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Proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice

18 octobre 2017 : Redressement de la justice ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II - MODERNISER LE SERVICE PUBLIC DE LA JUSTICE EN INNOVANT ET EN MAÎTRISANT LA RÉVOLUTION NUMÉRIQUE

Article 6 (art. L. 111-13 du code de l'organisation judiciaire et art. L. 10 du code de justice administrative) - Renforcement du cadre juridique de la mise à disposition du public des décisions de justice

L'article 6 de la proposition de loi vise à renforcer le cadre juridique de la mise à disposition du public des décisions de justice. Il traduit ainsi la proposition n° 43 du rapport d'information précité.

Les auditions de vos rapporteurs ont confirmé que le dispositif de mise à disposition des décisions de justice, instauré par la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique au nom du principe d'ouverture des données publiques, continue à susciter des critiques et des inquiétudes. Celles-ci portent en particulier sur l'anonymisation des noms des magistrats et des avocats, au vu du risque de diffusion de statistiques quantitatives individualisées sur le profil de jugement pour les premiers et le taux de réussite pour les seconds.

Sur ce point, la rédaction en vigueur des deux articles L. 111-13 du code de l'organisation judiciaire et L. 10 du code de justice administrative n'apporte pas de garanties suffisantes, car elle se borne à prévoir que « les décisions rendues par les juridictions (...) sont mises à la disposition du public à titre gratuit dans le respect de la vie privée des personnes concernées » et que « cette mise à disposition du public est précédée d'une analyse du risque de ré-identification des personnes » : la notion de personnes concernées n'englobe pas les magistrats, greffiers et avocats qui concourent à la décision de justice. L'enjeu de protection des données personnelles et de la vie privée dépasse les seuls justiciables.

Un décret en Conseil d'État, dont l'élaboration a donné lieu à la mise en place d'un groupe de travail à la chancellerie sous l'égide du professeur Loïc Cadiet, doit préciser les conditions d'application de ce dispositif. Il ne saurait surmonter les difficultés que pose la rédaction de la loi.

Outre le risque de « forum shopping » résultant de la connaissance des profils des juges ou des tribunaux, vos rapporteurs y voient, comme l'auteur de la proposition de loi, un risque d'atteinte à la liberté d'appréciation du magistrat et à l'impartialité des juridictions. Votre commission a approuvé en conséquence la rédaction plus rigoureuse du dispositif ainsi proposée, selon laquelle « les modalités de cette mise à disposition préviennent tout risque de ré-identification des magistrats, des avocats, des parties et de toutes les personnes citées dans les décisions, ainsi que tout risque, direct ou indirect, d'atteinte à la liberté d'appréciation des magistrats et à l'impartialité des juridictions ».

À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a également tenu à préciser que les greffiers, dont les noms figurent sur les jugements, doivent aussi, à l'instar des magistrats et des avocats, être protégés du risque de ré-identification, en adoptant en ce sens un amendement COM-7.

Votre commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 7 (art. 66-1-1 [nouveau] de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques) - Fixation d'un cadre juridique pour les sites internet de prestations juridiques et d'aide à la saisine de la justice

L'article 7 de la proposition de loi tend à fixer un cadre juridique plus précis pour les sites internet de prestations juridiques et d'aide à la saisine de la justice, en renforçant les garanties pour les justiciables. Il traduit ainsi la proposition n° 45 du rapport d'information précité.

L'exposé des motifs de la proposition de loi indique que l'objectif de cette disposition est de favoriser « la complémentarité entre ces nouveaux acteurs numériques, qui apportent un service utile et répondent à un besoin de simplicité, et les acteurs traditionnels du droit ». Ces nouveaux acteurs numériques du droit - dont certains ont été entendus dans le cadre de la mission d'information et qui sont parfois accusés d'être des « braconniers » du droit - sont à l'origine d'une forme de concurrence nouvelle avec les avocats, sans présenter les mêmes garanties de protection et de déontologie. Si la profession d'avocat a d'ailleurs cherché à empêcher le développement de ces pratiques, par la voie judiciaire, la Cour de cassation n'y a pas vu d'exercice illicite de la profession d'avocat19(*), autorisant ainsi la poursuite de telles activités.

Certains de ces nouveaux acteurs numériques travaillent avec des avocats, internalisant de ce fait les règles propres à la profession, tandis que d'autres diffusent des informations juridiques, se développent sur le champ des contentieux sans représentation obligatoire et commercialisent des outils et formulaires d'aide à la saisine de la justice sans protection suffisante pour les justiciables. Par définition, ces acteurs ne peuvent pas délivrer de conseil individuel sur la pertinence d'une action en justice, de sorte que les justiciables ne sont pas toujours conscients des enjeux et des conséquences d'une telle action.

Pour ces raisons, la mise en place d'un tel dispositif d'encadrement a été approuvée lors des auditions de vos rapporteurs. Le débat ne doit pas uniquement porter sur la question de la concurrence potentielle avec les avocats - nombre d'avocats estiment d'ailleurs que ces nouveaux acteurs ont un rôle complémentaire, car ils n'offrent pas le même type de prestations et s'adressent à des justiciables qui n'iraient pas forcément consulter un avocat en raison du coût que cela représente -, mais doit se concentrer, selon vos rapporteurs, sur la protection des justiciables ayant recours à ces nouvelles prestations juridiques.

Ainsi, l'article 7 de la proposition de loi met en place des obligations d'information préalable du public et de déontologie, qui seraient définies par un décret en Conseil d'État, pour « les personnes proposant, à titre professionnel, de manière rémunérée ou non, un service de communication au public en ligne fournissant des prestations d'information et de renseignement en matière juridique ou d'aide à la saisine des juridictions ». La proposition de loi introduit de façon pertinente ces dispositions au sein du chapitre II du titre II de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 portant réforme de certaines professions judiciaires et juridiques, qui encadre la consultation juridique.

Ces nouvelles obligations seraient pénalement sanctionnées, par une peine d'un an d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende20(*), reprenant les sanctions prévues par l'article 6 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique en cas de manquement à certaines obligations légales de la part de prestataires de services de communication au public en ligne. L'instauration d'une sanction pénale semble adaptée à vos rapporteurs, dès lors que l'objectif ainsi recherché de protection des justiciables relève de l'intérêt général. L'engagement de la responsabilité civile du prestataire ne permettrait pas d'atteindre cet objectif.

De façon superflue, la proposition de loi indique que ces prestataires ne peuvent réaliser, de quelque manière que ce soit, aucun acte d'assistance ou de représentation sans recourir à un avocat. En effet, l'article 4 de la loi n° 71-1130 du 31 décembre 1971 précitée dispose déjà que « nul ne peut, s'il n'est avocat, assister ou représenter les parties, postuler et plaider devant les juridictions et les organismes juridictionnels ou disciplinaires de quelque nature que ce soit » et l'exercice illicite de ces actes est déjà puni par l'article 72 de la même loi d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. Pour autant, une telle disposition semble de nature à apaiser les inquiétudes de la profession.

Votre commission a adopté l'article 7 sans modification.

Article 8 (art. 4-2 et 4-3 [nouveaux] de la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle) - Fixation d'un cadre juridique pour les dispositifs de règlement alternatif des litiges en ligne et création d'un service public gratuit en ligne d'aide à la résolution amiable des litiges

Comparable à l'article 7, l'article 8 de la proposition de loi tend à fixer un cadre juridique plus précis pour les services en ligne de règlement amiable des litiges. Il tend également à instaurer un service public gratuit en ligne d'aide à la résolution amiable des litiges, sous l'égide du ministère de la justice, dans le contexte du développement du commerce électronique. Il traduit ainsi la proposition n° 46 du rapport d'information précité.

Cet article tend à créer des obligations d'information préalable, d'impartialité, de compétence, de diligence et, sauf accord contraire des parties, de confidentialité pour encadrer l'activité des « personnes proposant, de manière rémunérée ou non, un service de communication au public en ligne fournissant des prestations d'aide à la résolution amiable des litiges ». Des plates-formes et des opérateurs privés sur internet fournissent ce type de service. Ces obligations devront être précisées par un décret en Conseil d'État.

