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Projet de loi de finances pour 2018 : Régimes sociaux et de retraite

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Régimes sociaux et de retraite ( rapport général - première lecture )

C. LA PARTICIPATION DES CAISSES DES RÉGIMES SPÉCIAUX AUX EFFORTS DE MAÎTRISE DE LA DÉPENSE

1. Des objectifs de diminution des frais de fonctionnement et des effectifs

En contrepartie du financement par la solidarité nationale des déficits structurels des régimes spéciaux, le Gouvernement a renforcé l'encadrement des frais de gestion des différentes caisses dans le cadre des conventions d'objectifs et de gestion (COG). Il a été ainsi demandé à l'ensemble des organismes de sécurité sociale, dont les caisses gestionnaires de régimes spéciaux, de réduire de 15 % leurs frais de fonctionnement sur quatre ans et de 2 % à 2,5 % leurs effectifs par an.

S'agissant de la caisse de retraite du personnel de la SNCF, la COG 2014-2017 prévoit une baisse d'environ 2 millions d'euros des dépenses de fonctionnement (hors personnel) sur la période. Le projet annuel de performances de la mission « Régimes sociaux et de retraite » fixait pour 2017 un objectif de stabilisation du ratio mesurant les dépenses de gestion pour un euro de prestations servies à 0,43 centime, niveau atteint en 2015. Toutefois, la prévision a dû être actualisée, le ratio étant porté à 0,52 centime, soit une hausse très importante de plus de 20 %. Il s'agirait d'un rattrapage par rapport aux conditions tendues de la gestion 2016, handicapée par des difficultés de recrutement que viendraient combler l'année en cours. Malgré l'affichage d'une nouvelle réduction du ratio pour 2018, les résultats obtenus jusqu'à présent conduisent à douter que les cibles de gestion soient atteintes. Les travaux préparatoires à la nouvelle COG devraient débuter fin 2017 si bien qu'à ce jour les prévisions budgétaires demeurent incertaines. La date tardive de l'enclenchement de la procédure de négociation conduit à imaginer qu'un certain retard sera pris. En toute hypothèse, contrairement aux attentes, le niveau des coûts de gestion de la caisse a connu une augmentation puisque, de 22,9 millions d'euros en 2015, il passerait à 27,4 millions d'euros en 2017, la prévision de 23,4 millions d'euros pour 2018 semblant assez virtuelle.

Une augmentation des coûts de gestion de la caisse de retraite du personnel de la RATP est intervenue ces dernières années (+ 4,7 % entre 2014 et 2015) en lien avec des investissements (informatiques, plateforme téléphonique...) prévus par la COG (2013-2016). La dernière année de la COG a vu les coûts de gestion augmenter encore davantage (+ 9 %).

Coûts de gestion de la caisse de retraite de la RATP

(en millions d'euros)

Année

2010

2014

2015

2016

2017 (prévision actualisée)

2018 (PLF)

Coûts de gestion

6,59

5,535

5,79

6,05

5,93

5,93

Source : projet annuel de performances pour 2018

Il serait souhaitable que la nouvelle convention encore en cours de finalisation, alors que la précédente est arrivée à son terme depuis fin 2016, puisse traduire les effets des investissements réalisés par des économies. La révision à la baisse de la cible de coût pour 2017 est en soi un bon signal.

En tant qu'opérateur de l'État, l'ENIM est également soumis à un encadrement de ses dépenses de fonctionnement, matérialisé notamment par un plafond d'emplois. Ces dernières années, ses effectifs ont nettement diminué. Ils sont passés de 399 ETP en 2011 à 350 en 2016 (- 12,3 %) et devraient connaître une nouvelle baisse en 2017 (335 ETP, soit -2,6 %) et en 2018 (319 ETP, soit - 4,8 %). Au total, en sept ans, les effectifs de l'établissement auraient connu une baisse de 80 emplois, se repliant de plus d'un cinquième. Une nouvelle convention d'objectifs et de gestion a été conclue, qui couvre les années 2016 à 2020. Elle implique une diminution des dépenses de personnel de 11 % et des dépenses de logistique de 15 %.

Or, malgré les importants ajustements subis par les emplois, les coûts de gestion sont plus élevés en 2017 qu'en 2018 (8,88 millions d'euros contre 8,78 millions d'euros). Dans ces conditions, après avoir fortement augmenté en 2017 (+ 10,7 %), la subvention pour charges de service public devrait à nouveau s'accroître de près de 2 % en 2018 (11,1 millions d'euros contre 10,89 millions d'euros).

