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Proposition de loi visant à favoriser la reconnaissance des proches aidants : un enjeu social et sociétal majeur

10 octobre 2018 : Favoriser la reconnaissance des proches aidants ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

___________

Article 1er
(art. L. 2241-1 et L. 2242-1 du code du travail)
Intégration du thème des proches aidants à la négociation collective

Objet : Cet article insère la conciliation de la vie personnelle et de la vie professionnelle des aidants au sein des thèmes de la négociation collective.

I - Le dispositif proposé

L'article 1er de la proposition de loi prévoit d'intégrer le thème de la conciliation de la vie professionnelle et de la vie personnelle des aidants aux champs obligatoires de la négociation collective en entreprise, à savoir ceux dont la discussion doit intervenir au moins une fois tous les quatre ans.

L'article vise deux articles du code du travail :

- l'article L. 2241-1 qui décrit les thèmes obligatoires de la négociation collective applicable aux organisations liées par une convention de branche ou, à défaut, des accords professionnels ;

- l'article L. 2242-1 qui décrit les thèmes obligatoires de la négociation obligatoire applicable à toutes les entreprises où sont constituées une ou plusieurs sections syndicales d'organisations représentatives.

Dans les deux cas, l'article prévoit d'intégrer « les mesures destinées à faciliter la conciliation entre la vie professionnelle et la vie personnelle des salariés proches aidants ».

La mesure proposée s'inscrit dans la continuité d'un amendement déposé par notre collègue Jocelyne Guidez au projet de loi relatif à la liberté de choisir son avenir professionnel9(*), qui ne visait alors que les organisations liées par une convention de branche ou un accord professionnel.

Malgré une réticence initiale du Gouvernement, soucieux de préserver l'équilibre de la négociation collective atteint par la loi du 8 août 2016 dite « loi Travail », cet amendement, adopté par le Sénat à l'issue de la première lecture, a été maintenu au sein du texte par la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale. Lors du débat de nouvelle lecture, la commission et le Gouvernement ont tous deux donné un avis défavorable à un amendement de suppression de cette nouvelle disposition, confirmant ainsi l'émergence d'un consensus autour de l'introduction du sujet de l'aidant au sein de la négociation collective.

La disposition a néanmoins fait l'objet d'une censure du Conseil constitutionnel10(*), au motif d'une absence de lien, même indirect, avec le texte déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale en première lecture.

II - La position de la commission

Votre commission se montre soucieuse de respecter l'intention première du législateur, soutenue par le Gouvernement, d'une intégration des thèmes relatifs aux aidants aux champs obligatoires de la négociation collective en entreprise à certaines conditions, et ne souhaite pas perturber l'architecture issue de la loi du 8 août 2016.

Cette dernière prévoit notamment, à l'article L. 3142-26 du code du travail, que les modalités de mise en oeuvre du congé de proche aidant sont déterminées par une convention ou un accord collectif d'entreprise ou, à titre subsidiaire, une convention ou un accord de branche. En l'état actuel, il n'y a donc aucune obligation pour la branche d'intégrer les modalités de mise en oeuvre du congé de proche aidant au champ de sa négociation collective, alors même que le sujet semble naturellement relever de sa compétence11(*).

Le de l'article 1er de la proposition de loi, qui ferait de la discussion du thème des aidants un sujet obligatoire de la négociation collective de branche, viendrait donc corriger cette incohérence et rendrait par conséquent logique que les modalités de mise en oeuvre du congé de proche aidant figurent à la convention de branche à titre principal, et non à titre subsidiaire.

Votre commission n'est en revanche pas favorable à ce que les champs obligatoires de la négociation collective d'entreprise soient modifiés, afin de conserver à cette dernière une certaine souplesse. Le renvoi aux dispositions de l'article L. 3142-26 et L. 3142-27 du code du travail sur la mise en oeuvre du congé de proche aidant par accord d'entreprise ou l'application de dispositions supplétives en l'absence de ce dernier paraît largement suffisant. Votre commission a donc adopté un amendement n° COM-1 en ce sens.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 2
(art. L. 3142-16, L. 3142-19, L. 3142-20-1 [nouveau],
L. 3142-25-2 [nouveau] et L. 3142-26 du code du travail)
Indemnisation du congé de proche aidant

Objet : Cet article modifie les conditions d'éligibilité au congé de proche aidant et d'instaurer une indemnité pour ce congé.

I - Le dispositif proposé

Les et a) du de l'article 2 de la proposition de loi assouplissent les conditions d'exercice du droit au congé de proche aidant. Le salarié, actuellement éligible au congé de proche aidant à la condition d'une année d'ancienneté dans son entreprise, voit cette durée réduite à 6 mois. Par ailleurs, le droit actuel prévoit que la durée totale du congé de proche aidant, renouvellement compris, ne peut excéder un an sur l'ensemble de la carrière. Ce plafond est porté à 3 ans.

Les b), c) et d) du 2° redéfinissent les conditions de la fin anticipée du congé de proche aidant. Les cas de fin anticipée, dont l'initiative revient au salarié, prévus par le droit actuel sont les suivants : décès de la personne aidée, admission de la personne dans un établissement, diminution importante des ressources du salarié, recours à un service d'aide à domicile (SAAD) pour assister la personne, congé de proche aidant pris par un autre membre de la famille.

L'article 2 de la proposition de loi prévoit le retrait de l'initiative de la fin anticipée du congé au salarié. La fin anticipée du congé est par ailleurs revêtue d'un caractère impératif dans les cas d'ouverture, qui sont précisés par le texte : l'admission en établissement de la personne doit être permanente et la diminution des ressources du salarié et le recours à un SAAD sont supprimés de la liste.

Le  prévoit l'instauration d'une indemnité de proche aidant, ouverte aux personnes bénéficiant d'un congé de proche aidant. Le calcul de cette indemnité est précisé de la façon suivante :

- elle est calculée sur la base des trois derniers salaires mensuels ;

- elle ne peut être supérieure au quart du plafond mensuel de la sécurité sociale (PMSS), soit un montant de 827,75 euros ;

- ce montant maximal ne peut être dépassé même en cas de maintien d'une activité partielle, en dépit de la possibilité ouverte au salarié de cumuler cette rémunération et l'indemnité de proche aidant ;

- cette indemnité peut être cumulée avec l'indemnisation ou la rémunération perçue par l'aidant lorsque cette dernière est financée par une prestation compensatrice de la personne aidée ;

- elle n'est pas cumulable avec l'allocation journalière de présence parentale (AJPP).

Cette indemnité est versée par l'employeur au salarié. Ce versement fait l'objet d'une intégration à la déclaration sociale nominative (DSN).

Le décrit le financement de l'indemnité de proche aidant. Ce dernier est assuré par un fonds spécifique administré par un conseil de gestion paritaire et géré par la Caisse des dépôts et consignations (CDC). Ce fonds est alimenté par une recette de nature unique, à savoir une surcote, dont le taux peut être compris entre 0,1 % et 1,7 %, sur la prime d'un certain nombre de contrats d'assurance :

- les contrats individuels d'assurance vie et d'assurance contre les accidents (titre III du livre Ier du code des assurances) ;

- les contrats collectifs liés à des « opérations des institutions de prévoyance » (sections 1 à 4 du chapitre II du titre III du livre IX du code de la sécurité sociale), visant les opérations collectives à adhésion obligatoire, à adhésion facultative, dépendant de la durée de la vie humaine et relatives à certaines opérations collectives de retraite ;

- les contrats individuels ou collectifs liés à des « opérations des mutuelles et des unions » (chapitre Ier du titre II du livre II du code de la mutualité).

Le vise le champ de la négociation collective. Le droit actuel prévoit que cette dernière peut déterminer la durée maximale du congé, le nombre de renouvellements possibles, les délais d'information de l'employeur par le salarié et les délais de demande du salarié concernant le fractionnement possible du congé. L'article 2 de la proposition de loi supprime la mention du nombre de renouvellements possibles, rendant ainsi possible un nombre illimité de renouvellements du congé dans la limite de trois ans.

II - La position de la commission

A. Rapprocher le congé de proche aidant des autres congés spéciaux

Le congé de proche aidant figure au code du travail parmi les congés d'articulation entre la vie professionnelle et la vie personnelle et familiale. À raison de son objet et du public particulier qu'il vise, il se rapproche notamment du congé de solidarité familiale (CSF) et du congé de présence parentale (CPP), qui présentent tous deux la spécificité d'ouvrir droit à une indemnisation, respectivement l'allocation journalière d'assistance à une personne en fin de vie (AJAP) et l'allocation journalière de présence parentale (AJPP). Les caractères comparés de ces deux congés et des allocations correspondantes figurent au tableau ci-après.

CSF et CPP : caractères des congés et des allocations correspondantes

 

CSF

CPP

Condition d'éligibilité

Accompagner à domicile,
en tant qu'ascendant, descendant, frère, soeur ou personne de de confiance, une personne en phase avancée ou terminale d'une affection grave
et incurable

Assumer la charge
d'un enfant atteint
d'une maladie, d'un handicap ou victime d'un accident
d'une particulière gravité

Condition d'ancienneté dans l'entreprise

Non

Non

Possibilité
de fractionnement
du congé

Oui

Oui,
mais pas en demi-journées

Durée maximale

Déterminée par accord collectif, sinon trois mois renouvelable une fois

310 jours ouvrés

Prise en compte
de la durée
pour la détermination des avantages
liés à l'ancienneté

Oui

Oui,
mais pour moitié

 

AJAP

AJPP

Nature de l'indemnisation

Prestation de soins assimilée

Prestation familiale
à affectation spéciale

Organisme débiteur

Caisse primaire d'assurance maladie (ou autre organisme de sécurité sociale chargé
de la couverture maladie)

Caisse d'allocations familiales (ou autre organisme de sécurité sociale chargé du versement des prestations familiales)