Le manquement à ces obligations serait puni des mêmes sanctions pénales que celles prévues à l'article 7 de la proposition de loi.

Là encore, l'objectif d'intérêt général ainsi recherché est celui de la protection des justiciables et des clients de ce type de service : il relève bien de l'intérêt général. Selon l'exposé des motifs de la proposition de loi, il s'agit aussi, par ce cadre plus sûr, de permettre « le développement du règlement alternatif des litiges en ligne (...) en complément des modes alternatifs de règlement des litiges plus traditionnels, à l'instar de la conciliation ou, dans le domaine de la consommation, de la médiation », dans le souci général du développement des modes alternatifs de règlement pour les petits litiges de la vie courante.

Le développement de tels outils sur internet suppose un niveau de garanties suffisant pour les personnes qui y ont recours. À ces conditions, ils peuvent apporter, comme les conciliateurs, une réponse plus simple, plus rapide et moins coûteuse que la justice, sans encombrer les juridictions.

En revanche, les représentants de la chancellerie entendus par vos rapporteurs se sont interrogés sur l'utilité de créer un service public gratuit en ligne d'aide à la résolution amiable des litiges, alors que les représentants des conciliateurs de justice y ont apporté leur soutien, compte tenu des services en ligne qu'ils cherchent déjà à développer. Vos rapporteurs considèrent qu'un tel dispositif public doit permettre, en cas de litige en matière de commerce électronique, de bénéficier d'un dispositif d'aide à la résolution du litige qui ne dépende pas du vendeur ou de la plate-forme sur laquelle la vente a été réalisée, mais s'appuie, notamment, sur des conciliateurs indépendants.

Votre commission a adopté l'article 8 sans modification.

Article 9 (art. L. 421-7-1 [nouveau] du code de l'organisation judiciaire) - Attribution à la Cour de cassation d'un rôle de surveillance des différentes utilisations des données judiciaires mises à la disposition du public

L'article 9 de la proposition de loi tend à confier au premier président de la Cour de cassation la mission de veiller à ce que la réutilisation des données figurant dans les décisions de justice mises à disposition du public « favorise l'harmonisation des jurisprudences, prévienne le contentieux en matière civile, contribue à améliorer la qualité des décisions de justice et ne porte pas atteinte à la liberté d'appréciation des magistrats et à l'impartialité des juridictions ». Il traduit ainsi les propositions nos 47 à 49 du rapport d'information précité.

Selon l'exposé des motifs de la proposition de loi, il s'agit de permettre « le développement régulé de l'exploitation des données judiciaires (...) au service du bon fonctionnement de la justice » et de prévenir les risques de dérive liés à la notion de « justice prédictive ». Sur ce point, vos rapporteurs renvoient aux développements importants que lui consacre le rapport de la mission d'information. Mis au service de l'intérêt général, de tels outils pourraient contribuer à prévenir le contentieux en matière civile ainsi qu'à renforcer la prévisibilité et la qualité des décisions de justice. L'exposé des motifs est clair : « la liberté d'appréciation des magistrats doit rester entière ».

Si le caractère législatif de cette disposition ne paraît pas assuré à vos rapporteurs, ils observent cependant qu'une telle mission présente un lien avec l'encadrement par la loi de l'« open data » des décisions de justice, ainsi qu'avec la mission traditionnelle de la Cour de cassation en matière de diffusion et d'harmonisation de la jurisprudence. Dans l'exercice de cette mission, il appartiendra au premier président de favoriser la coordination des différents acteurs publics et privés.

À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement COM-8 prévoyant que le procureur général près la Cour de cassation, au même titre que son premier président, veille également au développement maîtrisé de l'exploitation des données judiciaires. En effet, dès lors que cette mission particulière s'inscrit dans les missions générales de la Cour de cassation, il y a lieu d'impliquer le procureur général également.

Votre commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.


* 19 Cour de cassation, chambre criminelle, 21 mars 2017, n° 16-82.437.

* 20 Pour une personne physique. La proposition de loi reprend également les sanctions pénales prévues par l'article 6 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique pour une personne morale.