Allez au contenu, Allez à la navigation

Projet de loi de finances pour 2018 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

N° 108

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2017-2018

Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 novembre 2017

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances pour 2018, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 3

AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Rapporteurs spéciaux : MM. Alain HOUPERT et Yannick BOTREL

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 235, 264 rect., 266 rect., 273 à 278, 345 et T.A. 33

Sénat : 107 et 109 à 114 (2017-2018)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

1. La mission confirme l'évolution regrettable intervenue l'an dernier avec la suppression du programme 149 spécifiquement consacré à la politique en faveur de la forêt. Vos rapporteurs spéciaux persistent à s'interroger sur la conformité de la confusion des crédits pour la forêt avec ceux consacrés à l'économie agricole avec les termes de l'alinéa 6 de l'article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relatif aux programmes budgétaires dans la mesure où les objets de ces politiques publiques ne sont pas nécessairement les mêmes. Rappelant qu'ils avaient exprimé le souhait que les services concernés sollicitent l'avis des parlementaires des commissions des finances des deux chambres, pour avis, avant d'engager de telles démarches, ils ne peuvent que constater que l'inclusion réalisée cette année des crédits de la pêche et de l'aquaculture dans le programme 149 s'est affranchie de cette recommandation. Vos rapporteurs spéciaux le regrettent vivement comme, de façon plus générale, ils déplorent le manque de suites données aux recommandations formulées par les parlementaires à l'occasion de leurs travaux de contrôle et d'évaluation.

2. Le présent projet de loi de finances propose de doter en 2018 la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR), portée par le ministère de l'agriculture et de l'alimentation de 3,322 milliards d'euros en AE et 3,435 milliards d'euros en CP, soit, pour les AE, une baisse de 3,1 % et pour les CP une hausse de 1,3 %.

3. Cependant, ces évolutions sont largement « visuelles », les conditions d'exécution et de programmation du budget agricole conduisant à relativiser la portée des comparaisons entre exercices. En premier lieu, l'exécution budgétaire en 2017 devrait largement dépasser les crédits ouverts en loi de finances initiale du fait des reports considérables de crédits de l'exercice 2016. Par ailleurs, le niveau très élevé des sous-budgétisations de la loi de finances initiale pour 2017 doit être mentionné, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel (CBCM) les évaluant à plus de 600 millions d'euros. Enfin, le projet de budget pour 2018 comporte des inscriptions budgétaires destinées à couvrir des engagements correspondant à l'année 2017. Dans ces conditions, l'on doit observer, pour le déplorer, que le projet de budget pour 2018 vient, par avance, consacrer les défectuosités de l'exécution budgétaire de l'année en cours et fait peser un risque nouveau. Si insincérité il y avait en 2017, alors force est de constater que cette insincérité existe toujours.

4. Il faut encore tenir compte des engagements nouveaux que pourrait devoir supporter le budget agricole en 2018 afin de vérifier que la programmation de ses crédits respecte les principes de sincérité et de crédibilité. Sur ce point, il y a lieu de considérer les risques nouveaux tenant à la procédure de refus d'apurement européens. Selon les informations transmises à vos rapporteurs spéciaux, ils peuvent être estimés à 1 081 millions d'euros, dont environ 150 millions d'euros pourraient devoir être réglés dès 2018. Compte tenu des refus d'apurement non provisionnés en 2017 (221,9 millions d'euros selon le CBCM), l'inscription au budget d'une réserve de 300 millions d'euros pour acquitter des dépenses imprévisibles ne suffirait pas à absorber les seules charges en cause. A fortiori, elle ne laisserait aucune marge pour faire face à la survenance d'autres risques (environnementaux, sanitaires, économiques ou géopolitiques) alors que l'accroissement de la résilience des exploitations agricoles est sans conteste devenu l'un des défis majeurs que doit relever le monde agricole.

5. Au demeurant, vos rapporteurs spéciaux éprouvent un sentiment mitigé devant l'inscription de cette dotation. Si, de prime abord, elle paraît témoigner d'un progrès de sincérité budgétaire, elle peut également être analysée compte tenu des conditions de sa budgétisation (son niveau est d'emblée inférieur aux à celui de risques quasiment certains) comme s'en éloignant en pratique. Vos rapporteurs spéciaux insistent pour que la dotation corresponde réellement à sa vocation de couvrir des dépenses imprévisibles et qu'elle ne dégénère pas, comme hélas le projet de budget pour 2018 semble l'annoncer, en une facilité de caisse ouverte pour combler des impasses financières régulières de la programmation du programme 149. Alors que le gouvernement a largement communiqué sur l'accroissement de la sincérité de la programmation budgétaire par rapport aux exercices précédents, force est de constater qu'une approche analogue prévaut pour ce nouveau projet de loi de finances.

6. Il apparaît, au surplus, dans ces conditions que le projet de budget pour 2018 ne comporte, en réalité, aucune réserve susceptible d'être mobilisée pour couvrir les risques alternatifs à ceux liés aux contentieux européens alors même que l'agriculture est de plus en plus confrontée à des risques de toutes natures. S'agissant des risques environnementaux, ni le dispositif de soutien public à l'assurance récolte, ni le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) ne présentent une situation financière apte à en assurer une couverture efficace. Quant aux risques économiques, ils demeurent sans solutions. En définitive, le projet soumis à vos rapporteurs spéciaux est caractérisée par une approche défensive et de facto pro-cyclique quand la situation du monde agricole appelle une politique offensive, contra-cyclique, marquée par une ambition véritable pour accroître notamment la résilience des exploitations agricoles.

7. Vos rapporteurs spéciaux relèvent plus globalement que les crédits ouverts en 2018 pour financer des dépenses de 2017, comme celles en lien avec les mesures agroenvironnementales et climatiques, une fois déduits, la programmation du budget 2018 entérine une forte réduction des crédits budgétés en direction des exploitations agricoles alors même que la situation économique et sociale de l'agriculture ne laisse d'être préoccupante.

8. Dans ce contexte morose, les interventions agricoles du programme 149 perdent une dimension offensive axée sur la modernisation des entreprises agricoles, nécessaire pour relever, par un niveau d'investissement plus fort que celui, très faible, observé ces dernières années, les défis de la concurrence internationale et européenne, que leur conférait le plan de compétitivité et d'adaptation des exploitations agricoles (PCAE) qui, encore doté de 84,5 millions d'euros en 2017, est ramené à 56 millions d'euros. S'ajoutent à cette évolution regrettable les interrogations sur l'adéquation entre les soutiens à la modernisation des exploitations de palmipèdes (5 millions d'euros) et les besoins révélés par la crise de l'influenza aviaire, dont le coût économique a pu être estimé à 500 millions d'euros.

9. La programmation pluriannuelle des finances publiques qui verrait les crédits de la mission reculer de 350 millions d'euros en 2020 par rapport au niveau de 2018 (soit une baisse de plus de 10 %) renforce les inquiétudes engendrées par un projet de budget pour 2018 sans tonus.

10. Il est vrai que le déclin des dotations qu'il manifeste est en partie lié à la suppression des crédits ouverts pour financer la réduction de 7 points de la cotisation d'assurance-maladie des exploitants agricoles qui avait justifié une ouverture de crédits de 480 millions d'euros l'an dernier. Vos rapporteurs spéciaux relèvent que les économies en dépenses budgétaires de la mission n'auront pas de correspondance dans l'évolution générale des charges publiques. En revanche, le réaménagement des conditions de financement de la protection sociale des exploitants agricoles qui en découle, dont les effets sont mal évalués à ce jour, devrait leur être défavorable. Si la progressivité des contributions sociales est un objectif politique majeur et que la disposition y contribue, votre rapporteur spécial Yannick Botrel estime que cette mesure est prématurée dans la mesure où aucune étude d'impact précise n'est disponible à ce stade.

11. La mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (AAFAR) ne porte qu'une portion très minoritaire des concours publics à l'agriculture. Alors que la contribution totale du ministère au financement public du secteur agricole représenterait 5,8 milliards d'euros en 2018 (en incluant les crédits d'enseignement agricole), le financement communautaire devrait atteindre environ 8,9 milliards d'euros tandis que les allègements fiscaux et sociaux et les dépenses fiscales (dont certaines ne sont pas évaluées) porteraient la totalité des concours publics à l'agriculture à 21,4 milliards d'euros. Vos rapporteurs spéciaux, qui renouvellent leur souhait de voir mieux appréciés les concours des collectivités territoriales à l'agriculture, relèvent qu'ainsi le périmètre de la mission AAFAR recouvre donc de l'ordre de 16 % de l'ensemble des concours publics annuels à l'agriculture.

12. Ceux-ci ont connu une profonde modification de leur structure dont les effets mériteraient une évaluation à part entière. La part des dépenses budgétaires (européennes ou nationales) sur crédits a nettement reculé au profit de celle des allégements fiscaux et sociaux. De l'ordre de 22 % des concours à l'agriculture en 2013, celle-ci est passée à près du tiers. La baisse relative des dépenses européennes s'accompagne d'une diminution du taux de retour de la France, pourtant largement contributrice nette au budget européen, évolution d'autant moins acceptable que les refus d'apurement européen semblent témoigner qu'elle n'est pas sans lien avec une mauvaise exécution de la dépense européenne par la France. Quant au renforcement du poids relatif des soutiens apportés par le jeu des prélèvements obligatoires, ses effets en termes de stabilisation des revenus (il s'accompagne d'une plus grande procyclicité des transferts à l'agriculture) et au regard de la distribution des concours publics doivent être examinés.

13. Une fois encore un mécanisme d'apports de trésorerie remboursables a été mis en place pour compenser le versement différé des aides européennes et le calendrier des paiements des aides s'est trouvé considérablement retardé, ces circonstances alourdissant considérablement la charge de travail déjà très lourde des exploitants qui se trouve aggravée par des coûts d'administration inacceptables tandis que la mauvaise exécution des paiements crée un risque économique dont ils subissent la charge. Vos rapporteurs spéciaux ont entamé un travail sur cette problématique et présenteront un rapport d'information sur ce point dans les mois à venir.

14. La mission « Développement agricole et rural » correspond au compte d'affectation spéciale éponyme, dit « CAS-DAR ». Ses recettes proviennent du produit d'une taxe affectée dont le montant est évalué à 136 millions d'euros pour 2018. La prévision de recettes, en retrait de 11,5 millions d'euros, semble a priori plus réaliste que les années précédentes. On relève une augmentation du financement d'actions par le biais de procédures d'appels à projets, ce dont il faut se féliciter, les investissements financés n'ayant pas vocation à constituer une réserve de crédits d'abonnement. En dépit des avancées constatées, la justification des dépenses reste encore insuffisante pour s'assurer que les crédits concourent efficacement à des objectifs stratégiques.

15. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel relève la diminution des dotations prévues en faveur de la forêt, particulièrement forte pour les autorisations d'engagement (- 9,5 %) dans un contexte marqué il est vrai par la réduction des charges de rétablissement des forêts dévastées par la tempête Klaus. Il s'interroge sur la provision prévue à ce titre en crédits de paiement dans la mesure où un nombre encore important de dossiers restent à traiter.

16. Vos rapporteurs spéciaux soulignent une certaine atonie des crédits destinés à l'investissement forestier alors même que les feux de forêt dévastateurs subis en cours d'année en démontrent la pleine nécessité.

17. Rappelant que les crédits du programme 149 ne sont qu'une partie de l'effort global de soutien public qui bénéficie aux acteurs du secteur forestier, ils remarquent que les avantages fiscaux consentis pour la forêt, peu évalués, sont justifiés par les particularités des activités forestières, rappel utile à l'heure de la transformation de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI).

18. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel remarque que le nouveau contrat d'objectifs et de performance de l'Office national des forêts (ONF) lui garantit un maintien de ses moyens, tout en assignant à l'ONF des objectifs de mobilisation de la ressource forestière globalement satisfaisants, compte tenu de la part plus grande que doit prendre la production de bois façonné. Il reste que les évolutions entre le précédent et le nouveau COP seront marquées par les moindres ambitions des objectifs de l'opérateur en termes de mobilisation de la ressource bois (6,5 millions de mètres cube par an au lieu de 6,8 millions en forêt domaniale, 8,5 millions de mètres cube par an au lieu de 9,3 millions dans les forêts des collectivités).

19. La situation financière de l'ONF a connu une amélioration, dont il faut se féliciter, du fait d'un niveau plus favorable du cours du bois, qui demeure une variable évolutive. Ainsi, les efforts de l'office en matière d'organisation interne doivent être poursuivis, notamment pour ce qui concerne la mise en place d'une comptabilité analytique permettant d'identifier les charges propres à la gestion du « régime forestier » et l'optimisation de sa fonction ressources humaines. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel rappelle que les missions de police de l'ONF justifient que cet établissement public, malgré son caractère industriel et commercial, emploie des agents sous statut de la fonction publique. Quant aux agents sous statut privé, il importe que l'ONF, pour pouvoir contribuer à la diffusion des emplois aidés et au développement de l'apprentissage, assume une politique de recrutement de qualité.

20. Les objectifs de la transition énergétique conduisent à élever l'effort de mobilisation de la ressource, mais aussi de reboisement, pour satisfaire les différents usages du bois, ce qui suppose des efforts de collecte. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel souhaite que les éventuels conflits d'usage pouvant se présenter soient surmontés au profit des utilisations les plus valorisées de la ressource et qu'un effort particulier accompagne la production de bois-matériaux.

21. Le programme 206 « Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation » consacré au fonctionnement de la direction générale de l'alimentation (DGAL) et de l'Agence nationale de sécurité sanitaire, de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSéS) a fait l'objet d'un contrôle budgétaire dont les conclusions ont été présentées par vos deux rapporteurs spéciaux en cours d'année autour de 61 recommandations, dont certaines peuvent supposer de profonds réaménagements du cadre d'exercice de la maîtrise des risques sanitaires.

La situation sanitaire a connu des tensions exceptionnelles dans un contexte où l'attention a pu être polarisée sur de graves incidents impliquant le bien-être animal. Par ailleurs, les produits phytosanitaires font l'objet d'une attention renforcée, tandis que les scientifiques doivent encore s'attacher à mesurer des effets d'accumulation de certains produits, tout au long de la vie.

Prenant bonne note des travaux lancés dans le cadre des États généraux de l'alimentation, bien qu'ils n'y aient pas été associés et qu'ils le déplorent, vos rapporteurs spéciaux suivront avec attention les suites qui leur seront réservées.

Dans ce contexte, le projet de budget pour 2018 paraît davantage marqué par des dépenses subies que par une volonté de renforcer les moyens d'une politique publique dont la bonne exécution présente des enjeux majeurs, alors même que la maquette de performances du programme aux résultats souvent décevants illustre la nécessité d'une mise à niveau.

Ponctuellement, le projet de budget est l'occasion de souligner la nécessité de consolider les infrastructures de la sécurité de l'alimentation. Parmi les nombreux problèmes à résoudre, le traitement réservé aux vétérinaires sanitaires se doit d'être exemplaire.

À cet égard, votre rapporteur spécial Alain Houpert est conduit à s'interroger à nouveau sur le niveau de la programmation prévue au titre du règlement des contentieux avec les vétérinaires en mission, qui pourrait n'être pas suffisante pour couvrir les dépenses tandis que votre rapporteur spécial Yannick Botrel, prolongeant les recommandations fortes du rapport mentionné plus haut rappelle que l'urgence d'un traitement efficace de la tuberculose bovine, zoonose particulièrement grave, dont la prévalence dans les cheptels demeure beaucoup trop forte, suppose une bonne couverture sanitaire du territoire mise à mal par l'apparition de déserts vétérinaires.

En application de l'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, la date limite était fixée au 10 octobre 2017.

À cette date, 98 % des réponses au questionnaire budgétaire étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux.