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Projet de loi de finances pour 2019 : Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis - Action et transformation publiques

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Crédits non répartis - Action et transformation publiques ( rapport général - première lecture )

B. CE PROGRAMME INCARNE LA NOUVELLE ORIENTATION DE LA POLITIQUE IMMOBILIÈRE DE L'ÉTAT

Surtout, au-delà des crédits qu'il porte, ce programme met en oeuvre les nouvelles orientations de la politique immobilière de l'État.

1. Une politique rénovée, mise en oeuvre par une direction de l'immobilier de l'État confortée

La politique de l'immobilier de l'État, mise en oeuvre à partir de 2005 dans le sillage de l'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances52(*), s'est historiquement construite autour de trois principes :

- la distinction entre l'État propriétaire, représenté par le service France domaine, puis la direction de l'immobilier de l'État depuis 2016, et les ministères occupants ;

- un modèle de financement, les opérations de rénovation et de rationalisation des emprises immobilières étant financées par le produit tiré des cessions immobilières ;

- un vecteur budgétaire, le compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

Dix ans après sa définition, il est apparu que la politique immobilière de l'État devait être profondément renouvelée.

En particulier, son modèle de financement devait être actualisé pour tenir compte de l'attrition structurelle des recettes générées par les cessions. En regard, les dépenses immobilières d'opérations structurantes devaient également être complétées par un entretien lourd du parc intégrant une dimension préventive. Cette mutation est à l'oeuvre au sein du compte d'affectation spéciale, particulièrement depuis l'intégration en son sein des dépenses de l'ancien programme 309 « Entretien des bâtiments de l'État ».

Désormais, les enjeux de rationalisation se concentrent davantage sur l'immobilier des services déconcentrés. Les schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR) visaient précisément à préparer cette nouvelle étape.

Dans cette perspective, le programme 348 conforte la direction de l'immobilier de l'État en la dotant d'un levier budgétaire important. Pour les ministères occupants, la concentration des crédits budgétaires sur ce programme constitue un levier d'incitation à transférer certains services déconcentrés vers les sites mutualisés.

2. Un lien clairement établi avec la réforme de l'action publique

L'intégration au sein de la mission « Action et transformation publiques » correspond au lien nouveau opéré entre rationalisation immobilière et réforme de l'action publique.

En mobilisant le levier financier pour inciter les ministères à recourir aux sites mutualisés, le programme 348 s'inscrit directement dans le cadre des objectifs du Gouvernement de réorganisation de l'administration déconcentrée. L'objectif de réduction de 50 000 postes de fonctionnaires d'État d'ici 2022 devrait se traduire par la réorganisation territoriale de certains réseaux, à l'instar de la direction générale des finances publiques (DGFiP).

La direction du budget confirme l'assujettissement clair de la rénovation des cités administratives au redimensionnement des réseaux d'administrations déconcentrées. En effet, le fonds pour la transformation de l'action publique, porté par le programme 349, pourra accompagner « des projets de réorganisations ou de fusions de services liées à des projets immobiliers de rénovation ou de modernisation financées par le programme 348 ou par le compte d'affectation spéciale. [...] De même, des projets financés par le fonds pour la transformation de l'action publique pourront incorporer, faciliter ou entraîner des regroupements de structures, qui peuvent permettre des économies importantes sur les frais de fonctionnement immobiliers »53(*).

À cet égard, les circulaires du Premier ministre du 24 juillet 2018 relatives à l'administration territoriale et à la déconcentration dressent la feuille de route à suivre afin de « renforcer la cohérence et l'efficacité de l'intervention de l'État sur le territoire ». Leur contenu est détaillé dans l'encadré ci-après.

Les circulaires du Premier ministre du 24 juillet 2018 relatives à l'administration territoriale et à la déconcentration

Dans ces circulaires, il est précisé que « l'organisation et le fonctionnement des services [doivent évoluer] dans une logique de profonde déconcentration, de plus grande modularité et de mutualisation », avec en particulier le développement des directions départementales interministérielles (DDI).

Le Premier ministre demande à cet effet à « chaque préfet de région, avec les préfets de département, [d'identifier], pour les services placés sous leur autorité, les différentes options de réorganisations envisageables ». Dans cette perspective, l'immobilier est appréhendé comme un « levier de rationalisation » et les SDIR mobilisés comme outil d'optimisation de l'occupation du patrimoine de l'État.

Les instructions précisent que « les mutualisations revêtent plusieurs formes, qu'elles soient de moyens, juridiques ou budgétaires, mais elles n'emportent souvent leur pleine efficacité que si les services situés dans une même agglomération sont regroupés dans une même implantation immobilière. Les SDIR ont précisément pour vocation d'optimiser l'occupation du patrimoine immobilier de l'État par les administrations. [...] Ces mouvements doivent concerner l'ensemble des services, qu'ils soient ou non placés sous l'autorité directe des préfets [...]. S'agissant de sites multi-occupants, la gestion budgétaire et immobilière peut s'avérer complexe. Afin de faciliter leur mise en oeuvre, la direction de l'immobilier de l'État se tient à la disposition des préfets pour faire un examen au cas par cas ».

Source : commission des finances du Sénat

Le lien opéré entre réforme de l'État et implantations immobilières prolonge le caractère de fonction support de la fonction immobilière.

Toutefois, vos rapporteurs spéciaux considèrent que la recherche d'une mutualisation accrue des services déconcentrés ne doit pas conduire à un éloignement de la présence de l'État dans les territoires. La mutualisation des services ne suppose pas nécessairement leur concentration sur les principaux pôles.


* 52 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.

* 53 Réponse de la direction du budget au questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux.