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Projet de loi de finances pour 2018 : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales

23 novembre 2017 : Budget 2018 - Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales ( rapport général - première lecture )

B. LES CRISES SANITAIRES, UN IMPORTANT FACTEUR DE DÉSTABILISATION ÉCONOMIQUE ET D'INFLATION BUDGÉTAIRE

La qualité sanitaire des productions agricoles et alimentaires constitue une variable de premier plan d'un point de vue économique. La demande en dépend largement qu'il s'agisse de la consommation intérieure ou de la demande des pays étrangers. La perte du statut « indemne » ferme bien souvent l'accès aux marchés d'exportation. La sensibilité des filières à la qualité sanitaire de leurs productions est particulièrement forte en cas de crise mais il ne faut pas négliger des évolutions à plus bas bruit pouvant accompagner l'existence de suspicions plus sourdes.

L'impact budgétaire des crises est également considérable comme l'exécution du programme 206 en 2016 et en 2017 a pu l'illustrer. Alors que la loi de finances initiale pour 2016 avait ouvert 200,3 millions d'euros de crédits (hors titre 2), des ouvertures complémentaires de 64,45 millions d'euros ont été nécessaires en cours d'exercice pour faire face aux crises. Pour 2017, si la loi de finances initiale a fixé le montant des crédits de paiement à 209,4 millions d'euros, les impasses budgétaires constatées jusqu'alors ont conduit à porter les crédits du programme à 330,7 millions d'euros (en particulier, 77 millions d'euros ont dû être dégagés pour financer les suites des différents épisodes d'influenza aviaire). Encore est-ce sans compter avec l'impact des mesures assumées par le programme 149 de la mission qui finance des actions complémentaires à celles strictement sanitaires de la direction générale de l'alimentation.

C. UN PROJET DE BUDGET « L'ARME AUX PIEDS »

Au total, la dotation du programme attendue pour 2018, qui s'élève à 554,99 millions d'euros d'AE et à 552,99 millions d'euros de CP, extériorise une hausse de plus de 10 % et 9 % respectivement par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Mais, outre la significativité toute relative d'une telle comparaison du fait des bouleversements subis par la programmation initiale de l'année en cours (voir supra), il faut compter avec l'influence de charges subies, qui absorberaient largement les moyens supplémentaires du programme.

Ainsi, la budgétisation pour 2018 ne peut-elle être considérée comme le témoignage d'une affirmation volontariste d'une politique de sécurité sanitaire en voie de renforcement.

1. Des charges subies et régulièrement sous-provisionnées

Le supplément de crédits demandé au titre du programme, de 47,2 millions d'euros, se répartit à peu près moitié moitié entre les dépenses de personnel (+ 21,4 millions d'euros soit environ + 5,9 %) et les autres dépenses parmi lesquelles les dépenses de fonctionnement augmenteraient de 7,1 millions d'euros (+ 4,4 %) quand les dépenses d'intervention seraient en hausse de 12,3 millions d'euros (+ 26,7 %).

Évolution des dotations du programme 206
entre 2017 et 2018

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances de la mission AAFAR pour 2018

De façon générale, la structure par nature de dépenses fait ressortir la prédominance des dépenses de personnel suivies par les dépenses de fonctionnement et par les dépenses d'intervention.

Structure des crédits du programme
par nature en 2018

(en millions d'euros et en %)

Source : commission des finances du Sénat d'après le projet annuel de performances de la mission AAFAR pour 2018

La dynamique des dépenses de personnel vaut d'autant plus d'être soulignée que le schéma d'emplois pour 2018 ne retient aucun recrutement supplémentaire, à l'inverse des années précédentes. Votre rapporteur spécial Yannick Botrel regrette ce choix qui démontre sans conteste d'une méconnaissance des enjeux de politique sanitaire. Par exemple, la mise en oeuvre de recrutements complémentaires au sein de la brigade nationale vétérinaire aurait pu être opportun et permettre de mieux répondre aux défis actuels auxquels sont confrontés les pouvoirs publics.

C'est que, pour l'essentiel, elle ne correspond pas à un renforcement des effectifs déployés par la DGAL mais à l'alourdissement des charges sociales (la contribution employeur au CAS « Pensions » s'alourdit de près de 4,5 millions d'euros et, en lien avec les besoins créés par le contentieux avec les vétérinaires, les autres cotisations de 13,9 millions d'euros). Le dossier des vétérinaires sanitaires est un facteur de préemption des crédits du programme hélas récurrent ces dernières années. Celui-ci pèse modérément dans la programmation pour 2018 mais l'évaluation initiale des besoins repose sur des bases inégalement crédibles, qui laissent envisager de nouvelles impasses de budgétisation.

On en rappelle dans l'encadré ci-dessous les principaux éléments.

L'affaire des vétérinaires sanitaires

Le Conseil d'État a considéré que les vétérinaires ayant exercé des missions dans le cadre du mandat sanitaire, avaient la qualité d'agents non-titulaires de l'État. Leur rémunération constituait donc un salaire jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1990, de la loi n°89-412 du 22 juin 1989, laquelle a explicitement assimilé ces rémunérations à des revenus tirés de l'exercice d'une profession libérale (article L.215-8 devenu article L.221-11 du code rural et de la pêche maritime).

En conséquence, l'État avait l'obligation d'assurer leur immatriculation au régime général et complémentaire (IRCANTEC) de la sécurité sociale et de verser les cotisations correspondantes. Par deux décisions en date de novembre 2011, le Conseil d'État a condamné l'État à réparer le préjudice causé par ce défaut d'affiliation.

Le ministère de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt a mis en place en 2012 une procédure amiable pour régler ce contentieux de masse dont le coût total devrait avoisiner les 100 millions d'euros. Cette procédure, assise sur la reconstitution des salaires perçus, compense les minorations de pensions échues et régularise la situation des vétérinaires auprès des caisses pour l'avenir.

Au 31 août 2017, 2 112 vétérinaires ou conjoints de vétérinaires décédés se sont manifestés auprès du ministère sur 2 500 demandeurs potentiels :

- 632 demandes reçues ont été considérées comme prescrites ;

- 333 dossiers sont considérés incomplets à ce stade ;

- 1 147 demandes ont été instruites donnant lieu à 1 131 propositions de reconstitution de salaires dont 1 053 ont été acceptées.

Le poids financier de ce contentieux a été de 53,1 millions d'euros sur les trois exercices allant de 2014 à 2016 correspondant aux données suivantes :

501 protocoles d'accord ont été signés pour un montant de 43,6 millions d'euros dont 147 protocoles en 2014 (14,1 millions d'euros), 118 protocoles en 2015 11,24 millions d'euros et 236 protocoles en 2016 (18,25 millions d'euros) ;

- auxquels s'ajoute l'indemnisation complète de 76 dossiers par décision de justice pour un montant de 9,5 millions d'euros8(*).

En l'état, on peut considérer que 577 demandes ont été traitées sur un total de 2 112 demandes adressées au ministère (soit un taux de traitement de 27,3 %). Il reste trois quarts des demandes à traiter, ou, si l'on exclut les demandes jugées tardives par l'administration, environ 60 % des dossiers à clore (soit entre 902 et 1 635 dossiers, étant observé que, si le flux des demandes nouvelles décroît, il ne s'éteint pas, les vétérinaires pouvant demander réparation du préjudice subi jusqu'à quatre ans après le 1er janvier qui suit leur départ en retraite).

Compte tenu d'un montant unitaire de l'ordre de 92 000 euros, la charge liée au contentieux pourrait être encore de l'ordre de 83 millions d'euros.

Les programmations pour 2017 et 2018 paraissent loin de couvrir ces besoins.

Pour 2017, près de 340 protocoles, dont une cinquantaine concernant des ayants droit, devraient être proposés aux vétérinaires pour un montant estimé à 28,7 millions d'euros (hors indemnités pour décisions de justice) à comparer avec une inscription en loi de finances initiale de 2,9 millions d'euros. Il est vrai que seuls 196 protocoles ont été d'ores et déjà signés et, qu'ainsi, l'objectif de soumettre une proposition d'accord à tous les vétérinaires retraités et aux ayants droits ayant accepté la reconstitution des salaires perçus avant le 31 décembre 2017 peut être considéré comme très « volontariste ».

Pour autant, s'il n'était pas tenu, aux objectifs pour 2018 (une cible d'environ 370 dossiers pour un montant estimé à 19 millions d'euros), devrait s'ajouter le reliquat des objectifs de l'année en cours.

Or, les crédits budgétés sont significativement inférieurs à ces besoins, situation habituelle puisque les besoins budgétés en 2017 reposaient sur une hypothèse initiale de coûts de 7 millions d'euros.

2. L'impact des crises et de « remontrances » européennes

L'augmentation de l'enveloppe consacrée à prévention et à la gestion des risques sanitaires liés aux denrées alimentaires serait de 4,1 millions d'euros. Elle porte principalement sur la lutte contre les salmonelles en élevages et est une conséquence prévisible d'une meilleure application de la réglementation européenne en matière de gestion des foyers de salmonelloses aviaires. Celle-ci implique une procédure beaucoup plus rigoureuse que celle jusqu'alors mise en oeuvre, avec, en particulier, un abattage dès le premier résultat positif, devant, par ailleurs, toucher des étages de reproduction de plus en plus élevés. Les indemnisations associées en seraient d'autant plus importantes d'autant qu'une diminution des cofinancements européens est attendue pour 2018.

Quant aux crises sanitaires mentionnées précédemment, elles continueraient de peser sur le budget du programme en 2018. Le suivi de l'infection Xylella fastidiosa susciterait une augmentation de crédits de 5,8 millions d'euros. On rappelle que la mise à niveau des moyens correspondants peut être considérée comme une suite d'une mission d'audit de la Commission européenne. Les mesures nécessitées par la tuberculose bovine impliquent une augmentation des crédits du même ordre.

On relève également une forte hausse des dépenses d'intervention de l'action 02 (« lutte contre les maladies animales et protection des animaux ») au titre des indemnisations des éleveurs avec des crédits de paiement passant de 11 millions d'euros à 17,5 millions d'euros.

3. Pour l'essentiel, un budget de reconduction au risque d'une perte de maîtrise des risques sanitaires

La composition structurelle du programme, pratiquement stable par rapport à la loi de finances initiale de 2017, traduit une certaine inertie de la politique de sécurité sanitaire des aliments.

Certes, on relève un léger renforcement de la part des crédits consacrés aux risques présentés par les végétaux, qui, nettement moins contrôlés que ceux des productions animales, font l'objet de recommandations récurrentes d'aller vers un renforcement de leur surveillance, mais il s'agit pour l'essentiel, on l'a indiqué, de s'adapter à la crise occasionnée par Xylella fastidiosa (13,4 millions d'euros sur un total de crédits de 31,7 millions d'euros).

La surveillance des « matières premières » agricoles consacre la prédominance de l'attention portée à la santé des animaux (99,6 millions d'euros). Il faut toutefois relever que l'augmentation de ses moyens (+ 9,4 millions d'euros) est, pour beaucoup, l'effet de l'alourdissement des indemnités au profit des éleveurs (+ 6,5 millions d'euros).

Évolution structurelle du programme 206

Source : xxx

Significativement, le projet de budget pour 2018 programme une stabilité des effectifs dédiés à la maîtrise des risques sanitaires. Sans doute faut-il relever que le plafond des emplois autorisés serait en hausse mais celle-ci provient de l'extension en année pleine des recrutements effectués les années précédentes pour renforcer la surveillance des abattoirs, en particulier des abattoirs de volailles, particulièrement peu suivis.

Par ce mécanisme, le plafond d'emplois se trouverait élevé de 36 ETPT, passant de 4 619 ETPT à 4 655 ETPT entre 2017 et 2018 soit une hausse modérée de 0,8 %.

Le volume des emplois autorisés rejoindrait ainsi son niveau de 2012 après avoir connu une réduction très sensible jusqu'en 2015.

