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Proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice

18 octobre 2017 : Redressement de la justice ( rapport - première lecture )

CHAPITRE VII - DISPOSITIONS FINALES

Article 29 - Gage financier

L'article 29 de la proposition de loi prévoit que les conséquences financières résultant pour l'État du présent texte sont compensées, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits perçus sur les tabacs manufacturés vendus au détail ou importés dans les départements de la France continentale.

Votre commission a adopté l'article 29 sans modification.

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Votre commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE
CHAPITRE IER - DISPOSITIONS RELATIVES À LA SANCTUARISATION DES CRÉDITS DE L'AUTORITÉ JUDICIAIRE

Article 1er (art. 7 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances) - Identification des crédits alloués à l'autorité judiciaire au sein de la mission « Justice » et exonération de ces crédits de la procédure de mise en réserve budgétaire

L'article 1er de la proposition de loi organique vise à consacrer, dans la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, l'existence de deux programmes consacrés aux crédits de l'autorité judiciaire et comprenant ceux des juridictions judiciaires ainsi que ceux du Conseil supérieur de la magistrature. Il tend également à instituer une clause « anti-gel », en prévoyant que ces crédits sont exonérés de la procédure de mise en réserve budgétaire, plus communément dénommée « gel budgétaire ». Il traduit ainsi la proposition n° 1 du rapport d'information précité.

Cette proposition résultait d'un constat unanime des conséquences négatives et très concrètes des mesures de régulation budgétaire opérées sur le budget du ministère de la justice. En effet, de l'avis de l'ensemble des chefs de cour et de juridiction, dont l'analyse converge avec celle de la Cour des comptes, ces « gels » de crédits substantiels en début d'année et « dégels » erratiques au cours de l'année méconnaissent l'exigence de bonne gestion des deniers publics d'une part, et, sont de nature à désorganiser gravement le fonctionnement des juridictions, d'autre part.

La mission d'information sur le redressement de la justice a considéré que l'autorité judiciaire, en raison de son rang constitutionnel, devait bénéficier d'un traitement équivalent à celui réservé aux institutions dont le budget fait partie de la mission « Pouvoirs publics »70(*), qui sont exonérées de gel budgétaire.

Si, lors des auditions, la quasi-unanimité des personnes entendues par vos rapporteurs ont salué cet objectif de sanctuarisation des crédits de l'autorité judiciaire, cette ambition n'est toutefois pas sans poser des difficultés d'ordre institutionnel et juridique.

Outre la crainte de revendications d'autres ministères de bénéficier d'un traitement équivalent, la mise en réserve de crédits constitue une prérogative de gestion du Gouvernement, et il existe donc un doute sur la conformité à la Constitution de dispositions visant à l'en priver. En effet, le Conseil constitutionnel a reconnu la conformité à la Constitution de cette pratique de la « régulation budgétaire », qui découle des pouvoirs que le Gouvernement tient des articles 20 et 21 de la Constitution en matière d'exécution de la loi de finances, dans la mesure où il en informe le Parlement lors de la discussion du projet de loi de finances71(*).

Vos rapporteurs tiennent à souligner que, si la mise en réserve de crédits constitue bien une prérogative de gestion du Gouvernement, elle demeure encadrée par la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui mentionne expressément qu'est jointe au projet de loi de finances de l'année « une présentation des mesures envisagées pour assurer en exécution le respect du plafond global des dépenses du budget général voté par le Parlement, indiquant en particulier, pour les programmes dotés de crédits limitatifs, le taux de mise en réserve prévu pour les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel et celui prévu pour les crédits ouverts sur les autres titres ».

De surcroît, le rang constitutionnel de l'autorité judiciaire pourrait justifier le traitement spécifique des crédits qui lui sont alloués, de même que le montant mineur de ceux-ci en proportion du budget de l'État (3,451 milliards d'euros soit à peine 1 % dans le projet de loi de finances pour 2018) pourrait être interprété comme ne portant pas atteinte à la liberté d'appréciation et d'adaptation que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation.

En outre, si des arbitrages interministériels peuvent faire bénéficier certains programmes de modalités avantageuses de mise en réserve par le biais de dégels anticipés, comme cela est déjà le cas pour les juridictions financières et administratives, et comme cela est également suggéré par M. Jean Pisani-Ferry pour les crédits alloués au « Grand plan d'investissement 2018-2022 »72(*), force est de constater que de telles dispositions n'ont jamais été prises pour le budget de l'autorité judiciaire, justifiant, selon vos rapporteurs, l'intervention du législateur.

Afin de compléter le dispositif prévu par la proposition de loi organique, votre commission a adopté, sur proposition de ses rapporteurs, un amendement COM-1 visant à exclure les annulations de crédits en cours de gestion pour les crédits de l'autorité judiciaire.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.


* 70 Sont concernés la présidence de la République, l'Assemblée nationale et le Sénat, le Conseil constitutionnel, la Haute Cour et la Cour de justice de la République.

* 71 Conseil constitutionnel, décision n° 2002-464 DC du 27 décembre 2002, loi de finances pour 2003.

* 72 « Le grand plan d'investissement 2018-2022 », rapport au Premier ministre remis par Jean Pisani Ferry, septembre 2017, p. 59 : « Pour donner de la visibilité aux ministères gestionnaires, les dotations relevant du Grand plan d'investissement seraient exonérées de la régulation budgétaire (gels et annulations) qui s'imposent chaque année aux crédits ouverts. Cette exception devrait être notifiée au Parlement comme un cas particulier du taux de mise en réserve qui lui est communiqué chaque année ». Ce document est consultable à l'adresse suivante :

http://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/174000710.pdf