Calcul de l'indemnisation

Montant journalier forfaitaire fixé par décret et revalorisé comme l'AJPP

10,63 % de base mensuelle de calcul des allocations familiales

Montant en 2018

55,93 euros par jour

Peut être versée à plusieurs bénéficiaires au titre d'un même patient, dans la limite du maximum

43,57 euros par jour
si on vit en couple
51,77 euros par jour
si on vit seul

Complément pour frais possible sous conditions
de ressources

Limites apportées au versement de l'allocation

21 jours pour une même personne accompagnée

Double limite :

- 22 jours par mois

- 310 jours ouvrés par enfant et par maladie, accident ou handicap

Montant maximal en 2018

1 174,53 euros

958,54 euros
si on vit en couple
1 138,94 euros si on vit seul

Source : Commission des affaires sociales

1. L'éligibilité au congé de proche aidant

L'exigence d'une durée d'ancienneté dans l'entreprise, absente pour le congé de solidarité familiale et le congé de présence parentale, se justifie difficilement pour l'accès au congé de proche aidant. Initialement fixée à deux ans, elle a été abaissée à un an par la loi portant adaptation de la société au vieillissement (ASV). En la fixant à six mois, l'article 2 de la présente proposition de loi rapproche le CPA du droit commun des autres congés familiaux, sans pour autant l'atteindre.

Votre rapporteur appelle à la disparition à terme de cette condition d'ancienneté.

2. La fin anticipée du congé de proche aidant

Dans le souci de maintenir un certain équilibre entre ouverture du droit au CPA et accessibilité stricte au public qu'il concerne, l'article 2 de la proposition de loi ôte la capacité au salarié de mettre fin de façon anticipée ou de renoncer au congé dans les cas de suspension ou d'allègement de l'aide apportée. Elle y substitue la décision d'un tiers, dont elle ne précise pas l'identité. La personne implicitement visée étant indubitablement l'employeur, qui accorde le congé et verse l'indemnité, l'idée d'en faire l'autorité décisionnaire en matière de fin anticipée du CPA pose deux types de problèmes :

- elle est d'une part relativement peu protectrice des droits du salarié. Les autres congés pour l'articulation de la vie professionnelle et de la vie personnelle ne prévoient pas d'intervention similaire de l'employeur, considérant que leur durée maximale, fixée par la loi ou les conventions collectives, constituent pour lui une garantie suffisante ;

- elle ferait d'autre part de l'employeur le destinataire d'informations qu'il ne détient pas. Les motifs de fin anticipée du CPA étant le décès de la personne aidée, son admission dans un établissement, le recours à un service d'aide à domicile ou la prise d'un CPA par un autre membre de la famille, la transmission nécessaire de ces informations par le salarié à son employeur excèderait manifestement la compétence de ce dernier.

Votre commission a adopté un amendement n° COM-2 rétablissant la capacité du salarié de décider de la fin anticipée de son CPA. Par ailleurs cet amendement rétablit la diminution importante des ressources du salarié au rang des causes de fin anticipée du CPA.

3. L'indemnisation du congé de proche aidant

L'indemnité de proche aidant telle que définie par l'article 2 de la proposition de loi, se distingue à deux égards de l'AJAP ou de l'AJPP : le calcul de son montant est plafonné et son cumul est possible avec le maintien d'une rémunération salariale en cas de temps partiel. Bien que votre rapporteur comprenne pleinement les intentions qui animent ces spécificités, il est contraint d'en souligner certaines incohérences.

En premier lieu, définir un plafond pour le calcul de l'indemnité de proche aidant ne paraît pas utile dans la mesure où sa durée d'attribution fait déjà l'objet d'un plafond. Votre rapporteur estime donc préférable, dans un souci de lisibilité et de cohérence globale des dispositifs d'indemnisation des congés sociaux, de calquer le montant de l'indemnité de proche aidant sur l'AJPP individuelle, avec l'intégration du même plafonnement mensuel à 22 jours par mois.

Afin de limiter le risque d'effet d'aubaine lié à la prise de ces congés et à leur délai, votre rapporteur suggère que soit maintenue la possibilité de cumuler l'indemnité de proche aidant avec la rémunération salariale dans le cas d'un temps partiel, mais de plafonner ce cumul au plus petit des deux montants entre la rémunération contractuelle et le plafond mensuel de versement de l'indemnité. L'objectif est que l'indemnité de proche aidant n'entraîne pas de gain financier pour le travailleur à temps partiel, ce qui lui ferait perdre sa vocation indemnitaire.

Par ailleurs, votre rapporteur supprime la possibilité de cumuler l'indemnité de proche aidant avec l'indemnité reçue au titre de la PCH ou la rémunération versée au titre de l'APA de la personne aidée, ainsi qu'avec d'autres prestations.

Un amendement n° COM-3 a été adopté dans le sens des dispositions précédemment exposées.

4. Le renouvellement du congé de proche aidant

L'article 2 de la proposition de loi prévoit la suppression du nombre de renouvellements possibles du congé de proche aidant du champ de la négociation collective, ouvrant ainsi la possibilité d'un renouvellement illimité et un risque élevé de soutenabilité.