Évolution des ETPT du programme (2012-2016)

(en millions d'euros)

Catégorie d'emplois

2012

2013

2014

2015

2016

A administratifs

74

64

66

76

94

A techniques

943

912

899

913

972

B et C administratifs

699

680

668

658

622

B et C techniques

2 939

2 916

2 888

2 873

2 900

Total

4 655

4 572

4 521

4 520

4 588

Source : réponse au questionnaire des rapporteurs spéciaux

Compte tenu des obligations de contrôle, cette situation laisse un peu perplexe. Vos rapporteurs spéciaux ont pu constater qu'en l'état des pratiques de contrôle, étroitement déterminées par la conception même des pratiques agricoles et des lignes directrices du contrôle définies par l'Union européenne, les besoins en personnel pour la surveillance des abattoirs sont inévitablement élevés et doivent être satisfaits. Par ailleurs, il faut tenir compte des moyens nécessaires au bon déroulement des plans de surveillance et de contrôle, sans lesquels la veille sanitaire et l'appréciation des risques sont appelées à perdre en efficacité.

Vos rapporteurs spéciaux s'interrogent également, parmi d'autres éléments, sur deux points de la programmation budgétaire pour 2018 :

- l'absence de toutes provisions pour accompagner d'éventuelles restructurations du réseau des laboratoires publics, qui connaissent pour certains d'entre eux, des situations difficiles ;

- le niveau de la subvention pour charges de service public de l'ANSES, certes en augmentation mais qui, malgré la révision du barème de la taxe sur les produits phytopharmaceutiques dans le sens d'une meilleure couverture des coûts, laisse un déficit prévisionnel de 3,6 millions d'euros. Vos rapporteurs spéciaux relèvent à nouveau le report de la conclusion du nouveau contrat d'objectifs et de performance (COP) de l'agence, le précédent COP ayant expiré depuis 2015 (mais pour être prorogé jusqu'en 2017).

Dans ces conditions, les observations formulées par le rapport déjà mentionné9(*), auquel vos rapporteurs spéciaux renvoient, faisant valoir la fragilité du système de maîtrise des risques sanitaires, n'ont guère l'occasion d'être révisées avec le projet de budget pour 2018.

Certains aspects du nouveau suivi de la performance du programme sont, du reste, éloquents.

Les évolutions de la maquette de performance, quelques avancées

La maquette de performance du programme 206, est profondément revue. Si les objectifs ont peu évolué, les indicateurs sont largement remaniés au point d'être presque tous nouveaux. Leur périmètre en ressort grandement modifié.

Certaines évolutions peuvent susciter une certaine perplexité. Ainsi en va-t-il de la concentration de l'indicateur de suivi du plan Ecoantibio qui ne concerne plus que la colistine. Il s'agit d' un antibiotique de première intention en médecine vétérinaire qui est très largement utilisé pour le traitement des infections gastro-intestinales et qui fait l'objet d'une recommandation de l'Anses, transcrite dans le plan Ecoantibio 2 sous la forme d'un objectif de réduction de son usage de 50 % d'ici fin 2021 pour les filières bovine, porcine et avicole qui concentrent 95 % du poids vif animal traité à la colistine. Cependant, d'autres traitements antibiotiques d'importance critique méritent aussi l'attention, que, d'ailleurs, leur reconnaissait l'ancien indicateur.

L'inclusion au dispositif de suivi de la performance d'indicateurs relatifs à l'ANSES témoigne d'un progrès de méthode. Cependant, l'un de ces indicateurs concerne l'activité d'autorisation de mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, des matières fertilisantes et supports de culture et des médicaments vétérinaires, composante des missions de l'agence dont vos rapporteurs spéciaux ont pu considérer qu'elle posait quelques problèmes au regard de sa mission générale, dans la mesure où elle dépasse la délivrance d'avis et implique des responsabilités pouvant mettre l'organisme en porte -à -faux en cas d'évolution des perceptions des risques associés à ces produits.

Il convient de se féliciter plus pleinement de l'extension suivi des non-conformités révélées par les contrôles sanitaires à l'ensemble du périmètre du programme 206. L'indicateur précédent était limité aux établissements agréés du domaine de la sécurité sanitaire des aliments, ce qui pouvait constituer un biais. Cet élargissement accompagne la déclinaison de la politique de mise en oeuvre de suites pour tous les domaines d'inspection, qui verra notamment la publication en 2018 d'une instruction spécifique pour les domaines de la santé, qualité et protection des végétaux. Par ailleurs, compte tenu des crises constatées dans le secteur, la création d'un sous-indicateur spécifiquement consacré aux inspections de mesures de biosécurité dans les élevages avicoles et de palmipèdes est tout à fait justifiée.

Vos rapporteurs spéciaux, qui avaient pu exprimer leur perplexité quant aux objectifs visés par l'indicateur suivant le coût par inspection, notent que celui-ci disparaît, au motif que les crises sanitaires, et les coûts associés, pourraient rendre cet indicateur peu significatif. Il est évident que résumer la problématique des moyens de la politique de sécurité sanitaire des aliments à l'approche que supposait l'indicateur dont s'agit pouvait participer d'une démarche simpliste. Néanmoins, la donnée, quoique devant être entourée de nombre de précautions, avait le mérite de constituer un repère, même approximatif, portant sur les coûts d'une certaine forme d'intervention des services de contrôle. À ce titre, il est regrettable que sa disparition ne soit accompagnée d'aucun nouvel indicateur à dimension financière. D'ailleurs, elle a pour effet une réduction drastique du taux de couverture financière du programme par ses indicateurs qui ne concernent plus que 13 % des crédits.

À titre d'illustration, il est impossible de se satisfaire du taux des inspections révélant des non conformités ne donnant lieu à aucune suite. Il est supérieur à 25 %, résultat d'autant moins satisfaisant qu'une sélection des contrôles est censée les faire porter sur des établissements à très forts enjeux. De la même manière, au vu de son importance stratégique mais aussi des coûts qu'elle implique, la qualité des prélèvements et de leur analyse se révèlent beaucoup trop médiocre, avec près d'un tiers des prélèvements dont l'analyse n'est pas exploitable.

Quant aux résultats du plan Ecophyto, force est de renvoyer aux observations détaillées formulées l'an dernier par vos rapporteurs spéciaux10(*).

Si l'on constate une baisse de 13,6 % entre les périodes 2009-2011 et 2013-2015 pour les zones non agricoles et les fermes pilotes du réseau DEPHY (exploitations agricoles engagées dans une démarche volontaire de réduction de l'usage de produits pharmaceutiques), on observe en revanche une augmentation du nombre des « doses unités de pesticides » (les NODU) en zone agricole de 4,3 % entre les valeurs moyennes 2012-2014 et 2013-2015. L'objectif de réduction de l'utilisation des produits phytopharmaceutiques fixé lors de la mise en place du plan Ecophyto en 2008 (baisse de 50 % dans un délai de dix ans) ne pourra donc être atteint11(*).

À ce stade, vos rapporteurs relèvent les difficultés rencontrées pour réduire l'utilisation des produits phytosanitaires, alors même que cet objectif s'impose au vu des inquiétudes que suscite l'utilisation de ces produits sur la santé des consommateurs mais aussi des agriculteurs.

Sans doute faudrait-il s'inspirer des réussites plus probantes du plan EcoAntibio, même si celui-ci conforté sur la disponibilité de médicaments alternatifs, n'est suivi qu'à travers un indicateur « facilitant » la publication de résultats favorables d'utilisation des antibiotiques les plus critiques.


* 8 On relève que le coût unitaire pour l'État de dossiers d'indemnisation est plus élevé dans le cadre du traitement contentieux que dans le cadre amiable (125 000 euros contre 87 026 euros) sans compter les frais de procédure.

* 9 Voir, en particulier, l'existence de multiples trous dans les filets de sécurité sanitaire avec des taux de surveillance inégaux mais globalement très faibles.

* 10 Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales (Projet de loi de finances pour 2017) Rapport général (2016-2017) du 24 novembre 2016, Tome III, Annexe 3, par Alain Houpert et Yannick Botrel.

* 11 L'enveloppe financière du plan, qui repose sur un prélèvement sur la redevance pour pollutions diffuses, est passée ainsi de 41 à 71 millions d'euros annuels, à partir de 2016. Les crédits inscrits au programme 206 ne dépassent pas 370 000 euros.