qu'il préconise, souvent approuvées, sur un large champ de l'action publique, ce rapport apparaît comme une référence forte pour les réformes à venir.

À cet égard, ainsi que les représentants de la chancellerie l'ont indiqué à vos rapporteurs, le secrétariat général du ministère de la justice pilote l'élaboration de la « loi quinquennale de programmation des moyens de la justice » que le Premier ministre, dans sa déclaration de politique générale devant nos collègues députés, le 4 juillet 2017 dernier, a annoncé comme devant être soumise au Parlement en 2018.

Enfin, dans le périmètre de ces réformes, vos rapporteurs insistent aussi sur la nécessité de soumettre au Congrès, sans tarder, le projet de révision constitutionnelle, déjà adopté dans les mêmes termes par les deux assemblées, destiné à renforcer l'indépendance statutaire des magistrats du parquet, en confiant au Conseil supérieur de la magistrature de nouvelles prérogatives en matière de nomination sur avis conforme et de procédure disciplinaire concernant ces magistrats2(*).

I. DES PROPOSITIONS DE LOI AMBITIEUSES, POUR RÉPONDRE À UNE SITUATION DÉGRADÉE DE LA JUSTICE

Alors que le constat d'une dégradation continue de la situation de la justice est unanime, au détriment du service public rendu aux justiciables, et que tous s'accordent autour des objectifs à atteindre, pour juger plus vite et pour juger mieux, votre commission considère qu'il est plus que temps de voter et de mettre en oeuvre les réformes structurelles profondes de nature à améliorer l'organisation et le fonctionnement de l'institution judiciaire, en complément d'un redressement significatif et durable de ses moyens.

A. LE CONSTAT PARTAGÉ D'UNE SITUATION DÉGRADÉE DE LA JUSTICE

Le rapport de la mission d'information sur le redressement de la justice, appuyé sur de nombreuses informations chiffrées, dressait le constat sévère d'une hausse régulière des moyens de la justice, sans amélioration significative de son fonctionnement.

Depuis la dernière loi de programmation pour la justice3(*), les crédits de la mission « Justice » ont augmenté de 89,06 %, progressant de 4,518 à 8,542 milliards d'euros entre 2002 et 2017. Si cette progression a bénéficié aux juridictions judiciaires comme aux services pénitentiaires, ces derniers ont reçu une part toujours croissante, l'administration pénitentiaire devenant le premier budget de la mission en 2012.

Parallèlement, de trop fréquentes réformes législatives, étayées par des études d'impact insuffisantes et ne prenant pas suffisamment en compte l'application concrète des réformes, dans leurs aspects humain, informatique ou organisationnel, ont accru la charge de travail des juridictions.

La charge de l'activité juridictionnelle n'a cessé de croître, surtout en matière civile, conduisant à l'augmentation des stocks et à l'allongement des délais de jugement, au détriment de l'accès au juge et de la qualité des décisions rendues. En huit ans, entre 2007 et 2015, le délai de traitement des affaires civiles est passé de sept mois à près d'un an pour les tribunaux de grande instance. Dans le même temps, le stock d'affaires en attente d'être jugées a cru de plus de 25 % pour les juridictions civiles. Chaque année, ce sont plus de 2,7 millions d'affaires civiles et plus de 1,2 million d'affaires pénales nouvelles dont les juridictions sont saisies.

En outre, le système judiciaire français demeure moins bien classé que ses homologues européens. La commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ)4(*) fait toujours le constat d'une relative modestie du budget de la justice en France par rapport aux autres États du Conseil de l'Europe. Son étude indique, en particulier, que le procureur français serait l'un des magistrats dont la charge de travail est la plus lourde en Europe5(*).

Enfin, le parc pénitentiaire français se caractérise par un phénomène structurel de surpopulation carcérale. Ainsi, au 1er septembre 2017, le taux d'occupation, ou « densité carcérale », qui rapporte le nombre de personnes détenues au nombre de places opérationnelles dans les établissements, était de 116 %. Cette moyenne dissimule de très grandes disparités sur un parc immobilier de 257 établissements ou quartiers. Alors que 131 établissements ou quartiers pénitentiaires ne souffrent pas de la surpopulation, 92 d'entre eux présentent une densité carcérale supérieure à 150 %.

Enfin, le rapport d'information décrivait un ministère de la justice ne parvenant pas à assurer correctement ses fonctions, dressant le constat d'une capacité insuffisante de gestion, d'évaluation, de conception des réformes ou des outils techniques, ainsi que d'une gestion insuffisante, voire défaillante des moyens humains, matériels ou encore informatiques.

Les auditions menées par vos rapporteurs ont montré combien ce constat sévère établi par la mission d'information était unanimement partagé et incitait à un salutaire et indispensable sursaut, que les propositions de loi soumises à l'examen de votre commission veulent initier, en particulier en direction du Gouvernement.


* 1 Cinq ans pour sauver la justice ! Rapport d'information n° 495 (2016-2017) de M. Philippe Bas, président-rapporteur, Mme Esther Benbassa, MM. Jacques Bigot, François-Noël Buffet, Mme Cécile Cukierman, MM. Jacques Mézard et François Zocchetto, fait au nom de la commission des lois, par la mission d'information sur le redressement de la justice, déposé le 4 avril 2017. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-495-notice.html

* 2 Le dossier législatif du projet de loi constitutionnelle portant réforme du Conseil supérieur de la magistrature est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/dossier-legislatif/pjl12-625.html

* 3 Loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice.

* 4 Instance du Conseil de l'Europe créée en 2002 pour évaluer l'efficacité des systèmes judicaires.

* 5 Systèmes judiciaires européens, efficacité et qualité de la justice, études de la CEPEJ n° 23, édition 2016 (données 2014). Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.coe.int/t/dghl/cooperation/cepej/evaluation/default_fr.asp