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Proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice

18 octobre 2017 : Redressement de la justice ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES DE LA PROPOSITION DE LOI
CHAPITRE IER - ORIENTATION ET PROGRAMMATION DU REDRESSEMENT DE LA JUSTICE

Article 1er - Approbation des objectifs du redressement de la justice présentés dans le rapport annexé à la proposition de loi

L'article 1er de la proposition de loi tend à approuver les objectifs du redressement de la justice et les moyens qui lui sont consacrés pour les années 2018 à 2022, figurant dans le rapport annexé à la proposition de loi.

Le rapport annexé reprend les objectifs du redressement de la justice ainsi que l'ensemble des réformes à accomplir sur la même période de 2018 à 2022, tels qu'ils ressortent du rapport de la mission d'information, de sorte que vos rapporteurs proposent globalement d'y souscrire. Le rapport annexé mentionne en particulier les réformes qui ne relèvent pas de l'intervention du législateur, par exemple le renforcement du rôle de coordination stratégique du secrétariat général du ministère de la justice, le renforcement du niveau d'encadrement et des compétences de la direction des services judiciaires, la rénovation de la fonction statistique et la mise à niveau de la fonction informatique au sein du ministère, la dématérialisation et la simplification des procédures en matière civile, le renforcement de l'autonomie de gestion des juridictions, le renforcement de l'attractivité de certaines juridictions, la création d'un nouveau modèle de cour d'appel ou encore le développement des outils de maîtrise des frais de justice.

À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement COM-6 pour compléter le rapport annexé, en mentionnant parmi les réformes à lancer la revalorisation des métiers de l'administration pénitentiaire. Cette revalorisation, qui ne peut être uniquement financière, doit permettre une diversification des métiers et des parcours professionnels. Enfin, une rénovation en profondeur de l'organisation des concours et de la formation de l'administration pénitentiaire semble indispensable.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 2 - Programmation de la progression des crédits de la mission « Justice » et de ses programmes sur la période 2018-2022

L'article 2 de la proposition de loi tend à présenter la progression des crédits de paiement de la mission « Justic », répartis selon les programmes budgétaires qui la composent, sur la période 2018 à 2022.

Leur montant total atteindrait 10,902 milliards d'euros en 2022, soit un taux annuel moyen de progression de 5 % et un taux global de progression sur la période quinquennale de 27,63 %.

Reprenant la proposition n° 126 du rapport d'information précité, cette programmation a pour objet de traduire l'ensemble des autres propositions du rapport qui ont des conséquences budgétaires.

Elle prend également en compte l'une des préconisations du rapport remis par le professeur Michel Bouvier aux premier président et procureur général de la Cour de cassation le 11 septembre dernier6(*), qui plaidait également pour l'adoption d'une loi de programmation pluriannuelle sur cinq ans pour la justice.

Lors des auditions menées par vos rapporteurs, ce principe a été salué par l'ensemble des personnes entendues, comme un engagement clair en faveur de l'augmentation et de la pérennisation des crédits affectés à la justice de notre pays.

La programmation proposée est également convergente avec celle présentée par le Gouvernement dans son projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 20227(*).

En l'état du projet du Gouvernement, et sous réserve d'une appréciation prudente au regard des difficultés de comparaison8(*), il apparaît que l'évolution du budget de la justice proposée par le Gouvernement pour les années 2018 à 20209(*) correspond à un rythme très proche, voire légèrement supérieur à celui prévu par la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, avec une augmentation moyenne des crédits de 4 %10(*).

En revanche, la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice prévoit des augmentations proportionnellement plus soutenues en 2021 (+8 %) et 2022 (+10 %), eu égard à la montée en charge du programme de construction de places de prisons.

La mission « Justice » dans le projet de loi de finances pour 2018

Selon les chiffres communiqués dans le projet de loi de finances pour 201811(*), les crédits de paiement de la mission « Justice » augmenteraient de 2,3 % par rapport à ceux de la loi de finances pour 2017, passant de 8,543 à 8,739 milliards d'euros, soit une hausse de 196,5 millions d'euros.

Ces chiffres sont équivalents à ceux prévus par la programmation budgétaire de la proposition de loi n° 641 d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, qui prévoit pour l'année 2018 une augmentation globale de 190,5 millions d'euros des crédits de paiement.

En revanche, il est notable de constater que, dans le projet de loi de finances pour 2018, tous les crédits de paiement des programmes de la mission augmentent, à l'exception de ceux de l'administration pénitentiaire, qui diminuent de 1,55 %, soit 56 millions d'euros. Cette baisse s'explique, selon les informations disponibles à ce jour, par le très fort recul des dépenses d'intervention du programme12(*), qui correspondent essentiellement au subventionnement d'associations, ainsi qu'au recul des dépenses d'investissement13(*).

Les autres programmes augmentent tous sensiblement, les crédits dédiés aux juridictions judiciaires augmentant de 3,96 %, soit près de 131 millions d'euros.

Vos rapporteurs rappellent toutefois que ces orientations pluriannuelles sont « par nature non juridiquement contraignantes, en particulier vis-à-vis des lois de finances »14(*). Le caractère non contraignant de ces orientations a d'ailleurs été affirmé par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012 sur la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques15(*).

Lors des auditions menées par vos rapporteurs, certaines personnes entendues ont en outre pu regretter que l'effort budgétaire nécessaire pour intégrer le plan de construction de 15 000 places de prison, résultant de la proposition n° 123 du rapport d'information précité, ait conduit à augmenter proportionnellement davantage le budget de l'administration pénitentiaire (+ 46,14 %) que celui des juridictions judiciaires (+ 15,93 %) sur cinq ans, amplifiant le phénomène déjà observé ces dernières années.

Vos rapporteurs relèvent, à ce sujet, la convergence de l'objectif de la proposition de loi avec celui fixé par le Président de la République en la matière, et rappellent que les crédits dédiés aux différents programmes intègrent les mesures et réformes préconisées et chiffrées par le rapport d'information précité.

Ainsi, à titre d'illustration, pour le programme dédié aux juridictions judiciaires, aux côtés des mesures relatives aux emplois décrites à l'article 3 de la proposition de loi, figurent des crédits destinés à augmenter le budget de fonctionnement courant des juridictions et celui de l'immobilier judiciaire. Le programme correspondant à la conduite et au pilotage de la politique de la justice comprend, quant à lui, une hausse du budget dédié à l'informatique et au numérique, indispensable à l'amélioration du fonctionnement des juridictions. Quant au programme de l'administration pénitentiaire, s'il comprend les crédits d'investissement destinés à la construction de nouveaux établissements pénitentiaires, il inclut également des crédits destinés à remettre à niveau les moyens de fonctionnement et la maintenance du parc immobilier pénitentiaire actuel.

Vos rapporteurs tiennent à souligner l'importance de cette programmation pluriannuelle des crédits de la justice, dans le calendrier budgétaire tel qu'il se présente au moment de l'examen de la présente proposition de loi.

En effet, dans sa déclaration de politique générale devant l'Assemblée nationale, le mardi 4 juillet 2017, le Premier ministre a annoncé la présentation, « dès 2018, [d']une loi quinquennale de programmation des moyens de la justice », laquelle « permettra à la garde des sceaux d'engager un vaste mouvement de dématérialisation, de simplification et de réorganisation ».

Or, la discussion du projet de loi de programmation des finances publiques 2018-2022, bien que les crédits ne soient présentés que jusqu'en 2020, est prévue au mois de novembre 2017. Un tel calendrier réduit ainsi nettement l'intérêt de la discussion en 2018 d'une loi de programmation des moyens de la justice, s'agissant de son volet de programmation budgétaire, après l'adoption de la loi de programmation des finances publiques fin 2017.

En effet, si le Parlement se prononce fin 2017 sur la programmation des finances publiques jusqu'en 2022, il est peu probable que les plafonds de crédits par mission ainsi votés soient remis en cause quelques mois plus tard, à l'occasion de la discussion de la loi de programmation des moyens de la justice.

Votre commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3 - Programmation de la progression des emplois de la mission « Justice » et de ses programmes sur la période 2018-2022

L'article 3 de la proposition de loi a pour objet de prévoir la programmation sur cinq années, à compter de 2018, de la progression des emplois de la mission « Justice », pour atteindre un plafond de 96 954 emplois en 2022.