Votre commission a donc adopté un amendement n° COM-5 de suppression de cette disposition.

B. Le financement de l'indemnité de proche aidant

La grande originalité de ce dispositif réside dans son financement. Au lieu de faire de l'indemnité de proche aidant une prestation d'assurance sociale assimilée, distribuée par un organisme de sécurité sociale, l'article 2 de la proposition de loi en fait un dispositif mutualisé financé par un prélèvement sur les primes de contrats d'assurance et directement versé par l'employeur qui dispose d'un droit de tirage sur un fonds spécifique.

L'idée est intéressante, dans la mesure où elle ne crée pas de charge publique supplémentaire et sélectionne une assiette de prélèvement suffisamment large pour que les assureurs ne répercutent que très faiblement cette ponction sur la prime de leurs contrats.

Votre rapporteur identifie pourtant une difficulté pratique liée à la rédaction du texte. Parmi les contrats visés figurent les contrats individuels d'assurance vie, ainsi que des contrats collectifs d'institutions de prévoyance, ce qui semble contraire à l'intention du texte de faire reposer le financement de l'indemnité de proche aidant sur une assiette de financement cohérente et clairement identifiée.

Votre rapporteur propose donc de circonscrire cette assiette aux cotisations fixées dans le cadre de contrats individuels et collectifs de retraite professionnelle supplémentaire. Ce choix se justifie au regard du public concerné par l'accompagnement des proches aidants.

Estimation des recettes du fonds

Contrats individuels et collectifs
de retraite professionnelle supplémentaire

Montant total
des cotisations
en 2015

Montant total
des cotisations après surcote
de 1,7 %

PERP

2 067 000 000

2 102 139 000

Produits destinés aux fonctionnaires ou aux élus locaux

645 000 000

655 965 000

Retraite mutuelle du combattant

97 000 000

98 649 000

Autres contrats souscrits individuellement

4 000 000

4 068 000

Contrats Madelin

2 848 000 000

2 896 416 000

Contrats "exploitants agricoles"

254 000 000

258 318 000

PERCO

2 070 000 000

2 105 190 000

Contrats de type article 39 du CGI

1 392 000 000

1 415 664 000

Contrats de type article 82 du CGI

226 000 000

229 842 000

Contrats de type article 83 du CGI

3 097 000 000

3 149 649 000

PERE

50 000 000

50 850 000

Autres contrats souscrits collectivement

176 000 000

178 992 000

 

   

Total

12 926 000 000

13 145 742 000

 

   

Produit de la taxe

 

219 742 000

Source : Drees et estimations du rapporteur

On constate que, sous des hypothèses assez conservatrices de dynamisme modéré des cotisations et des adhérents à ces contrats, une surcote à la prime de 1,7 % engendrerait un encours supplémentaire de presque 220 millions d'euros.

Les contrats en question sont visés aux articles L. 143-1, L. 144-1 et L. 144-2 du code des assurances et à l'article L. 222-3 du code de la mutualité. Par ailleurs, votre rapporteur estime plus sage de ne pas limiter les seules ressources du fonds aux produits des primes assurancielles. Un amendement n° COM-4 a donc été adopté afin d'augmenter la précision du régime financier de l'indemnité de proche aidant.

Par ailleurs, votre rapporteur prend acte de la nature fiscale de ce prélèvement et propose donc par ce même amendement de requalifier cette « surcote » en taxe. La matière relevant par conséquent exclusivement de la compétence législative, l'amendement fixe le taux de cette taxe à 1,7 %.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 3
(art. L. 351-4-3 [nouveau] du code de la sécurité sociale)
Majoration de durée d'assurance

Objet : Cet article prévoit une majoration de durée d'assurance sociale pour tout aidant assuré social accompagnant une personne atteinte d'une perte d'autonomie de particulière gravité.

I - Le dispositif proposé

La détermination du droit à pension est conditionnée à l'existence de périodes d'assurance ayant donné lieu au versement d'un minimum de cotisations sociales. Les périodes d'assurance ouvrant droit à la perception d'une pension ou d'un avantage vieillesse peuvent concurremment faire l'objet d'une assimilation ou d'une majoration.

L'assimilation de périodes d'assurance, historiquement davantage sollicitée, concerne essentiellement des périodes de versement de prestations sociales ou de revenus de remplacement, qui peuvent être assimilées à des périodes d'activité et ainsi ouvrir droit au versement d'une pension équivalente.

La majoration de durée d'assurance (MDA) répond à une logique différente. Contrairement à l'assimilation, elle attribue une période d'assurance supplémentaire limitée pour chaque suspension ou altération de l'activité professionnelle d'une personne consécutive à un événement déterminé. La MDA était initialement réservée aux cas particuliers découlant de la parentalité. Une MDA de quatre trimestres était ainsi attribuée aux femmes assurées sociales pour chacun de leurs enfants, au titre de l'incidence de la maternité sur leur vie professionnelle. Le dispositif a par la suite été élargi à l'un des deux parents au titre de l'éducation de chacun de leurs enfants pendant les quatre années suivant sa naissance ou son adoption.

À partir de 200312(*), et au gré des différentes réformes des retraites, le mécanisme de la MDA, dont les incidences budgétaires sont plus facilement contrôlables que celles de l'assimilation de périodes d'assurance, a connu une sollicitation croissante pour la compensation d'arrêts ou de diminutions de périodes d'activité consécutifs à l'accompagnement de personnes handicapées. Une MDA d'un trimestre par période de trente mois, dans la limite de huit trimestres, est accordée aux personnes assurées sociales :

- élevant un enfant ouvrant droit au bénéfice de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé ou à la prestation de compensation du handicap pour l'enfant ;

- assumant, au foyer familial, la prise en charge d'un adulte handicapé dont l'incapacité permanente est supérieure à 80 % et dont il est le conjoint, le concubin, l'ascendant, le descendant ou le collatéral.

En cohérence avec l'opinion globalement partagée que les droits de l'aidant de la personne handicapée doivent être rapprochés de ceux de l'aidant de la personne âgée, l'article 3 de la proposition de loi prévoit l'ouverture d'une MDA d'un trimestre par période de trente mois, dans la même limite de huit trimestres, pour l'assuré social qui assume la charge permanente d'une personne atteinte d'une perte d'autonomie d'une particulière gravité.

L'article prévoit par ailleurs le renvoi à un décret pour la détermination de la gravité de la perte d'autonomie, ainsi qu'une entrée en vigueur immédiatement applicable aux pensions liquidables.

II - La position de la commission

Votre commission a adopté une modification rédactionnelle proposée par l'amendement n° COM-10.

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 4
(art. L. 381-1 du code de la sécurité sociale)
Affiliation obligatoire à l'assurance vieillesse du régime général

Objet : Cet article élargit l'affiliation obligatoire à l'assurance vieillesse du régime général à tous les proches aidants ayant interrompu leur activité professionnelle.

I - Le dispositif proposé

L'article 4 de la proposition de loi est complémentaire de l'article 3. Alors que ce dernier définit un régime de majoration de durée d'assurance pour renforcer les droits à pension de l'aidant, l'article 4 traite des droits à pension des aidants n'exerçant aucune activité professionnelle et dont la validation des périodes d'assurance est suspendue du fait d'une absence de versement d'une rémunération.

L'article L. 381-1 du code de la sécurité sociale recense les cas de personnes n'exerçant pas d'activité professionnelle mais bénéficiant tout de même d'une affiliation obligatoire à l'assurance vieillesse du régime général au titre de l'assurance vieillesse des parents au foyer (AVPF).

Aidants bénéficiaires de l'affiliation à l'assurance vieillesse du régime général

Bénéficiaire

Conditions particulières

Durée

Bénéficiaire de l'AJPP

 

Durée de l'attribution
de l'AJPP

Bénéficiaire du congé
de proche aidant (salarié)

 

Durée
du congé de proche aidant

Travailleur non-salarié
qui interrompt son activité professionnelle

S'occuper d'un conjoint, d'un concubin,
d'un ascendant, d'un descendant,
d'un enfant à sa charge ou d'un collatéral présentant un handicap ou une perte d'autonomie particulièrement grave

3 mois, renouvelable dans la limite d'une année

Toute personne,
salariée ou non salariée, qui n'exerce aucune activité professionnelle
ou travaille à temps partiel

Ayant la charge d'un enfant handicapé
de moins de 20 ans vivant à domicile d'une incapacité permanente d'au moins 80 %

Pas de limite

Assumant la charge d'un adulte handicapé vivant à domicile dont la CDAPH a reconnu la nécessité d'une assistance et d'une présence soutenues, d'une incapacité permanente d'au moins 80 %, si la personne est son conjoint, son concubin, son ascendant, son descendant ou son collatéral

Pas de limite

Source : Article L. 383-1 du code de la sécurité sociale

L'article 4 de la proposition de loi apporte plusieurs modifications à ces différents cas, dans le sens général d'une harmonisation.

Le calque la situation des travailleurs non-salariés sur celle des travailleurs salariés éligibles au congé de proche aidant :

- l'affiliation obligatoire, qui ne lui est ouverte que dans le cas où la personne aidée appartient à son cercle familial, est désormais étendue au cas où la personne aidée partage le lieu de résidence ou entretient avec son aidant des liens étroits et stables ;

- par ailleurs, il supprime la durée initiale d'affiliation de trois mois ainsi que la durée maximale d'affiliation d'une année et prévoit la fin de l'affiliation dans l'un des cas de fin anticipée du congé de proche aidant visés à l'article L. 3142-19 du code du travail ;

- enfin, il ouvre cette affiliation obligatoire aux accueillants familiaux.

Le se concentre sur le cas des personnes (salariées ou non-salariées) n'exerçant aucune activité professionnelle ou une activité professionnelle à temps partiel :

- dans le cas de l'accompagnement par l'aidant d'un adulte handicapé, il supprime la condition d'affiliation à la reconnaissance par la CDAPH d'une assistance et d'une présence soutenues, dans un souci de symétrie des droits ;

- il élargit l'affiliation de ces personnes au cas où elles seraient aidantes d'une personne âgée atteinte d'une perte d'autonomie d'une particulière gravité, ainsi qu'au cas où l'aidant et l'aidé partagent le lieu de résidence ou entretiennent des liens stables et étroits ;

- enfin, il ouvre également l'affiliation obligatoire aux accueillants familiaux.

