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Proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice

18 octobre 2017 : Redressement de la justice ( rapport - première lecture )

CHAPITRE IV - AMÉLIORER L'ORGANISATION ET LE FONCTIONNEMENT DES JURIDICTIONS EN PREMIÈRE INSTANCE ET EN APPEL

Section 1 - Étendre la compétence des tribunaux de commerce
Article 14 (art. L. 713-7, L. 713-11 et L. 723-4 du code de commerce) - Extension du corps électoral des tribunaux de commerce aux agriculteurs et professionnels libéraux

L'article 14 de la proposition de loi tend à élargir le corps électoral des juges consulaires aux agriculteurs et professionnels libéraux, y compris membres des professions réglementées, par cohérence avec l'extension de la compétence rationae personae des tribunaux de commerce à l'ensemble des entreprises, prévue à l'article 15 de la proposition de loi. Il traduit ainsi la proposition n° 60 du rapport d'information précité.

En effet, même si, avant la réforme adoptée, à l'initiative du Sénat, dans la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle, le tribunal de commerce a pu connaître des difficultés des entreprises artisanales alors que les ressortissants du répertoire des métiers ne participaient pas au scrutin indirect pour l'élection des juges consulaires, vos rapporteurs jugent nécessaire que les nouvelles catégories d'entreprises entrant dans le champ de compétence du tribunal de commerce puissent également être représentées parmi les juges consulaires formant ce tribunal. L'électorat comme l'éligibilité seraient ainsi étendus à ces nouvelles entreprises.

Cette réforme entrerait en vigueur à compter du 1er janvier 2018. Elle suppose l'établissement de listes électorales. Pour les agriculteurs, celles-ci pourraient être établies sur la base des inscrits au registre des actifs agricoles30(*), pour les professions réglementées, sur la base des inscrits aux tableaux des ordres professionnels et, pour les autres indépendants, sur la base des personnes déclarées auprès de l'union de recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF).

Par cohérence avec les règles en vigueur relatives aux commerçants et aux artisans, les conjoints collaborateurs des agriculteurs et des libéraux pourraient également être électeurs.

L'article 14 de la proposition de loi ne prévoit pas l'extension du corps électoral des juges consulaires aux personnes morales non commerçantes ayant une activité économique, qui sont essentiellement des associations, alors que l'article 15 prévoit une extension de la compétence des tribunaux de commerce à ces entreprises. La raison en est qu'il n'existe pas de registre ou d'autre instrument public permettant de connaître la liste de ces entreprises au sens économique31(*).

Votre commission a adopté l'article 14 sans modification.

Article 15 (art. L. 611-2, L. 611-2-1, L. 611-3, L. 611-4, L. 611-5, L. 621-2, L. 662-3, L. 662-6, L. 713-6, L. 713-7, L. 713-11, L. 713-12, L. 721-1, L. 721-2, L. 721-3, L. 721-3-1, L. 721-4, L. 721-5, L. 721-6, L. 721-7, L. 721-8, L. 722-1, L. 722-2, L. 722-3, L. 722-3-1, L. 722-4, L. 722-5, L. 722-6, L. 722-6-1, L. 722-6-2, L. 722-6-3, L. 722-7, L. 722-8, L. 722-9, L. 722-10, L. 722-11, L. 722-12, L. 722-13, L. 722-14, L. 722-15, L. 722-16, L. 722-17, L. 722-18, L. 722-19, L. 722-20, L. 722-21, L. 723-1, L. 723-3, L. 723-4, L. 723-7, L. 723-9, L. 723-10, L. 723-11, L. 723-12, L. 724-1, L. 724-1-1, L. 724-2, L. 724-3, L. 724-3-1, L. 724-3-3, L. 724-4, L. 724-7, L. 731-2, L. 731-4, L. 732-1, L. 732-2, L. 732-3, L. 732-4, L. 732-5, L. 732-6, L. 732-7, L. 741-1, L. 741-2, L. 742-1, L. 742-2, L. 743-1, L. 743-2, L. 743-3, L. 743-4, L. 743-5, L. 743-6, L. 743-7, L. 743-8, L. 743-12, L. 743-12-1, L. 743-13, L. 743-14, L. 743-15, L. 744-1 et L. 744-2 du code de commerce, art. L. 351-2 du code rural et de la pêche maritime et art. L. 215-1 et L. 261-1 du code de l'organisation judiciaire) - Extension de la compétence des tribunaux de commerce, renommés tribunaux des affaires économiques, aux agriculteurs, professionnels libéraux et personnes morales de droit privé non commerçantes

L'article 15 de la proposition de loi vise à étendre la compétence rationae personae des tribunaux de commerce à l'ensemble des entreprises au sens économique, pour en faire de réels tribunaux des affaires économiques, alors qu'ils ne sont compétents aujourd'hui que pour les commerçants, les artisans et les sociétés commerciales. Il traduit ainsi la proposition n° 60 du rapport d'information précité.

Seraient concernés les agriculteurs, les professionnels libéraux, incluant les membres des professions réglementées, et les personnes morales non commerçantes ayant une activité économique.

Cette extension de compétence concerne tant le contentieux général que les mesures et procédures de prévention et de traitement des difficultés des entreprises, relevant du livre VI du code de commerce. Elle entrerait en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2022. Dès lors, la mission civile du tribunal de grande instance et, demain, du tribunal de première instance, s'en trouverait recentrée sur les litiges intéressant les particuliers, allégeant quelque peu la charge d'activité de cette juridiction.

À l'issue de leurs auditions, sans remettre en cause cette disposition dans son principe, vos rapporteurs s'interrogent sur deux aspects.

D'une part, le transfert du contentieux général est plus contesté que celui des affaires relevant du livre VI du code de commerce. De surcroît, les représentants des juges consulaires entendus par vos rapporteurs plaident principalement pour le transfert des procédures intéressant les difficultés des entreprises, au titre d'un savoir-faire juridictionnel particulier, notamment la gestion de l'urgence et la connaissance de la matière économique, dont les magistrats professionnels des tribunaux de grande instance disposeraient moins.

D'autre part, limiter ce transfert de compétence aux entreprises conduirait à laisser au tribunal de grande instance une compétence résiduelle pour les difficultés des personnes morales non commerçantes sans activité économique, principalement des associations, qui pourraient se trouver à devoir demander leur liquidation judiciaire. De plus, la notion de personne morale non commerçante ayant une activité économique, si elle est connue juridiquement du code de commerce32(*), se caractérise par des contours trop incertains pour fonder une compétence juridictionnelle spécifique et peut en conséquence créer d'inutiles conflits de compétence entre juridictions.

Vos rapporteurs estiment donc plus simple de confier au futur tribunal des affaires économiques une compétence exclusive sur l'ensemble des mesures et des procédures relevant du livre VI du code de commerce, quel que soit le statut du débiteur.

Aussi votre commission a-t-elle voulu corriger ces deux aspects, sur la proposition de ses rapporteurs, en adoptant un amendement COM-13. Elle a ainsi supprimé l'extension de compétence intéressant le contentieux général et elle a donné compétence au seul tribunal des affaires économiques pour les mesures et procédures relatives aux difficultés des entreprises, déterminées par le livre VI du code de commerce, quelle que soit la forme juridique du débiteur, y compris toutes les associations, dans un objectif de simplification.

Par ailleurs, lors des auditions de vos rapporteurs se sont exprimées certaines inquiétudes à l'idée que des membres de professions réglementées, pour certains officiers publics et ministériels participant à une mission de service public, puissent relever d'une juridiction économique composée de chefs d'entreprise, méconnaissant les enjeux de ces professions.

Vos rapporteurs rappellent que le livre VI du code de commerce comporte déjà des dispositions spécifiques aux professions réglementées, associant leurs ordres professionnels, applicables à ce jour devant le tribunal de grande instance. En outre, l'extension de l'électorat et de l'éligibilité des juges consulaires aux membres des professions réglementées doit également permettre à ceux-ci d'être représentés au sein du tribunal. Il semble dès lors que ces inquiétudes puissent être apaisées.

Par l'adoption de cet amendement, votre commission a également procédé à plusieurs coordinations, dont une concernant le régime du règlement amiable, applicable aux exploitations agricoles en difficulté, ainsi qu'à la correction de plusieurs erreurs matérielles.

Par ailleurs, les auditions de vos rapporteurs ont fait apparaître une difficulté, en cas de procédure collective, en raison de la compétence du tribunal de grande instance en matière de baux commerciaux33(*). En effet, il n'est pas rare que l'ouverture d'une procédure de redressement judiciaire ou de liquidation judiciaire pour un commerçant soit accompagnée ou précédée d'un litige concernant un bail commercial. Dans ce cas, si le tribunal de commerce est compétent pour la procédure collective, le tribunal de grande instance le demeure pour le litige sur le bail commercial, chaque procédure suivant son rythme propre, alors que la procédure collective est en principe guidée par un impératif d'urgence et de rapidité.

