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Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : Rapport

3 octobre 2018 : Programmation 2018-2022 et réforme pour la justice - Rapport ( rapport - première lecture )

E. UNE RÉFORME DE L'ORGANISATION JUDICIAIRE PROCHE DE CELLE PROPOSÉE PAR LE SÉNAT, MAIS INACHEVÉE

Concernant les juridictions de première instance, le projet de loi prévoit le regroupement du tribunal de grande instance et des tribunaux d'instance de son ressort (article 53), sans aller jusqu'au tribunal judiciaire départemental unique. Les tribunaux d'instance distants du siège du tribunal de grande instance perdureraient sous forme de chambres détachées, tout en gardant leur dénomination actuelle, ce qui poserait un problème d'intelligibilité puisqu'il ne s'agirait plus de tribunaux. Le socle des compétences des chambres détachées serait fixé par décret et les chefs de cour pourraient leur attribuer des compétences supplémentaires. La garde des sceaux a rappelé devant votre commission que cette réforme d'organisation, qu'elle a qualifiée de « fusion administrative », ne serait accompagnée d'aucune réforme de la carte judiciaire et donc d'aucune fermeture de site.

La proposition de loi adoptée par le Sénat prévoyait la création d'un unique tribunal de première instance par département, regroupant l'ensemble des tribunaux de grande instance et des tribunaux d'instance, dans un souci de simplification, de mutualisation et de cohérence vis-à-vis de l'extérieur, tout en préservant le maillage territorial actuel, avec la création de chambres détachées dans tous les sites judiciaires en dehors du siège du nouveau tribunal.

Afin de compenser en l'état le maintien d'une pluralité de tribunaux de grande instance dans la moitié des départements, le projet de loi envisage la possibilité de spécialiser par décret l'un d'entre eux pour connaître de certains contentieux en matière civile et pénale, de façon ponctuelle, énumérés sur une liste déterminée par décret également, pour l'ensemble du département. Une telle spécialisation infra-départementale, variable d'un département à l'autre, serait une source d'illisibilité pour le justiciable, qui ne saura pas à quel tribunal s'adresser, sauf à ce qu'un jour le service d'accueil unique du justiciable ait une compétence dépassant le périmètre d'un même tribunal de grande instance. Cette illisibilité traduit le caractère inachevé de la réforme.

Aux mêmes fins, le projet de loi prévoit la possibilité pour le procureur général près une cour d'appel de désigner un procureur de la République chef de file pour représenter ses collègues vis-à-vis des autorités administratives extérieures, notamment dans le cadre des politiques partenariales (prévention de la délinquance...).

En outre, contrairement à la proposition de loi adoptée par le Sénat, le projet de loi n'apporte aucune garantie sur les évolutions possibles de la carte judiciaire, intégralement laissées à l'appréciation du pouvoir réglementaire, ni aucune garantie de localisation géographique pour les magistrats et, surtout, pour les greffiers dans la nouvelle organisation juridictionnelle.

S'ils approuvent, par cohérence, la suppression effectuée par le projet de loi organique de la fonction spécialisée de juge d'instance, vos rapporteurs s'interrogent sur le maintien au sein du nouveau tribunal de grande instance d'un traitement spécifique, par un juge dédié, du contentieux des tribunaux d'instance, qui concerne souvent des personnes économiquement fragiles ou vulnérables. La mission d'information sur le redressement de la justice avait préconisé d'identifier un juge chargé des contentieux de proximité au sein du tribunal unique de première instance.

Vos rapporteurs apprécient à leur juste mesure ces éléments de réforme de l'organisation judiciaire, comme une étape utile vers un nouveau système encore inachevé, tout en insistant sur la nécessité de veiller au maintien d'un maillage suffisant des implantations judiciaires, à l'accessibilité de la justice dans les territoires ainsi qu'aux garanties accordées dans cette nouvelle organisation aux magistrats, aux fonctionnaires et aux auxiliaires de justice.

Concernant les cours d'appel, alors que la rationalisation de la carte est attendue depuis longtemps, afin de faire émerger un nouveau modèle de cour d'appel plus efficient et plus cohérent avec la carte administrative, le projet de loi se borne à prévoir une expérimentation très modeste (article 54), au point que vos rapporteurs doutent de son utilité. Cette expérimentation comporte la désignation de certains chefs de cour pour assurer des fonctions d'animation et de coordination de plusieurs cours au sein d'une même région administrative et la possibilité de spécialiser certaines cours d'une même région pour connaître de certains contentieux en matière civile.