Il traduit ainsi la proposition n° 126 du rapport d'information précité, et l'ensemble des autres propositions du rapport qui impliquent de revoir le schéma d'emplois du ministère.

Les emplois au sein de la mission « Justice »
dans le projet de loi de finances pour 2018

Les crédits supplémentaires prévus pour la mission « Justice »16(*) dans le cadre du projet de loi de finances pour 2018, ont notamment vocation à financer la création de 1.753 nouveaux emplois17(*), dont 579 dans les juridictions judiciaires et 1.029 dans l'administration pénitentiaire. Cet objectif est toutefois moindre que celui de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, qui prévoyait la création de 2 531 emplois, bien que cet écart soit essentiellement dû à un mode de calcul différent, puisque la proposition de loi ne prévoit pas de baisser d'autres dépenses par ailleurs.

Cette programmation décline en emplois les augmentations de crédits budgétaires telles qu'elles résultent de la programmation prévue à l'article 2 de la proposition de loi.

Ainsi, pour les juridictions judiciaires, la programmation vise notamment à combler les vacances de postes des magistrats (500 postes) et des greffiers (900 postes) sur cinq ans, mais aussi à prévoir la création de 100 postes de greffiers assistants de magistrats et de 300 postes de juristes assistants destinés à renforcer l'équipe du juge. Le renforcement des effectifs à la disposition des chefs de cour et de juridiction, dont le manque criant a été dénoncé dans le rapport d'information précité, est également prévu (200 postes de catégories A et B).

Les emplois créés dans l'administration pénitentiaire ont également pour objet de combler les vacances de postes de surveillants pénitentiaires d'ici cinq ans (1.500 postes), mais également d'accompagner la création de nouveaux établissements pénitentiaires (8.000 postes de surveillants) et de renforcer les services d'insertion et de probation (500 postes), de façon notamment à mettre en oeuvre les dispositions prévues à l'article 28 de la proposition de loi relatives au suivi socio-judiciaire. Des emplois sont également prévus pour renforcer les équipes du secrétariat général de la chancellerie, en particulier en matière informatique.

Si vos rapporteurs saluent l'ambition de cette programmation destinée à produire un effort majeur de rattrapage, ils tiennent toutefois à alerter votre commission sur le risque de sous-exécution du plafond d'emplois. Notre collègue Yves Détraigne, rapporteur pour avis des crédits de la mission « Justice », l'a encore regretté dans son avis sur le projet de loi de finances pour 201718(*). D'ailleurs, lors des auditions de vos rapporteurs, la chancellerie a fait part des difficultés de recrutement rencontrées par l'administration pénitentiaire, du fait notamment du manque d'attractivité du métier de surveillant pénitentiaire, confirmant les inquiétudes de vos rapporteurs.

En conséquence, votre commission indique, suivant l'analyse de ses rapporteurs, que la plus grande attention devra donc être portée à la bonne exécution du schéma de création d'emplois, dont dépend en grande partie la conduite des réformes de structure figurant dans la présente proposition de loi d'orientation et de programmation.

Votre commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 4 - Programmation de la progression du nombre des conciliateurs de justice sur la période 2018-2022

L'article 4 de la proposition de loi a pour objet de programmer la progression du nombre de conciliateurs de justice pour la période 2018-2022. Il traduit ainsi la proposition n° 64 du rapport d'information précité.

Il prévoit ainsi le recrutement de 1 500 conciliateurs de justice supplémentaires entre 2018 et 2022, pour atteindre le nombre de 3 420 au terme de cette même période, eu égard au renforcement de leur rôle et de leurs missions prévu par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle et à l'article 12 de la proposition de loi.

Lors de leur audition par vos rapporteurs, les représentants des conciliateurs de justice ont fait part de leur satisfaction devant cette ambition, bien qu'elle puisse se heurter aux difficultés de recrutement, en raison notamment de la faiblesse des moyens accordés aux conciliateurs pour accomplir, à titre bénévole, leur mission.

Vos rapporteurs soulignent que cet aspect a bien été pris en compte dans la programmation budgétaire, puisqu'ont été intégrés des crédits destinés, d'une part, à augmenter le forfait de prise en charge des frais engagés par les conciliateurs de justice et, d'autre part, à acquérir le matériel informatique nécessaire à l'accomplissement de leur mission.

Votre commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5 - Rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice

L'article 5 de la proposition de loi a pour objet de prévoir, pour toute la durée de la programmation, la remise d'un rapport annuel au Parlement, préalablement au débat d'orientation budgétaire, sur l'exécution de la loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice.

Une disposition similaire figurait dans la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, afin d'assurer le suivi de l'exécution de la loi de programmation.

Autant votre commission se prononce en général défavorablement, par principe, aux demandes de rapports au Gouvernement si elles ne sont pas suffisamment étayées, autant, dans ce cas, la remise de rapports annuels lui semble indispensable, tant les chantiers sont majeurs, d'une part, et dans un souci de bonne gestion des deniers publics, d'autre part.

Votre commission a adopté l'article 5 sans modification.


* 6 Quelle indépendance financière pour l'autorité judiciaire ? Rapport du groupe de travail animé par le professeur Bouvier, remis au premier président de la Cour de cassation et au procureur général près cette cour, le 11 septembre 2009. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

https://www.courdecassation.fr/venements_23/relations_institutionnelles_7113/relations_institutionnelles_7859/autonomie_budgetaire_autorite_judiciaire_7853/financiere_autorite_8359/

* 7 Projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022. Ce document est consultable à l'adresse suivante :

https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/files/images/actualite/PLF2018/LPFP-2018-2022.pdf

* 8 Les chiffres présentés par le Gouvernement sont arrondis, basés sur un périmètre ne prenant pas en considération le compte d'affectation spéciale dédié aux pensions de retraite et ne présentent pas la ventilation des crédits par programme. À l'inverse, la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice présente l'ensemble des crédits, y compris ceux du compte d'affectation spéciale dédié aux pensions de retraite. Ce choix de présentation de la proposition de loi résulte sans doute du fait que, dans les documents budgétaires, le montant des crédits « hors compte d'affectation spéciale pensions » n'est précisé que pour la mission « Justice » complète, et n'est pas précisé pour chaque programme.

* 9 Le projet de loi ne présente que les objectifs et orientations pluriannuels des finances publiques sur les cinq années 2018 à 2022, les crédits de paiement de chaque mission du budget de l'État ne sont présentés que pour trois années, de 2018 à 2020.

* 10 La programmation budgétaire telle que proposée par la proposition de loi prévoit en effet une augmentation moyenne des crédits de 5 % par an, et une augmentation globale des crédits de 27,63 % sur cinq ans, étant précisé que l'augmentation des crédits annuelle est une moyenne et que ceux-ci augmentent en proportion davantage les trois dernières années. De plus, il est normal que les évolutions proportionnelles du budget soient ici légèrement différentes puisque les bases de calcul ne sont pas les mêmes que dans la proposition de loi, afin de comparer l'évolution du budget selon le même périmètre que celui utilisé par le Gouvernement dans son projet de loi de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022.

* 11 Projets annuels de performances, annexe au projet de loi de finances pour 2018, mission « Justice ». Ce document est consultable à l'adresse suivante :

https://www.performance-publique.budget.gouv.fr/sites/performance_publique/files/farandole/ressources/2018/pap/pdf/PAP2018_BG_Justice.pdf

* 12 Elles diminuent de 144 à 16 millions d'euros.

* 13 Celles-ci diminuent de 287 à 236 millions d'euros.

* 14 Rapport n° 83 (2012-2013) de M. François Marc, fait au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : 

http://www.senat.fr/rap/l12-083/l12-0831.pdf

* 15 « 12. Considérant que les orientations pluriannuelles ainsi définies par la loi de programmation des finances publiques n'ont pas pour effet de porter atteinte à la liberté d'appréciation et d'adaptation que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation ; qu'elles n'ont pas davantage pour effet de porter atteinte aux prérogatives du Parlement lors de l'examen et du vote des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale ou de tout autre projet ou proposition de loi ; »

* 16 Cf. commentaire de l'article 2 de la proposition de loi.

* 17 Les emplois sont comptabilisés en équivalents temps plein travaillé.

* 18 Rapport n° 146 (2016-2017) de M. Yves Détraigne, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi de finances pour 2017, p. 26. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a16-146-9/a16-146-91.pdf