II - La position de la commission

Notre collègue Jocelyne Guidez, lors de l'examen de la loi du 13 février 2018 s'était penchée sur les cas d'affiliation obligatoire des personnes aidantes à l'assurance vieillesse du régime général et en avait constaté les disparités - pas toujours explicables - selon la situation professionnelle de l'aidant. Le dispositif de l'article 4 apporte des modifications bienvenues dans le sens d'un rapprochement des droits des personnes aidantes ayant interrompu leur activité professionnelle.

Votre rapporteur partage pleinement cette intention et a souhaité amplifier la démarche. Il s'est tout d'abord attaché à rendre identiques les durées d'affiliation à l'assurance vieillesse et la durée maximale du congé de proche aidant telle que modifiée par la présente proposition de loi. La commission a adopté un amendement n° COM-6 en ce sens, assorti de quelques corrections de coordination.

Par ailleurs, la commission a adopté un amendement n° COM-7, retirant les accueillants familiaux, dont l'activité s'exerce à titre onéreux et ouvre donc déjà droit à la validation de périodes d'assurance, du dispositif d'affiliation obligatoire.

Enfin, soucieux de favoriser l'harmonisation des différents congés sociaux indemnisés, votre commission souhaiterait que les bénéficiaires de l'allocation journalière d'accompagnement d'une personne en fin de vie bénéficient de l'affiliation obligatoire à l'assurance vieillesse du régime général, dont ils sont inexplicablement exclus.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 5
Expérimentation du relayage

Objet : Cet article propose d'établir une expérimentation du relayage, qui consiste à détacher des salariés d'établissements sociaux et médico-sociaux au domicile de personnes aidées afin de garantir un répit aux aidants.

I - Le dispositif proposé

Cet article est une transposition quasiment identique de l'article 29 du projet de loi pour un État au service d'une société de confiance (ESSOC), dont le texte était encore en discussion au moment du dépôt de la présente proposition de loi.

Extraits du rapport de notre collègue Pascale Gruny,
rapporteur du projet de loi ESSOC
13(*)

Le présent article vise à permettre, à titre expérimental, à des établissements et services médico-sociaux (ESMS) d'envoyer des salariés au domicile de personnes dépendantes afin de permettre à des proches aidants de prendre du repos.

Le I fixe l'objet de l'expérimentation. Il permet, pour une durée de trois ans, qu'il soit dérogé à certaines dispositions législatives et règlementaires dans le cadre de prestations de suppléance à domicile du proche aidant une personne « nécessitant une surveillance permanente ».

L'expérimentation pourra être menée selon deux modalités.

Selon le mode « prestataire », l'ESMS a recours à son propre salarié, qu'il met à disposition des personnes aidées. Le professionnel demeure salarié de l'établissement ou du service.

Le mode « mandataire » s'inscrit dans le cadre du placement de travailleurs autorisé par le 1° de l'article L. 7232-6 du code du travail. Selon ce régime, c'est la personne aidée (ou le cas échéant le proche aidant) qui est l'employeur du salarié, mais l'établissement ou le service mandataire se charge pour son compte des formalités administratives et des déclarations sociales et fiscales.

Le II prévoit, pour les travailleurs exerçant une prestation de suppléance, des dérogations à un certain nombre de dispositions légales et de stipulations conventionnelles.

Dans le cas du mode « prestataire », il est précisé que les salariés ne sont soumis ni aux dispositions du code du travail ni aux stipulations conventionnelles relatives :

- aux régimes d'équivalence (art. L. 3121-13 à L. 3121-15) ;

- aux durées maximales de travail et aux temps de pause (art. L. 3121-16 à L. 3121-26 et L. 3122-24) ;

- aux durées quotidiennes et hebdomadaires maximales de travail de nuit (art. L. 3122-6 et L. 3122-17 et L. 3122-7 et L. 3122-18) ;

- au repos quotidien (art. L. 3131-1 à L. 3131-3).

Dans le cas du mode « mandataire », il est précisé que les salariés ne sont pas soumis aux stipulations de la convention collective du particulier employeur relatives aux mêmes éléments.

Le III du présent article fixe le cadre juridique applicable.

La durée des interventions de suppléance ne pourra ainsi excéder six jours consécutifs ni quatre-vingt-quatorze jours par période de douze mois consécutifs.

Par ailleurs, le nombre d'heures accomplies pour le compte des établissements et services par un salarié ne pourra excéder quarante-huit en moyenne, appréciée par période de quatre mois consécutifs. Ce plafond devra être apprécié en tenant compte de l'ensemble des heures effectuées en établissement ou au domicile de la personne aidée.

Les salariés concernés devront bénéficier d'une période de repos minimale de onze heures consécutives au cours de chaque période de vingt-quatre heures. Dans sa rédaction initiale, le texte prévoyait que cette période de repos pouvait être soit supprimée soit réduite « sans pouvoir être inférieure, dans le cas d'une réduction », à huit heures.

Par ailleurs l'intervention ouvre le droit à un repos compensateur équivalent aux périodes de repos et de pause dont les salariés n'ont pas pu bénéficier, ce repos compensateur pouvant être accordé au cours de l'intervention. Un décret doit préciser les conditions dans lesquelles l'établissement ou le service plaçant le salarié s'assurera de l'effectivité du repos compensateur lorsque celui-ci est accordé pendant l'intervention.

II - La position de la commission

Bien que favorable à l'expérimentation du relayage, votre rapporteur souhaite rappeler les réserves financières émises lors de l'examen du projet de loi ESSOC par notre collègue rapporteure de l'article 29 à l'égard de l'expérimentation du relayage.

En effet, elle ne crée pas de financement spécifique pour les prestations qu'elle propose d'expérimenter. Le « relayage » du proche aidant devra donc être financé par les aides de droit commun existantes, notamment l'APA, la PCH, la prestation compensatrice pour tierce personne (ACTP) ou encore l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH). Dans le cas du mode mandataire, les personnes concernées pourraient en outre bénéficier du crédit d'impôt prévu par l'article 199 sexdecies du code général des impôts.

Selon les informations communiquées par la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), le coût pour 24 heures de relayage serait proche de 619 euros en mode prestataire et 312 euros en mode mandataire. À titre de comparaison, le montant mensuel maximal de l'APA varie selon le groupe iso-ressources (GIR) entre 1 719,93 euros pour les personnes les plus dépendantes (GIR 1) et 665,6 euros pour les bénéficiaires les plus autonomes, (GIR 4). Au demeurant, ces plafonds sont rarement atteints, la dépense moyenne d'APA pour les personnes à domicile s'élevant en 2015 à 4 384 euros par bénéficiaire et par an, soit 365 euros par mois.

Votre commission a, par cohérence, adopté un amendement n° COM-8 de suppression de la quasi-totalité de cet article, déjà présent dans le droit en vigueur, mais a conservé la mention faite d'un décret d'application aux agents travaillant dans des établissements médico-sociaux publics.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 6
(art. L. 113-1-4 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles)
Dispositions relatives à l'information du proche aidant

Objet : Cet article prévoit l'instauration d'une carte de l'aidant ainsi qu'une identification au dossier médical partagé de la personne de confiance.

I - Le dispositif proposé

L'article 6 de la proposition étoffe de façon substantielle le droit à l'information des personnes aidantes.

Le I établit une carte de l'aidant dont serait destinataire toute personne aidant un bénéficiaire de l'APA, de la PCH, de l'allocation de l'adulte handicapé (AAH), de l'allocation d'éducation de l'enfant handicapé (AEEH) ou de l'AJPP. Cette carte de l'aidant est accompagnée d'un guide détaillant l'ensemble de ses droits et ressources disponibles. Un portail web est également prévu.

Le II étend l'attribution de cette carte aux aidants de personnes d'une affection de longue durée (ALD) ou de maladies nécessitant des thérapeutiques particulièrement coûteuses.

Le III prévoit que soit proposé aux allocataires de l'AAH, de la PCH et de l'APA, ainsi qu'aux assurés visés par le II de nommer une personne de confiance au sens de l'article L. 1111-6 du code de la santé publique, renseignement qui est alors porté dans le dossier médical partagé.

Le IV prévoit qu'en cas de cumul entre la qualité de proche aidant et la qualité de personne de confiance, la carte de l'aidant fasse explicitement mention de ce cumul.

Le V renvoie les modalités d'application à un décret en Conseil d'État.

II - La position de la commission

Le dispositif de cet article est, aux yeux de votre rapporteur, à apprécier à l'aune des traitements et systèmes d'information de l'assurance maladie déjà existants. La commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) a rappelé à votre rapporteur que l'article 6, en ce qu'il prévoit la mise en place d'un nouveau traitement de données personnelles (à savoir l'organisation d'un ensemble de données à des fins d'enregistrement, d'exploitation et de consultation), devait avant tout respecter le principe de finalité, l'un des principes fondamentaux du traitement des données personnelles en État de droit.

Le respect du principe de finalité suppose que l'établissement de tout nouveau traitement doit répondre à un besoin qu'aucun traitement existant ne parvient à remplir. Ce besoin doit être précis, explicite et légitime. Une fois ce principe assuré, le périmètre du traitement doit être strictement proportionné à ce besoin, et les données sollicitées limitées à celles dont la pertinence est avérée.

Le besoin auquel l'article 6 de la proposition de loi tente de répondre paraît clairement identifié : la carte de l'aidant doit permettre une identification facilitée de la personne aidante et doit apporter par une preuve matérielle la relation qui l'unit à la personne aidée. En revanche, la lettre même de l'article 6 entretient un doute sur la nature de l'objet qu'il entend créer : s'agit-il d'une simple carte ou d'un support d'informations dématérialisées ?

Dans les deux cas, la solution ne paraît pas la plus adéquate. Dans le cas d'un simple objet matériel, le seul coût lié à l'émission et à l'attribution de cette carte suffit à rendre la mesure dissuasive14(*). Dans le cas d'un support de données personnelles dématérialisées, la Cnil a pointé à vote rapporteur l'éventuelle disproportion du moyen par rapport au besoin, étant donné les traitements et systèmes d'informations existants.

C'est pourquoi votre rapporteur a déposé un amendement n° COM-9 de réécriture de cet article proposant l'identification de la personne aidante au sein du dispositif existant de la carte vitale. Il s'agirait d'intégrer aux dispositions régissant cette carte, normalement strictement personnelle, une dérogation concernant l'identité du proche aidant. L'amendement précise que l'intégration ou le retrait de ces données sur la carte de la personne aidée peut se faire sur demande simple de cette dernière ou de la personne agissant en son nom, cosignée par la personne désignée.

Le recours à la carte vitale dispense par ailleurs de mentionner dans l'article comme destinataires spécifiques de ce dispositif les bénéficiaires de l'AEEH ou de l'AJPP (les enfants étant jusqu'à 16 ans automatiquement inclus sur la carte vitale d'un de leurs parents).

La désignation de la personne de confiance pose des problèmes plus délicats.

La personne de confiance

Au sens de l'article L. 1111-6 du code de la santé publique (CSP), la personne de confiance désigne « un parent, un proche ou le médecin traitant et qui sera consultée au cas où elle-même serait hors d'état d'exprimer sa volonté et de recevoir l'information nécessaire à cette fin. Elle rend compte de la volonté de la personne. Son témoignage prévaut sur tout autre témoignage. Cette désignation est faite par écrit et cosignée par la personne désignée. Elle est révisable et révocable à tout moment ». Cette personne de confiance peut l'accompagner dans ses démarches et assister aux entretiens médicaux.

Au sens de l'article L. 311-5-1 du code de l'action sociale et des familles (CASF), la personne de confiance, définies dans les mêmes conditions et disposant des mêmes prérogatives que précédemment, peut être désignée par une personne accompagnée en établissement ou service médico-social.

Ces deux personnes de confiance peuvent ne pas être les mêmes, et peuvent également ne pas se confondre avec l'aidant.

Le dispositif initial de l'article 6 vise un cas spécifique : celui du proche aidant non explicitement désigné comme personne de confiance, et donc non habilité à accompagner et assister la personne aidée dans les moments normalement strictement individuels de son parcours médical et médico-social.

Le droit existant prévoit l'obligation de proposer au patient admis en hospitalisation à l'usager d'un établissement ou service médico-social de désigner une personne de confiance au sens du CSP ou du CASF. Ainsi, la désignation du proche aidant comme personne de confiance, si elle est souhaitée par la personne aidée, ne rencontre pas d'obstacle. En revanche, la personne aidée qui ne fait l'objet d'aucune hospitalisation ou d'aucun accueil en établissement ou service médico-social peut ne jamais avoir l'occasion de désigner une personne de confiance, ce qui peut compliquer l'accompagnement que lui apporte l'aidant.

Dans ce même amendement n° COM-9, votre rapporteur propose donc que le droit pour tout bénéficiaire de l'APA, de la PCH ou de l'AAH de désigner une personne de confiance lui soit notifié par la maison départementale des personnes handicapées (MDPH) au moment de la reconnaissance de ses droits, à charge pour lui, ainsi que la personne de confiance, de formaliser cette désignation par un courrier à la caisse d'assurance maladie d'affiliation. L'amendement ne mentionne pas les personnes atteintes d'ALD, puisque l'obligation de leur proposer une personne de confiance est déjà appliquée au début de leur hospitalisation.

Votre rapporteur a souhaité conserver les dispositions enrichissant l'information de l'aidant, compte tenu de la forte demande à laquelle elles répondraient opportunément.

Votre commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 7
Gage

Objet : Cet article prévoit le gage des éventuelles conséquences financières du texte.

I - Le dispositif proposé

L'article 7 gage les éventuelles conséquences financières pour les organismes de sécurité sociale et pour les administrations centrales de la présente proposition de loi par la création d'une taxe additionnelle aux droits de consommation sur les tabacs.

II - La position de la commission

Votre commission a adopté cet article sans modification.


* 9 Loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

* 10 Décision n° 2018-769 DC du 4 septembre 2018.

* 11 L'article L. 2241-1 du code du travail prévoit en effet plus largement que les « conditions de travail » sont obligatoirement inscrites au sein des thèmes de la négociation de branche.

* 12 Loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites.

* 13 Rapport n° 329 (2017-2018) de Mme Pascale GRUNY et M. Jean-Claude LUCHE, fait au nom de la commission spéciale, déposé le 22 février 2018.

* 14 À titre indicatif, d'après la CNSA, le coût de fabrication d'une carte mobilité inclusion (CMI) est de 4,50 euros.