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Proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice

18 octobre 2017 : Redressement de la justice ( rapport - première lecture )

CHAPITRE V - ACCROÎTRE LA MAÎTRISE DES DÉPENSES D'AIDE JURIDICTIONNELLE

Article 18 (art. 1635 bis Q [nouveau] du code général des impôts) - Rétablissement de la contribution pour l'aide juridique, modulable de 20 à 50 euros

L'article 18 de la proposition de loi vise à rétablir la contribution pour l'aide juridique supprimée par la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014. Elle serait désormais modulée, de 20 à 50 euros, en fonction du type d'instance engagée. Il traduit ainsi la proposition n° 103 du rapport d'information précité.

Cette proposition n'avait pas fait l'objet d'un consensus au sein de la mission d'information sur le redressement de la justice. L'article 18 constitue également l'un des rares points de divergence entre vos deux rapporteurs.

Par ailleurs, au cours des auditions qu'ils ont organisées, vos rapporteurs ont pu constater que la quasi-totalité des personnes rencontrées étaient hostiles au rétablissement d'un « droit de timbre », quel que soit son montant, estimant qu'il constituerait un véritable frein à l'accès à la justice.

Pour autant, le rétablissement de cette contribution, qui rapportait chaque année plus de 50 millions d'euros, a le mérite d'apporter une réponse simple, pérenne et efficace aux difficultés permanentes de financement de l'aide juridictionnelle, pour un coût limité pour le justiciable, grâce à la modulation prévue par le dispositif.

Comme lors de sa mise en place en 2011, la contribution n'aurait pas à être acquittée pour certains contentieux, auxquels cet article ajoute les procédures engagées par les salariés devant les conseils de prud'hommes. Comme par le passé, les personnes éligibles à l'aide juridictionnelle ne seraient pas non plus redevables de la contribution.

Entendus par vos rapporteurs, les représentants des conciliateurs de justice ont souligné la nécessité d'exclure expressément la conciliation du champ de la contribution, ce qui n'était pas le cas dans le dispositif antérieur, et avait soulevé quelque difficultés.

À l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement COM-16 rectifié en ce sens.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19 (art. 18-1 [nouveau] de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique) - Consultation obligatoire d'un avocat avant toute demande d'aide juridictionnelle

L'article 19 de la proposition de loi tend à prévoir la consultation obligatoire d'un avocat préalablement au dépôt d'une demande d'aide juridictionnelle, à l'exception des actions pour lesquelles le justiciable est défendeur ou, en matière pénale, des demandes relevant de l'admission provisoire à l'aide juridictionnelle en raison de leur caractère urgent. Il traduit ainsi la proposition n° 110 du rapport d'information précité.

Il s'agit de rendre effectif le filtre actuellement prévu par l'article 7 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, qui n'est jamais appliqué en pratique. Cet article prévoit que l'aide juridictionnelle est accordée à la personne dont l'action n'apparaît pas, manifestement, irrecevable ou dénuée de fondement.

Cette consultation serait rétribuée comme un acte d'aide juridictionnelle, dès lors que le demandeur de l'aide remplit bien les autres conditions que celle relative au bien-fondé de son action.

Au cours des auditions qu'ils ont organisées, vos rapporteurs ont pu constater que cette disposition rencontrait un accueil très favorable de la part de la quasi-totalité des personnes entendues.

Les représentants de la profession d'avocat ont soutenu la mise en place de cette consultation, qu'ils se sont dits tout à fait prêts à assumer.

Bien sûr, la mise en place de cette mesure supposera une organisation spécifique des barreaux, ainsi que divers ajustements pratiques, qui devront être réglés par le pouvoir réglementaire. C'est pourquoi, le présent article renvoie à un décret en Conseil d'État la fixation des modalités d'application de cette nouvelle procédure.

Vos rapporteurs attendent beaucoup de la mise en oeuvre de ce dispositif qui, s'il fonctionne correctement, devrait améliorer grandement le contrôle de l'attribution de l'aide juridictionnelle. Cette attribution obéit aujourd'hui à une « logique de guichet ». En effet, 90 % des demandes formulées en première instance donnent lieu à une admission, alors même que ce taux est de 23,5 % en cassation car l'aide juridictionnelle est refusée au demandeur si aucun moyen de cassation sérieux ne peut être relevé.

Ce système de contrôle du bien-fondé et de la recevabilité de la demande a également d'autres vertus. En Allemagne, par exemple, il permet d'orienter les demandes qui le justifient vers des procédures de conciliation et d'aboutir à un accord amiable pour une part importante des affaires traitées.

Votre commission a adopté l'article 19 sans modification.

Article 20 (art. 21 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique) - Consultation obligatoire des organismes sociaux par les bureaux d'aide juridictionnelle pour apprécier les ressources du demandeur

L'article 20 de la proposition de loi vise à rendre obligatoire, à l'article 21 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, la consultation par les bureaux d'aide juridictionnelle (BAJ) des services ou des organismes sociaux compétents pour apprécier les ressources des demandeurs. Il traduit ainsi la proposition n° 106 du rapport d'information précité.