Aussi, dans un objectif de cohérence et de rapidité de l'action des juridictions consulaires, à l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a-t-elle adopté un amendement COM-14 pour prévoir, lorsqu'un litige sur un bail commercial concerne le débiteur dans une procédure collective, que le tribunal saisi de la procédure collective est appelé à trancher le litige, en lieu et place du tribunal de grande instance. Vos rapporteurs n'ont pas souhaité, à ce stade, aller jusqu'à transférer le contentieux des baux commerciaux au tribunal de commerce, cette question méritant à leurs yeux une réflexion approfondie, au regard notamment des motifs qui ont conduit à attribuer la compétence en la matière au tribunal de grande instance. En tout état de cause, en cas de procédure collective, il convient d'éviter que le délai de la procédure portant sur le bail ne fasse obstacle à une action rapide de la juridiction commerciale.

Enfin, l'article 15 de la proposition de loi dispose que le greffe des tribunaux mixtes des affaires économiques dans les départements et régions d'outre-mer est bien assuré par un greffier de tribunal des affaires économiques, à l'article L. 732-3 du code de commerce. Il s'agit de réaffirmer ainsi clairement la volonté du législateur, exprimée par la loi n° 2011-331 du 28 mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et certaines professions réglementées, jamais appliquée par le Gouvernement à ce jour, selon laquelle le greffe de ces tribunaux, à l'instar de celui des tribunaux de commerce métropolitains, doit être assuré par un greffier de tribunal de commerce et non, comme c'est encore le cas aujourd'hui, par le greffe du tribunal de grande instance, dans des conditions qui ne permettent pas la tenue du registre du commerce et des sociétés de manière satisfaisante, en dépit des efforts déployés par le ministère de la justice. À ce jour, les graves dysfonctionnements du registre du commerce et des sociétés, en particulier les retards de traitement des formalités et le défaut de dématérialisation, pénalisent gravement les entreprises locales, leur accès aux marchés publics et le développement économique de ces territoires.

Votre commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Section 2 - Assouplir l'organisation interne du conseil de prud'hommes
Article 16 (art. L. 1423-10 du code du travail) - Possibilité de modifier de façon permanente la répartition des conseillers entre les sections de chaque conseil de prud'hommes

L'article 16 de la proposition de loi tend à instaurer un mécanisme permettant d'affecter, de façon définitive, un conseiller prud'homme dans une section du conseil de prud'hommes autre que celle dans laquelle il a été désigné au début de son mandat. Il traduit ainsi la proposition n° 62 du rapport d'information précité, pour ce qui relève du domaine de la loi.

L'objectif affiché est de pouvoir adapter la composition et l'effectif de chaque section34(*) du conseil à l'évolution de l'activité contentieuse, telle qu'elle résulte des évolutions de l'emploi à long terme propres à chaque secteur économique, mais aussi des contentieux de masse liés au contexte local (fermeture d'un site industriel...) ainsi qu'à d'éventuelles vacances. On constate aujourd'hui une évolution différenciée de la charge d'activité entre les sections et un déséquilibre entre le nombre de conseillers et le volume des affaires à traiter au sein de chaque section, entraînant un allongement des délais dans les sections plus chargées.

À ce jour, il n'existe qu'un dispositif d'affectation temporaire35(*), prévu à l'article L. 1423-10 du code du travail, en cas de « difficulté provisoire de fonctionnement d'une section » et sous réserve de l'accord des intéressés, alors qu'il existe aujourd'hui des situations de difficulté structurelle dans certains conseils. De plus, ce dispositif n'est valable que pour une durée de six mois renouvelable deux fois, soit un an et demi.

Il faut ajouter que la modification des effectifs des sections d'un conseil de prud'hommes, en raison vraisemblablement des modalités de désignation des conseillers, relève d'un décret, procédure particulièrement lourde, évidemment sans comparaison avec les changements d'affectation de magistrats au sein d'un tribunal de grande instance ou de juges consulaires au sein d'un tribunal de commerce.

Pour surmonter cette rigidité, la proposition de loi reprend la même procédure que celle prévue pour un changement d'affectation temporaire, en y ajoutant l'exigence de l'accord du premier président de la cour d'appel, afin de s'assurer du bien-fondé et de la régularité du changement définitif envisagé par le président et le vice-président du conseil de prud'hommes. Une telle approbation permettrait d'ailleurs de développer le dialogue entre le président et le premier président, sur le fonctionnement du conseil.

Si les représentants du ministère de la justice ont émis des réserves, suggérant de prolonger davantage les changements d'affectation temporaire, vos rapporteurs ne voient pas d'objection de principe à ce dispositif, compte tenu de la difficulté structurelle à résoudre. Au surplus, alors que désormais les conseillers prud'hommes sont désignés et ne sont plus élus, il ne semble pas problématique à vos rapporteurs qu'un conseiller soit désigné dans une section puis se trouve affecté définitivement dans une autre section, d'autant que la matière contentieuse est comparable quel que soit le secteur d'activité.

Votre commission a adopté l'article 16 sans modification.

Section 3
Simplifier l'adaptation de la carte des implantations judiciaires
Article 17 (art. L. 124-1 [nouveau] du code de l'organisation judiciaire) - Instauration d'un mécanisme consultatif permanent d'évaluation périodique de la carte judiciaire

L'article 17 de la proposition de loi tend à instaurer un mécanisme consultatif permanent d'évaluation de la pertinence du siège et du ressort des juridictions de première instance ainsi que des chambres détachées des tribunaux de première instance. Il traduit ainsi la proposition n° 80 du rapport d'information précité.

Cet examen de la carte judiciaire aurait lieu au moins tous les cinq ans, au vu des observations des chefs de cour. Il donnerait lieu à un rapport public, proposant des modifications du siège ou du ressort de tribunaux et de chambres détachées ainsi que la suppression ou la création de tribunaux ou de chambres détachées. Cet examen serait conduit sur la base de critères rationnels, objectifs et partagés définis par un décret en Conseil d'État.

Ce dispositif a soulevé certaines inquiétudes chez les organisations syndicales entendues par vos rapporteurs.

Inspiré de l'exercice réalisé par le rapport remis en février 2013 au garde des sceaux par M. Serge Daël sur l'évaluation de la carte judiciaire36(*), qu'il tend à pérenniser et systématiser, un tel dispositif aurait vocation, selon l'exposé des motifs de la proposition de loi, à « faire évoluer le réseau et l'implantation des sites judiciaires de première instance, en fonction des évolutions locales et de l'exigence de proximité », en préservant « la sérénité des débats sur la carte judiciaire, en les focalisant sur les enjeux locaux d'organisation judiciaire, au plus près des justiciables », pour « gérer de façon plus fluide et locale, moins brutale et globale, l'évolution de la carte, sans les bouleversements ni les traumatismes suscités par la réforme de 2008 ».

L'exposé des motifs indique que ce rapport périodique pourrait être élaboré par un « comité permanent d'évaluation de la carte judiciaire, comprenant les différentes parties prenantes ». À ce titre, vos rapporteurs considèrent que ce dispositif, s'il pourrait permettre de simplifier l'évolution des implantations judiciaires, doit également mieux associer les élus locaux, a fortiori s'il vise en premier lieu à adapter la carte des chambres détachées des tribunaux de première instance, dont il est proposé qu'elle reste, dans un premier temps, à implantations judiciaires inchangées. Aussi votre commission a-t-elle adopté, à leur initiative, un amendement COM-15 visant à préciser que cet examen périodique de la carte se ferait au vu des observations non seulement des chefs de cour, mais aussi des conseils départementaux. Une telle implication des conseils départementaux est d'autant plus nécessaire avec la création du tribunal de première instance, en principe unique dans chaque département et comportant des chambres détachées. En outre, le département est de droit représenté au conseil départemental de l'accès au droit37(*) et donc impliqué, à ce titre, dans l'accès des justiciables à la justice.

La création du tribunal départemental unique de première instance simplifiera cet exercice, car il est plus simple de créer ou de supprimer une chambre détachée qu'un tribunal de plein exercice, en fonction des besoins de proximité et des évolutions locales.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi modifié.


* 30 Article L. 311-2 du code rural et de la pêche maritime, tel qu'il résulte de la loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.

* 31 Dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle, il existe un registre des associations, tenu par le greffe du tribunal d'instance, mais en tout état de cause il n'y a pas de tribunal de commerce dans ces départements, la compétence commerciale étant attribuée au tribunal de grande instance.

* 32 Articles L. 612-1 à L. 612-5 du code de commerce.

* 33 Article R. 145-23 du code de commerce.

* 34 Chaque conseil de prud'hommes comporte cinq sections : agriculture, industrie, commerce, activités diverses et encadrement.

* 35 Il s'agit d'une mesure d'administration judiciaire, prise par ordonnance du président du conseil non susceptible de recours.

* 36 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.justice.gouv.fr/art_pix/1_1_Rapport_Dael_missioncartejudiciaire_2013.pdf

* 37 Article 55 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.