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Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : Rapport

3 octobre 2018 : Programmation 2018-2022 et réforme pour la justice - Rapport ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES DU PROJET DE LOI
TITRE IER
DISPOSITIONS RELATIVES
AUX OBJECTIFS DE LA JUSTICE
ET À LA PROGRAMMATION FINANCIÈRE

Article 1er
Programmation financière et rapport annexé prévoyant
les orientations et les moyens de la justice pour la période 2018 à 2022

L'article 1er du projet de loi tend à prévoir la programmation des moyens de la justice pour la période 2018 à 2022, comprenant celle des crédits budgétaires et des emplois, ainsi que les orientations définies dans le rapport annexé.

Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État rappelle qu'est admise la coexistence, au sein d'un même projet de loi, de dispositions de programmation relevant de l'article 34 de la Constitution16(*) et de dispositions normatives, ce qui est le cas du présent projet de loi, sous réserve que, « aux fins d'assurer les exigences de lisibilité et d'intelligibilité de la loi, les dispositions de programmation fassent l'objet d'une présentation clairement séparées des autres ». Le Conseil d'État a considéré, à cet égard, que tel était le cas du projet de loi.

L'article 1er comporte plusieurs dispositions relatives aux orientations et à la programmation financière proposées par le Gouvernement pour la justice, s'agissant des années 2018 à 2022.

En premier lieu, il tend à approuver le rapport annexé au présent projet de loi, qui définit les objectifs de la justice pour les années 2018 à 2022. Le rapport développe les mesures normatives à adopter pour atteindre ces objectifs et qui figurent dans les autres titres du projet de loi. Le Conseil d'État a d'ailleurs relevé, dans son avis précité, qu'il convenait que la portée programmatique de ces dispositions figurant dans le rapport annexé fût clairement établie, afin qu'elles ne puissent être lues comme des dispositions normatives.

Vos rapporteurs n'ont pas souhaité, au stade de la commission, apporter de modification aux dispositions figurant dans le rapport annexé. Ils précisent toutefois qu'ils proposeront, le cas échéant, des ajustements lors de l'examen en séance publique, tirant les conséquences des modifications du texte du Gouvernement adoptées par la commission.

En second lieu, l'article 1er prévoit la programmation des moyens financiers que le Gouvernement entend consacrer à la justice pour la période quinquennale 2018-2022.

En préambule, vos rapporteurs rappellent que ces orientations pluriannuelles sont « par nature non juridiquement contraignantes, en particulier vis-à-vis des lois de finances »17(*). Le caractère non contraignant de ces orientations a d'ailleurs été affirmé par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2012-658 DC du 13 décembre 2012 sur la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques18(*). Par conséquent, elles devront donc être confirmées chaque année par une loi de finances pour acquérir une valeur normative.

La programmation pluriannuelle des moyens pour la justice est, selon vos rapporteurs, un impératif. La dernière loi qui a établi une telle programmation, la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, date désormais de plus de 16 ans.

Fondé sur un constat désormais partagé et connu de tous, le rapport de la mission d'information sur le redressement de la justice, présenté par le président de votre commission Philippe Bas, votre rapporteur François-Noël Buffet et plusieurs de nos collègues en avril 2017, préconisait, dans sa proposition n° 126, de « présenter au début de la prochaine législature un projet de loi de programmation, sur cinq ans, du redressement des crédits et des effectifs ainsi que des réformes d'organisation et de fonctionnement de la justice19(*) ».

Vos rapporteurs regrettent à cet égard le retard pris par le Gouvernement, et l'incohérence de présenter une loi de programmation quinquennale 2018-2022, alors même que la première année de cette programmation est déjà largement entamée. S'y ajoute le fait que la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 a déjà fixé, à son article 15, l'évolution des dépenses de l'État, dont l'évolution des crédits alloués à la mission « Justice », pour les trois années 2018 à 2020.

