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Projet de loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice : Rapport

3 octobre 2018 : Programmation 2018-2022 et réforme pour la justice - Rapport ( rapport - première lecture )

D. UNE RÉFORME INABOUTIE EN MATIÈRE D'EXÉCUTION DES PEINES, NE METTANT PAS FIN AU MANQUE DE LISIBILITÉ DU SYSTÈME ACTUEL

Lors de la présentation au conseil des ministres du plan pénitentiaire, le 12 septembre dernier, la garde des sceaux a annoncé que les mesures figurant dans le projet de loi devraient faire diminuer la population carcérale d'environ 8 000 personnes. Ce nombre figure également dans l'étude d'impact, sans que la méthodologie de son calcul soit clairement présentée. Une telle évaluation suscite le scepticisme de vos rapporteurs : si certaines mesures sont de nature à diminuer le nombre des incarcérations (interdiction des peines de moins d'un mois, aménagement systématique jusqu'à six mois, sauf impossibilité, caractère automatique de la libération sous contrainte aux deux tiers de l'exécution de la peine...), d'autres devraient produire un effet inverse (comparution différée, réduction à un an des peines faisant l'objet d'un examen obligatoire en vue de leur aménagement éventuel...).

Plus largement, la réforme de l'exécution des peines paraît inaboutie et manque de cohérence, selon vos rapporteurs. Elle ne met pas fin au manque de lisibilité résultant du mécanisme des aménagements de peine, de sorte que l'exigence de clarification du droit de la peine demeure très largement.

Conformément à la logique du Gouvernement de faire de la détention l'exception, le projet de loi tend à réécrire l'échelle des peines (article 43). Aux mêmes fins, il crée une peine autonome dite de détention à domicile sous surveillance électronique (articles 43 et 48), qui correspond matériellement au placement sous surveillance électronique, lequel constitue une modalité d'aménagement de la peine d'emprisonnement. De plus, le placement sous surveillance électronique serait renommé aussi détention à domicile sous surveillance électronique, ce qui créerait une confusion, compte tenu des écarts qui subsisteraient entre les deux régimes sans réelle justification. Le texte est muet sur la révocation de la peine de détention à domicile sous surveillance électronique en cas d'incident. Dans ces conditions, vos rapporteurs doutent de la pertinence de créer une telle peine autonome, a fortiori en cas de renforcement de la capacité de la juridiction de jugement de prononcer un aménagement ab initio sous forme, par exemple, de placement sous surveillance électronique.

Afin de permettre à la juridiction de jugement de prononcer une peine réellement individualisée, le projet de loi tend à améliorer la procédure de l'ajournement et, surtout, prévoit la faculté de saisir le service pénitentiaire d'insertion et de probation afin de bénéficier d'une enquête sur la personne prévenue (article 44). Dans la même logique, pertinente dans son principe selon vos rapporteurs, consistant à confier au tribunal correctionnel la responsabilité d'individualiser les peines ou de fixer des limites en matière d'aménagement des peines, le projet de loi élargit la possibilité pour la juridiction de jugement d'aménager la peine ab initio (article 45) et crée le mandat de dépôt à effet différé (article 45), lequel permet d'exclure la présentation devant le juge de l'application des peines tout en écartant l'incarcération immédiate.

Une telle évolution suppose, en pratique, une autre conception du procès pénal par les magistrats eux-mêmes, reposant notamment sur la notion de césure entre la décision sur la culpabilité et celle sur la peine, et une autre articulation entre la juridiction de jugement et le juge de l'application des peines, dont l'intervention serait revue. Elle suppose aussi un accroissement des moyens de la justice pénale, c'est-à-dire une plus forte mobilisation des services pénitentiaires d'insertion et de probation, dotés d'effectifs accrus, mais aussi des associations du secteur socio-judiciaire, l'organisation d'audiences correctionnelles plus nombreuses, ainsi qu'une implication plus grande des juges correctionnels dans l'évaluation de la situation de la personne condamnée, alors que les tribunaux correctionnels sont généralement engorgés. Vos rapporteurs craignent que la nouvelle conception qui sous-tend ces mesures modestes reste un voeu pieu.

S'agissant du mécanisme de l'aménagement des peines lui-même (article 45), le projet de loi maintient l'hypocrisie du système actuel : interdiction de prononcer des peines d'emprisonnement d'une durée inférieure à un an, aménagement systématique en-dessous de six mois, sauf impossibilité, maintien de l'examen systématique par le juge de l'application des peines jusqu'à un an, y compris en récidive, contre deux ans aujourd'hui.

À ceci s'ajoute la systématisation de la libération sous contrainte aux deux tiers de la peine d'emprisonnement (article 49), ce qui constituerait une grave dénaturation du sens de la peine et créerait une confusion entre libération sous contrainte et aménagement de peine. Un condamné n'ayant pas de projet véritable à sa sortie de détention pourrait être libéré aux deux tiers de sa peine en raison de ce changement de principe.

Par conséquent, vos rapporteurs constatent l'incohérence du texte entre des dispositifs manifestement destinés à faire baisser la surpopulation carcérale et des mesures essayant, partiellement, de redonner du sens à la peine et de réduire l'écart entre la peine prononcée et la peine exécutée. En réalité, afin de pouvoir surmonter cette incohérence, il faut un parc pénitentiaire adapté et des moyens pour la justice pénale pour permettre une réelle individualisation des peines prononcées puis leur exécution effective.

Le texte supprime la contrainte pénale et fusionne le sursis assorti de l'obligation d'accomplir un travail d'intérêt général et le sursis avec mise à l'épreuve dans le cadre d'un nouveau sursis probatoire (articles 46 et 47) : une telle réforme est positive, selon vos rapporteurs, et constitue une simplification bienvenue, à condition que les personnes concernées puissent bénéficier d'un réel accompagnement, supposant là encore le renforcement des capacités des services pénitentiaires d'insertion et de probation et des associations socio-judiciaires.

Par ailleurs, le projet de loi prévoit utilement la possibilité pour le juge de l'application des peines de déléguer au chef d'établissement pénitentiaire la faculté d'octroyer des permissions de sortie dès lors qu'il en a déjà accordé une (article 50).

Enfin, afin de contribuer à la mise en oeuvre de l'engagement de créer 7 000 nouvelles places de prison d'ici 2022, puis 8 000 d'ici 2027, le projet de loi envisage des mesures exceptionnelles très dérogatoires au droit de l'urbanisme pour accélérer la construction de nouveaux établissements (article 51), pouvant porter gravement atteinte au droit de propriété par un régime d'expropriation urgente, y compris de locaux à usage d'habitation.

Compte tenu des délais de réalisation d'un établissement pénitentiaire, de l'ordre de quatre à cinq ans au moins, vos rapporteurs doutent sérieusement de la possibilité de livrer 7 000 nouvelles places de prison d'ici 2022, alors que le ministère de la justice n'a pas encore arrêté le programme des implantations des nouveaux établissements. Parallèlement, le moratoire sur l'encellulement individuel serait à nouveau repoussé, de 2019 à 2022, et devra sans doute l'être à nouveau en 2022.

Ce programme de construction se caractériserait par une diversification des types d'établissements, de façon à diversifier également les régimes de détention et le niveau de sécurité en fonction des profils des détenus, comme l'a recommandé la mission d'information sur le redressement de la justice. Deux types d'établissements sont principalement concernés : les maisons d'arrêt et les structures d'accompagnement à la sortie, nouvelle dénomination pour les quartiers de préparation à la sortie.