Encore convient-il d'observer que la subvention est loin de couvrir les charges de gestion de l'ENIM si bien que le fonds de roulement de l'établissement est amplement sollicité. Après un prélèvement 26,9 millions en 2016, qui avait ramené le fonds de roulement à 88,65 millions d'euros, de nouveaux prélèvements interviendraient en 2017 (8,7 millions d'euros) et en 2018 (7,1 millions d'euros). Avec 72,85 millions d'euros de disponibilités fin 2018, le fonds de roulement de l'établissement couvrirait 8,8 % de ses charges annuelles, soit à peine un mois de dépenses, témoignant ainsi d'un épuisement des possibilités trouvées par l'État dans les prélèvements des fonds de roulement de ses opérateurs pour financer ses engagements.

Par ailleurs, la question de l'adéquation des effectifs à certains objectifs risque de se poser avec davantage d'acuité. Le taux de recouvrement des cotisations, calculé sur des bases plutôt flatteuses puisqu'elles excluent les situations localement les plus difficiles, extériorise des moins-values de recettes de 5 % par rapport à une situation théorique.

Par ailleurs, la gestion des prestations d'assurance vieillesse du régime des mines est déléguée à la Caisse des dépôts et consignations, qui est rémunérée à ce titre par la Caisse autonome de sécurité sociale dans les mines (CASSM). La dernière COG entre la Caisse des dépôts et consignations et l'État prévoit une diminution des frais de personnel de 7 % entre 2014 et 2017 et des frais de fonctionnement de 11 %. Les résultats obtenus à ce jour

La gestion du régime de la SEITA est, quant à elle, déléguée à l'association pour la prévoyance collective (APC) depuis 1995.

Dans l'ensemble, les résultats observés ces dernières années dans les différentes caisses illustrent la difficulté de ces régimes à concilier maîtrise des coûts de gestion et amélioration de la qualité du service rendu aux assurés. Les objectifs de dépenses sont couramment dépassés, la rémunération payée à la Caisse des dépôts et consignations pour sa gestion du régime des mines faisant exception.

Les coûts de gestion demeurent élevés, les objectifs d'économie devant souvent être repoussés. Mais, l'essentiel du problème est ailleurs. L'autonomie des régimes spéciaux a conduit à mettre en place une organisation administrative qui en donne des prolongements plus ou moins justifiés. Si le respect de la gouvernance de chaque régime s'impose dès lors que leur spécificité est consacrée, il est à peu près certain que la superposition de moyens de gestion tout à fait séparés entraîne des surcoûts inutiles. A l'heure où une réforme des régimes spéciaux est en voie de définition, cette dimension devrait n'être pas être négligée.

Par ailleurs, sans aucunement jeter quelque suspicion que ce soit sur ces régimes, se pose inévitablement la question de leur capacité à détecter les fraudes en recettes comme en dépenses. De ce point de vue d'ailleurs, même s'il manque des précisions sur les performances individuelles de chaque organisme gestionnaire et sur les opérations détectées, il faut saluer une réelle amélioration des performances globales des régimes spéciaux. Selon les documents annexés au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2018, la détection des fraudes aurait permis d'identifier des montants en progression de 146 % entre 2012 et 2026. Il est vrai que le montant concerné au départ était particulièrement faible (2,8 millions d'euros).

2. Une illustration de certains progrès : le changement des modalités de versement des pensions de la SNCF

Selon les règles en vigueur jusqu'en 2016, les pensions de retraite du régime de la SNCF faisaient l'objet d'un versement trimestriel, au premier jour ouvrable de chaque trimestre civil. Ce mode de paiement pouvait apparaître quelque peu archaïque au vu de la mensualisation des revenus.

Par ailleurs, en cas de décès d'un assuré, les montants de pension versés ne donnaient pas lieu à restitution ce qui, combiné avec des décalages de trésorerie pouvait engendrer un surcroît de dépenses important pour le régime.

La mise en place d'un versement mensuel des pensions par la caisse de retraite du personnel de la SNCF aurait permis de réaliser 15 millions d'euros d'économies.

Observation n° 3 : Comme les autres organismes de sécurité sociale, les caisses de retraite des régimes spéciaux sont incitées à participer à l'effort de maîtrise de la dépense publique. Dans le cadre des conventions d'objectifs et de gestion, elles se voient assigner des objectifs de réduction de l'ordre de 15 % de leurs dépenses de fonctionnement sur la période 2014-2017 et de leurs effectifs de 2 % à 2,5 % par an qu'elles ont du mal à atteindre. La superposition de centres de gestion n'est sans doute pas optimale et les économies correspondant à une rationalisation, compatible avec l'autonomie des régimes devraient être prises en considération dans les projets de réorganisation en cours d'étude. Les résultats obtenus dans la lutte contre la fraude ressortent comme encourageants et à soutenir.