L'exercice proposé par le Gouvernement semble donc assez vain à vos rapporteurs, d'autant plus qu'une autre disposition de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 impose à tout projet de loi de programmation sectoriel de se conformer à « la trajectoire de finances publiques figurant dans la loi de programmation des finances publiques en vigueur »20(*). Le Parlement, saisi dans de telles conditions d'un projet de loi de programmation sectoriel, alors même que la trajectoire financière de l'ensemble du budget de l'État a déjà été définie par ailleurs, près d'une année auparavant, se voit donc dépossédé, théoriquement, de toute marge de manoeuvre. Toutefois, cette disposition de la loi du 22 janvier 2022 demeure une pétition de principe car elle ne s'impose nullement au législateur.

Dans leur rapport sur la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, votre rapporteur François-Noël Buffet et notre collègue Jacques Bigot faisaient d'ailleurs justement remarquer qu' « en effet, si le Parlement se prononce fin 2017 sur la programmation des finances publiques jusqu'en 2022, il est peu probable que les plafonds de crédits par mission ainsi votés soient remis en cause quelques mois plus tard, à l'occasion de la discussion de la loi de programmation des moyens de la justice »21(*).

Ce faisant, le Gouvernement propose une trajectoire budgétaire reprenant les montants votés par le Parlement dans la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 précitée.

Il propose ainsi une augmentation du budget dédié à la mission « Justice » de près de 23,5 % entre 2017 et 2022, équivalent à une hausse du budget de près de 1,32 milliard d'euros sur la période 2018 à 2022 faisant l'objet de la programmation, en passant de 6,98 milliards d'euros en 2018 à 8,3 milliards d'euros en 2020, ces montants étant présentés hors dépenses de pensions. Les montants proposés sont en outre conformes à ceux votés dans la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022.

Vos rapporteurs observent toutefois, comme l'a justement relevé notre collègue Antoine Lefèvre lors de l'audition de Mme Nicole Belloubet, garde des sceaux, ministre de la justice, que la programmation présentée par le Gouvernement dans le présent article 1er bénéficie d'arrondis avantageux par rapport à la loi de programmation déjà citée.

La mission d'information sur le redressement de la justice avait également cherché à chiffrer l'ampleur de l'effort budgétaire nécessaire au redressement de la justice, en estimant l'impact des principales propositions que la mission formulait en termes de crédits budgétaires. La mission considérait alors que le budget du ministère de la justice devait « progresser, sur la période de la loi de programmation, de 2017 à 2022, de l'ordre de 5 % par an, pour se rapprocher des 11 milliards d'euros en 2022 ».

Dans cette perspective, le Sénat avait adopté, à l'article 2 de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, déposée par notre collègue Philipe Bas, une progression des crédits sur cinq années permettant d'atteindre cet objectif, à hauteur de 10,902 milliards d'euros en 2022, incluant les dépenses de pensions.

Ainsi, selon la trajectoire adoptée par le Sénat, en neutralisant les dépenses dédiées aux pensions afin de comparer à périmètre constant les deux trajectoires, l'effort requis pour redresser les moyens de la justice nécessitait une augmentation de près de 2,01 milliards d'euros entre 2018 et 2022, pour atteindre 8,99 milliards d'euros au total en 2022, hors dépenses de pensions, soit une augmentation globale de 33,8 % entre 2017 et 2022.

Le tableau ci-dessous présente cette comparaison.

S'agissant de la ventilation des crédits pour chaque programme de la mission « Justice », qui ne figure pas dans le projet de loi de programmation, le Gouvernement a bien voulu la communiquer à vos rapporteurs à leur demande. Cette répartition selon les principaux champs d'intervention du ministère de la justice, met en évidence des différences notables entre les propositions du Gouvernement et du Sénat, comparées toutes deux en neutralisant les dépenses liées aux pensions de retraite.

Au final, en comparant la trajectoire déjà retenue par le Sénat le 24 octobre 2017 et celle proposée par le Gouvernement, au terme de la programmation quinquennale pour 2022, 683,8 millions d'euros de plus que ce que propose le Gouvernement sont nécessaires pour assurer le redressement des moyens de la justice, comme le détaille le tableau ci-dessus.

Vos rapporteurs prennent pour référence la progression des crédits correspondant à l'estimation chiffrée de la mission d'information sur le redressement de la justice précitée.

