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Projet de loi de finances pour 2019 : Sécurités (police nationale ; gendarmerie nationale)

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Sécurités (police nationale ; gendarmerie nationale) ( rapport général - première lecture )

III. UNE DISPONIBILITÉ DES FORCES OBÉRÉE PAR LES RÉCENTES RÉORGANISATIONS DU TEMPS DE TRAVAIL ET L'INSUFFISANTE MODERNISATION

A. DES RÉORGANISATIONS DU TEMPS DE TRAVAIL POUVANT ENTRAÎNER UNE PERTE DE PRÈS DE 10 000 ETPT À L'ÉCHELLE DES DEUX FORCES

1. La mise en oeuvre de la directive européenne sur le temps de travail pourrait entrainer un coût équivalent à 4 000 ETPT

À la différence de la police nationale, le service de la gendarmerie nationale n'est pas organisé en cycles, puisque, en tant que militaire, les gendarmes sont tenus à un principe de disponibilité26(*). Le service est toutefois encadré par des règles permettant de concilier les impératifs de service avec la nécessité d'octroyer des plages de repos27(*).

La directive européenne de 2003 relative au temps de travail28(*), ne s'appliquait initialement pas à la gendarmerie, la France considérant que les activités militaires étaient exclues de son champ.

Cette dernière contient notamment deux dispositions contraignantes :

- la durée maximale de travail hebdomadaire de 48 heures ;

- le repos journalier de 11 heures consécutives.

En 2006, la Cour de justice des communautés européennes a toutefois contraint à revenir sur cette interprétation, jugeant que cette exception « ne saurait trouver à s'appliquer que dans le cas d'événements exceptionnels à l'occasion desquels le bon déroulement des mesures destinées à assurer la protection de la population dans des situations de risque collectif grave exige que le personnel ayant à faire face à un événement de ce type accorde une priorité absolue à l'objectif poursuivi par ces mesures afin que celui-ci puisse être atteint »29(*). Ce régime est applicable depuis le 1er septembre 201630(*).

Cette période de repos peut être réduite pour des motifs opérationnels. Le militaire bénéficie alors de repos compensateurs, calculés selon les modalités suivantes :

- pour une durée de repos inférieure à neuf heures, une plage de repos compensateur de onze heures consécutives est attribuée forfaitairement ;

- pour une durée de repos supérieure à neuf heures mais inférieure à onze heures, seul le reliquat est attribué (par exemple, un militaire qui a bénéficié de dix heures de repos obtient une heure de repos compensateur)31(*).

Il appartient au commandant de l'unité, en charge de la conception du service, de réattribuer dès que possible ces heures de récupération.

Les conséquences de l'application de la directive et de ces dérogations sur l'activité opérationnelle de la gendarmerie ont été mesurées : le temps d'activité annuel moyen des gendarmes a baissé (en cumul, ceci équivaut à une perte de 4 000 ETPT) tandis que celui d'astreinte a augmenté.

Au-delà de cette baisse capacitaire conséquente, il faut également souligner les fortes contraintes que font peser ces règles en rigidifiant la conception du service et en imposant une comptabilisation individuelle des heures de repos.

Le Président de la République a, l'an dernier, lors de son discours sur la sécurité, rappelé que « sa détermination [était] complète pour qu'aussi bien la gendarmerie que les militaires, de manière plus générale, ne soient pas concernés par la directive bien connue. Les choses sont claires, notifiées à qui de droit et seront portées jusqu'à leur terme ». Toutefois, comme l'avait alors confirmé le directeur général de la gendarmerie nationale en audition à votre rapporteur spécial, cette annonce ne devrait pas remettre en cause le volet de la directive relatif au repos journalier (et ne devrait donc concerner que les dispositions relatives à la durée hebdomadaires maximale de travail). La perte opérationnelle de 4 000 ETP est donc confirmée pour les années à venir, et ne sera pas « compensée » par les recrutements annoncés par le Président de la République sur toute la durée du quinquennat.

2. La mise en place des nouveaux cycles de travail dans la police nationale : une « bombe à retardement » susceptible d'exploser en 2019

La réforme des cycles de travail dans la police nationale a été engagée en 2014, avec pour objectif de mieux répondre aux attentes des personnels et de favoriser la prévention des risques psychosociaux, tout en garantissant la capacité opérationnelle dans les services. La diminution du nombre de weekend travaillés apparaissait alors comme un objectif important.

Les différents cycles de travail au sein de la police nationale

La modification en septembre 2016 des Instructions Générales relatives à l'Organisation du Travail des personnels actifs et des personnels administratifs, techniques et scientifiques (IGOT) du 18 octobre 2002 a ainsi intégré les cycles horaires suivants :

- les horaires variables ;

- le cycle vendredi fort, renommé « vacation forte » ;

- le cycle de travail « 4/2 compressé » ;

- le cycle 2/2 en vacations de 12 h 08 ;

- le cycle 3/3 en vacations de 12 h 08 ;

- le cycle 2/2/3 en vacations de 11 h 08 ou de 12h08 ;

Le cycle dit de la « vacation forte » a la préférence des organisations syndicales, car il permet au fonctionnaire d'être en congés un week-end sur deux plutôt qu'un week-end sur six pour les autres cycles.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Parallèlement à cet objectif, cette réforme était rendue nécessaire par les exigences de la directive européenne relative au temps de travail (voir supra). Il en est résulté l'adoption du décret du 30 janvier 201732(*), reprenant l'ensemble des prescriptions de la directive. Ces derniers prévoient que chaque agent dispose de 11 heures minimum d'interruption entre deux prises de service et de 35 heures de repos consécutif au minimum par semaine.

La réforme des cycles de travail conduite au cours de l'année 2017 n'a pas modifié le volume horaire annuel devant être effectué par chaque agent. Selon le ministère de l'intérieur, « il a été difficile de mesurer la baisse des heures travaillées consécutive à cette réforme puisque sa mise en application s'est poursuivie jusqu'en fin 2017 ».

Faute d'effectifs suffisants, les petits services ont rencontré des difficultés dans la mise en application du cycle de travail « vacation forte » obligeant le directeur général de la police nationale à suspendre son déploiement et à demander un moratoire. Il a missionné l'inspection générale de la police nationale (IGPN) et l'inspection générale de l'administration (IGA) pour conduire un audit afin de mesurer l'impact de ces nouveaux cycles, dont les conclusions sont attendues en mars 2019.

En fin d'année 2017, si la quasi-totalité des services de police ont adopté des cycles de travail conformes aux dispositions européennes, seules les unités en régime cyclique assurant des missions de service général sont susceptibles de solliciter un régime de travail « vacation forte ». À cette date, 11,1 % des personnels en régime cyclique travaillent en vacation forte, ce qui a nécessité d'injecter 433 ETPT en contrepartie.

Il est difficile d'obtenir une évaluation précise de la perte de potentiel horaire, du nombre d'agents nécessaires et du coût de la mesure budgétaire dans l'hypothèse d'une généralisation de la « vacation forte » à l'ensemble de toutes les unités en régime cyclique.

Dans le cadre de l'expérimentation, le pourcentage moyen d'effectifs supplémentaires, nécessaire pour la mise en place de la vacation forte, avait été évalué à 8 %. Sur cette base de calcul, pour la généralisation de ce régime de travail à l'ensemble des unités travaillant en régime cyclique, il faudrait envisager 4 160 ETP en plus pour un coût financier d'environ 205 millions d'euros annuels.

Par ailleurs, l'année 2019 constitue indéniablement une année « charnière », puisque les conclusions de la mission commune de l'IGA et de l'IGPN pousseront l'administration à entériner une décision définitive quant à la possibilité, pour les unités cycliques, d'opter ou non pour la vacation forte. Votre rapporteur spécial estime que la mission permettra d'objectiver davantage l'impact d'une éventuelle généralisation de la « vacation forte » en termes de perte opérationnelle, mais ne devrait pas contredire les ordres de grandeur évoqués, qui se chiffrent en milliers d'ETPT.

La perte opérationnelle ne devrait s'élever, en 2019, qu'à 433 ETPT. Toutefois, les choix propres à chaque unité ne sont pas immuables, et il est possible que davantage d'effectifs soient, à terme, concernés par la « vacation forte », ce cycle suscitant un fort enthousiasme des agents. À cet égard, la perte opérationnelle pourrait s'accroître dans les années à venir, et cette réforme peut donc toujours être qualifiée de « bombe à retardement »33(*).

Au total, votre rapporteur spécial estime que l'introduction de la vacation forte en 2014, si elle apparaît difficilement réversible, était une mauvaise décision, difficilement compatible avec l'accroissement de l'activité opérationnelle. Le fait que la préfecture de police de Paris ait refusé de l'appliquer constitue un paradoxe révélateur des difficultés induites par ce régime. Il est en effet surprenant que la préfecture de police, où les conditions de travail sont particulièrement difficiles, n'ait pas adopté la « vacation forte », cette dernière étant perçue comme offrant le meilleur équilibre entre la vie personnelle et professionnelle.

L'expérimentation réalisée à Boissy-Saint-Léger a permis de mettre en évidence la perte opérationnelle (perte d'effectif et désorganisation) qui résulte de ce cycle horaire et à son inadaptation à un secteur tendu. Il est donc regrettable que la mise en oeuvre de la vacation forte entraine, en plus d'une perte d'efficacité, une certaine forme d'injustice.

Un exemple de la perte opérationnelle résultant de l'application
de la « vacation forte » à la préfecture de police

La préfecture de police a participé en 2015 à l'expérimentation sur deux cycles proposés :

- le cycle des horaires variables au sein de la brigade locale de protection des familles (BLPF) et de la brigade des enquêtes d'initiative (BEI) du SAIP du 17e arrondissement, pour les missions de soutien et du petit judiciaire ;

- le cycle dit du « vendredi fort » à Boissy-Saint-Léger.

Si l'expérimentation des horaires variables s'est révélée positive, le passage au vendredi fort n'a pas été retenu.

L'expérimentation menée par la DSPAP à Boissy-Saint-Léger a démontré que ce cycle « vacation forte » demande beaucoup d'effectifs pour fonctionner et maintenir l'efficacité opérationnelle. L'expérimentation à Boissy-Saint-Léger a nécessité le renfort de 8 fonctionnaires pour faire fonctionner 4 brigades au lieu de 3 portant l'effectif de 24 à 32 agents. Il a été aussi nécessaire de renforcer ce dispositif par d'autres unités de la circonscription (BAC, BPSP).

En décembre 2016, l'effectif a été porté à 40 agents afin de pouvoir poursuivre ce cycle tout en assurant un fonctionnement normal et en maintenant une capacité opérationnelle. Même avec des effectifs renforcés, la CSP de Boissy-Saint-Léger a connu une baisse des infractions révélées par l'activité des services (IRAS) significative (- 10 %).

Par ailleurs, en l'absence de stabilisation des effectifs (plans de renforts, obligation de prendre sous plafond d'emploi de nouvelles missions : l'USOC, la sécurisation des aéroports, la garde du tribunal de grande instance), la préfecture de police n'a pas les moyens de mettre en place le cycle « vacation forte », qui plus est, sur des unités où il n'a pu être testé en fonctionnement.

Source : réponse au questionnaire budgétaire


* 26 Article L. 4111-1 du code de la défense.

* 27 Instruction provisoire n°36132/GEND/DOE/SDSPSR/BSP du 8 juin 2016.

* 28 Directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail.

* 29 CJUE, 2006, affaire C-132/04, Commission européenne c/ Espagne.

* 30 Son article 2 prévoit en effet une exemption « lorsque des particularités inhérentes à certaines activités spécifiques dans la fonction publique, par exemple dans les forces armées ou la police, ou à certaines activités spécifiques dans les services de protection civile s'y opposent de manière contraignante ».

* 31 Par ailleurs, il est prévu des règles spécifiques lorsque le militaire est engagé pour effectuer un service dans le créneau nocturne (entre onze heures du soir et cinq heures du matin), créneau identifié comme particulièrement générateur de fatigue. Pendant cette période de nuit, tout service hors de la caserne (et tout service en caserne de plus de trente minutes) ouvre droit automatiquement à onze heures de récupération dès la fin de mission, sauf si le militaire a déjà bénéficié d'une période de repos physiologique dans la journée.

* 32 Décret n° 2017-109 du 30 janvier 2017 modifiant le décret n° 2002-1279 du 23 octobre 2002 portant dérogations aux garanties minimales de durée du travail et de repos applicables aux personnels de la police nationale.

* 33 Note de présentation de Philipe Dominati examinée par la commission des finances du Sénat le mercredi 16 novembre 2016 - programmes « Gendarmerie nationale » et « Police nationale », p. 19.