Actuellement, cette consultation n'est qu'une faculté pour les BAJ. En application de l'article 21 de la loi du 10 juillet 1991 « les services de l'État et des collectivités publiques, les organismes de sécurité sociale et les organismes qui assurent la gestion des prestations sociales sont tenus de communiquer au bureau, sur sa demande, sans pouvoir opposer le secret professionnel, tous renseignements permettant de vérifier que l'intéressé satisfait aux conditions exigées pour bénéficier de l'aide juridictionnelle ».

Or, en pratique, cette possibilité n'est que peu utilisée. Il n'est pas rare que les bureaux d'aide juridictionnelle se contentent exclusivement de déclarations sur l'honneur des justiciables pour attribuer l'aide juridictionnelle, ce qui explique en partie le taux très élevé d'admission, 90 %, observé en première instance.

Vos rapporteurs estiment que confier l'appréciation du niveau de ressources du demandeur à des magistrats et des personnels judiciaires, dont ce n'est pas le métier, constitue une perte de temps coûteuse pour la justice, alors même que ce travail est déjà fait par d'autres administrations spécialisées. Ils approuvent donc pleinement ce nouveau dispositif, qui permet de mutualiser les informations relatives aux ressources d'un demandeur, détenues par d'autres administrations.

Votre commission a adopté l'article 20 sans modification.

Article 21 (supprimé) (art. 21-1 [nouveau] de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et art. L. 127-9 [nouveau] du code des assurances) - Mise en place d'un mécanisme permettant la vérification, par les bureaux d'aide juridictionnelle, de l'existence de contrats d'assurance de protection juridique bénéficiant au demandeur

L'article 21 de la proposition de loi vise à favoriser une meilleure application du principe de subsidiarité, en vertu duquel l'aide juridictionnelle n'est accordée que si les frais de l'action du demandeur ne sont pas déjà couverts par une protection juridique assurantielle. Il traduit ainsi la proposition n° 111 du rapport d'information précité.

Il s'agit de permettre aux bureaux d'aide juridictionnelle de vérifier, auprès des compagnies d'assurance, que le demandeur ne bénéficie pas d'une couverture assurantielle qui pourrait jouer en lieu et place de l'aide juridictionnelle sollicitée.

Entendus par vos rapporteurs, les représentants des compagnies d'assurance se sont vivement opposés à ce nouveau dispositif, estimant qu'il se heurtait à des difficultés techniques insurmontables, la profession n'étant pas en mesure de centraliser l'ensemble des contrats de protection juridique et des contrats dont l'objet principal n'est pas la protection juridique mais qui comportent des garanties de protection juridique, souscrits auprès de toutes les compagnies d'assurance.

Par ailleurs, ils ont fait valoir à vos rapporteurs que la mise en place d'un tel outil n'aurait que peu d'intérêt puisque ces contrats couvrent rarement les litiges qui bénéficient de l'aide juridictionnelle, tels que le contentieux familial et le contentieux pénal.

Puisque, à périmètre constant de l'assurance de protection juridique, le principe de subsidiarité de l'aide juridictionnelle ne peut avoir qu'un effet limité, vos rapporteurs estiment que la réflexion autour de l'élargissement du champ d'application de la protection juridique assurantielle, initiée par les travaux de la mission d'information sur le redressement de la justice, doit être poursuivie.

Dans la droite ligne de la proposition n° 112 du rapport d'information précité, qui préconisait la création d'un nouveau type de contrat d'assurance de protection juridique, le premier président de la Cour de cassation, M. Bertrand Louvel, s'est prononcé, dans une tribune en date du 27 septembre 2017, en faveur d'une réforme de l'aide juridictionnelle, « reconstruite sur le modèle des assurances obligatoires avec la garantie de l'État à titre subsidiaire »38(*).

Pour l'heure, estimant que la réflexion sur le sujet n'était pas suffisamment mûre, à l'initiative de ses rapporteurs, votre commission a adopté un amendement COM-17 supprimant la mise en place du fichier des contrats d'assurance de protection juridique.

Votre commission a supprimé l'article 21.

Article 22 (art. 44 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique) - Attribution au Trésor public du recouvrement des sommes à récupérer versées au titre de l'aide juridictionnelle

L'article 22 de la proposition de loi vise à améliorer le taux de recouvrement des sommes versées au bénéficiaire de l'aide juridictionnelle à la suite d'une décision de retrait de l'aide ou auprès de la partie condamnée aux dépens ou qui perd son procès, dès lors que celle-ci n'est pas bénéficiaire de l'aide juridictionnelle, en confiant ce recouvrement au Trésor public. Il traduit ainsi la proposition n° 109 du rapport d'information précité.

Les personnes entendues par vos rapporteurs, qui se sont exprimées sur le sujet, ont toutes fait valoir la nécessité d'améliorer les mécanismes de recouvrement des sommes indûment versées au titre de l'aide juridictionnelle.

En pratique, le retrait de l'aide juridictionnelle n'est que rarement ordonné - il représente environ 0,1 % du nombre annuel d'admissions - et, quand il l'est, les sommes ne sont recouvrées que dans 3 ou 4 % des cas.

Vos rapporteurs estiment que les dispositions proposées devraient améliorer cette situation.

Votre commission a adopté l'article 22 sans modification.


* 38 Cette tribune est consultable à l'adresse suivante :

https://www.courdecassation.fr/IMG/Tribune_Pour_l_unit%C3%A9_de_la_proc%C3%A9dure_civile.pdf