La trajectoire budgétaire du Sénat comprenait alors 1,734 milliard d'euros correspondant à l'estimation brute (sans dépenses de pensions, ni érosion liée à l'inflation ou au glissement vieillesse technicité) du coût supplémentaire requis par les préconisations du rapport impliquant un financement.

Décomposition du plafond de crédits cible pour 2022 voté par le Sénat, dans la proposition de loi d'orientation et de programmation

pour la justice (en euros)

Proposition de loi Sénat cible 2022

(y compris dépenses de pension)

10 902 216 304

Budget 2017 (format 2018)

6 715 500 000

Montant des dépenses de pensions (estimation Sénat)

1 910 000 000

Montant du coût estimé des mesures du rapport d'information sur le redressement de la justice

1 736 400 000

Montant forfaitaire (érosion inflation et glissement vieillesse technicité)

540 316 304

Parmi les mesures du rapport d'information exigeant un financement, figuraient notamment :

- l'augmentation du budget de fonctionnement courant des juridictions (+ 100 millions d'euros) ;

- l'augmentation du budget dédié à l'immobilier judiciaire (+ 150 millions d'euros) ;

- l'accroissement de l'expertise et des compétences en administration centrale et l'augmentation du budget dédié à l'informatique et aux nouvelles technologies (+ 102 millions d'euros) ;

- la construction de nouveaux établissements pénitentiaires afin de permettre la création de 15 000 places de prisons (au total 900 millions d'euros) ;

- et l'accompagnement de la création de ces nouvelles places de prison d'un budget de fonctionnement adapté (+ 50 millions d'euros).

Figurait également parmi ces mesures un volet très important consacré au recrutement, avec :

- le comblement des vacances de postes de magistrats (+ 500 postes), et de greffiers (+ 900 postes) ;

- le recrutement de 300 juristes assistants ;

- le recrutement de 1 500 conciliateurs ;

- le développement des greffiers assistants du magistrat (+ 100 postes de greffiers) ;

- le renforcement des équipes de chef de cour et de juridiction (+ 200 postes) ;

- l'accompagnement des créations de places de prison à la hauteur du taux d'encadrement nécessaire (+ 8 000 surveillants pénitentiaires), tout comme le comblement des vacances de postes de surveillants pénitentiaires (+ 1 500 postes) ;

- ou encore le renforcement des effectifs des services d'insertion et de probation (+ 500 postes).

Si le Gouvernement semble partager un certain nombre de ces mesures, vos rapporteurs s'interrogent toutefois sur la crédibilité du financement du plan de 15 000 places de prison et en même temps, du financement des mesures destinées au redressement des juridictions judiciaires. En effet, le plan pour les prisons devrait mécaniquement représenter une composante majeure du budget, même s'il ne s'agit, comme l'a confirmé la garde des sceaux, ministre de la justice, lorsqu'elle a été entendue par votre commission, que de livrer 7 000 places avant le 31 décembre 2022 et de lancer la construction de 8 000 places d'ici la même date.

Or, à périmètre constant hors dépenses de pensions, le Gouvernement prévoit une moindre progression sur les programmes dédiés aux juridictions judiciaires (203,1 millions d'euros d'écart avec celle adoptée par le Sénat) et à l'administration pénitentiaire (639,1 millions d'euros d'écart avec celle adoptée par le Sénat), justement considérés comme les deux programmes prioritaires par vos rapporteurs. Ainsi, les crédits des juridictions judiciaires croissent de 20,3 % et ceux de l'administration pénitentiaire de 59,1 % dans la version du Sénat, tandis que ceux prévus par le Gouvernement progressent respectivement de 12,6 % et 35,1 %, sur la période 2018-2022 par rapport à 2017.

Il en est de même s'agissant de la progression des créations d'emplois, pour laquelle les trajectoires du Gouvernement (+ 6 500 emplois d'ici 2022) et du Sénat (+ 13 728 emplois d'ici 2022) divergent fortement.

Vos rapporteurs notent d'ailleurs avec étonnement que le rythme de progression des emplois décroît les deux dernières années de la programmation (en 2021 et 2022), alors pourtant qu'il devrait croître eu égard aux recrutements nécessaires de surveillants pénitentiaires pour accompagner la création des nouvelles places de prison.

Enfin, s'agissant des évolutions de crédits des autres programmes, qui représentent une moindre proportion du budget de la mission « Justice », vos rapporteurs ont également relevé des divergences entre les deux programmations du Gouvernement et du Sénat.

Ainsi, s'agissant du programme « Protection judiciaire de la jeunesse », la différence entre les projections du Sénat (+ 4,8 % en 2022) et du Gouvernement (+ 13,4 % en 2022) s'explique principalement par l'absence, dans le chiffrage du Sénat, de mesures précises concernant la protection judiciaire de la jeunesse, la mission d'information précité ayant écarté ce domaine de son champ d'investigation, tandis que le Gouvernement a annoncé la construction de vingt centres éducatifs fermés.

L'évolution est également moindre s'agissant du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » (+ 34 % pour le Sénat et + 45,6 % pour le Gouvernement en 2022), bien que les proportions soient toutes deux conséquentes, reflétant l'effort partagé en matière d'informatique et de nouvelles technologies. Vos rapporteurs soulignent à cet égard l'effort auquel s'est engagé le Gouvernement en la matière, annonçant près de 530 millions d'euros d'investissement sur le quinquennat. Ils rappellent toutefois qu'il ne s'agit pas de 530 millions d'euros supplémentaires. Le programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice », comprenant ces crédits, n'augmente d'ailleurs que de 114 millions d'euros entre 2017 et 2022.

Enfin, s'agissant du programme « Accès au droit et à la justice » (+19,8 % pour le Gouvernement et + 5 % pour le Sénat en 2022), le Sénat propose, contrairement au Gouvernement, un effort de rationalisation du système de l'aide juridictionnelle. Le Gouvernement précise d'ailleurs que l'augmentation du budget proposé s'explique par les évolutions tendancielles de l'aide juridictionnelle et l'extension de la représentation obligatoire.

Or, vos rapporteurs estiment urgent de réformer le système de l'aide juridictionnelle. Votre commission a d'ailleurs adopté à l'initiative de vos rapporteurs plusieurs articles additionnels à cet effet prévoyant le rétablissement de la contribution pour l'aide juridique en première instance, modulable de 20 à 50 euros, et l'obligation de consultation préalable d'un avocat avant toute demande d'aide juridictionnelle. Ces mesures sont indispensables car cette aide concerne près de 970 000 personnes, et le filtre permettant d'apprécier la recevabilité de la requête, prévu par la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique, n'est quasiment jamais mis en oeuvre22(*).

Au bénéfice de l'ensemble de ces observations, votre commission a adopté un amendement COM-285, sur la proposition de ses rapporteurs, rétablissant la trajectoire budgétaire adoptée par le Sénat le 24 octobre 2017, de façon à aboutir, en 2022, à 33,8 % d'augmentation du budget, hors charges de pensions, et à 13 728 créations d'emplois, par rapport à 2017.

La loi de finances pour 2018 étant en cours d'exécution, deux ajustements sont réalisés par rapport aux montants adoptés dans la proposition de loi pour le redressement de la justice :

- l'amendement reprend le montant des crédits de paiement et le plafond de créations d'emplois votés dans la loi de finances pour 2018 (le nombre des créations d'emplois est donc ajusté sur les années suivantes pour aboutir à 13 728 créations d'emplois au total) ;

- il reprend également, pour 2019 et 2020, les montants votés dans la loi de programmation des finances publiques, qui convergeaient avec la proposition de loi pour le redressement de la justice adoptée par le Sénat.

En outre, le même amendement COM-285 supprime la mention selon laquelle la programmation fera l'objet d'actualisations d'ici 2021. En effet, il n'est nul besoin de le prévoir puisque la valeur de l'article 1er, purement programmatique, n'est aucunement contraignante. Les crédits et les emplois devront être formellement votés chaque année par la loi de finances, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Votre commission a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau)
Programmation de la progression du nombre
des conciliateurs de justice sur la période 2018-2022

Introduit par votre commission par l'adoption d'un amendement COM-245, de ses rapporteurs, l'article 1er bis du projet de loi, a pour objet de programmer la progression du nombre de conciliateurs de justice pour la période 2018-2022.

Il reprend l'article 4 de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice adoptée par le Sénat le 24 octobre 2017 et traduit la proposition n° 64 du rapport de la mission d'information de la commission des lois sur le redressement de la justice.

Il prévoit ainsi le recrutement de 1 500 conciliateurs de justice supplémentaires entre 2018 et 2022, par rapport à 2017, pour atteindre le nombre de 3 420 au terme de cette même période, eu égard au renforcement de leur rôle et de leurs missions prévu par la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

La progression du nombre de conciliateurs de justice, entre 2018 et 2022, s'effectuerait selon le calendrier suivant :

 

2018

2019

2020

2021

2022

Nombre de conciliateurs de justice

2 220

2 520

2 820

3 120

3 420

Vos rapporteurs soulignent que le renforcement des moyens accordés aux conciliateurs de justice pour accomplir, à titre bénévole, leur missions a bien été pris en compte dans la programmation budgétaire proposée par le Sénat, puisqu'ont été intégrés des crédits destinés, d'une part, à augmenter le forfait de prise en charge des frais engagés par les conciliateurs de justice et, d'autre part, à acquérir le matériel informatique nécessaire à l'accomplissement de leur mission.

Votre commission a adopté l'article 1er bis ainsi rédigé.

Article 1er ter (nouveau)
Rapport annuel au Parlement sur l'exécution de la loi d'orientation
et de programmation pour le redressement de la justice

Introduit par votre commission, par l'adoption d'un amendement COM-254 de ses rapporteurs, l'article 1er ter du projet de loi a pour objet de prévoir, pour toute la durée de la programmation, la remise d'un rapport annuel au Parlement, préalablement au débat d'orientation budgétaire, sur l'exécution de la loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice.

Il reprend l'article 5 de la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice adoptée par le Sénat le 24 octobre 2017, et doit permettre au Parlement d'assurer le suivi de l'exécution de la loi de programmation.

Une disposition similaire figurait dans la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice.

Autant votre commission se prononce en général défavorablement, par principe, aux demandes de rapports au Gouvernement si elles ne sont pas suffisamment étayées, autant, dans ce cas, la remise de rapports annuels lui semble indispensable, tant les chantiers sont majeurs, d'une part, et dans un souci de bonne gestion des deniers publics, d'autre part.

Votre commission a adopté l'article 1er ter ainsi rédigé.


* 16 Au vingtième alinéa : « Des lois de programmation déterminent les objectifs de l'action de l'État ».

* 17 Rapport n° 83 (2012-2013) de M. François Marc, fait au nom de la commission des finances du Sénat, sur le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : 

http://www.senat.fr/rap/l12-083/l12-0831.pdf

* 18 « 12. Considérant que les orientations pluriannuelles ainsi définies par la loi de programmation des finances publiques n'ont pas pour effet de porter atteinte à la liberté d'appréciation et d'adaptation que le Gouvernement tient de l'article 20 de la Constitution dans la détermination et la conduite de la politique de la Nation ; qu'elles n'ont pas davantage pour effet de porter atteinte aux prérogatives du Parlement lors de l'examen et du vote des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale ou de tout autre projet ou proposition de loi ; »

* 19 Cinq ans pour sauver la justice ! Rapport d'information n° 495 (2016-2017) de M. Philippe Bas, président-rapporteur, Mme Esther Benbassa, MM. Jacques Bigot, François-Noël Buffet, Mme Cécile Cukierman, MM. Jacques Mézard et François Zocchetto, fait au nom de la commission des lois, par la mission d'information sur le redressement de la justice, déposé le 4 avril 2017.

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/notice-rapport/2016/r16-495-notice.html

* 20 Article 22 de ladite loi.

* 21 Rapport n° 33 (2017-2018) de MM. Jacques Bigot et François-Noël Buffet, sur la proposition de loi d'orientation et de programmation pour le redressement de la justice, fait au nom de la commission des lois, déposé le 18 octobre 2017. 

Ce rapport est consultable à l'adresse suivante :  http://www.senat.fr/rap/l17-033/l17-033.html

* 22 Voir commentaires des articles 52 bis, 52 ter, 52 quater et 52 quinquies du projet de loi.