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Projet de loi de finances pour 2019 : Solidarité, insertion et égalité des chances

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

III. LE PROGRAMME 124 « CONDUITE ET SOUTIEN DES POLITIQUES SANITAIRES, SOCIALES, DU SPORT, DE LA JEUNESSE ET DE LA VIE ASSOCIATIVE » : UNE NOUVELLE BAISSE DES CRÉDITS DES MINISTÈRES SOCIAUX TOUCHÉS DE FAÇON SIGNIFICATIVE PAR DES MESURES D'ÉCONOMIES BUDGÉTAIRES

Le programme 124 porte l'ensemble des crédits de soutien des politiques des ministères sociaux (ministère de la santé et solidarité, du travail et du sport), c'est-à-dire les dépenses de personnel et de fonctionnement liées aux directions centrales et déconcentrées de la cohésion sociale, de la jeunesse et des sports, ainsi que la contribution de l'État au fonctionnement des agences régionales de santé (ARS)31(*).

À la suite de la réorganisation des ministères sociaux intervenue en 2013, les fonctions support des ministères des affaires sociales et de la santé et du travail et de l'emploi ont été mutualisées, à travers la création du Secrétariat général des ministères chargés des affaires sociales (SGMAS).

Les crédits du programme diminuent de 2,5 % à périmètre courant et de 1,1 % à périmètre constant. Cette baisse s'inscrit dans la trajectoire fixée par le Gouvernement depuis 2018 d'une diminution des dépenses, les ministères sociaux font ainsi partie des ministères non prioritaires, touchés de manière importante par les mesures d'économies budgétaires.

Évolution des crédits de paiement du programme 124 entre 2018 et 2019

À périmètre courant

(en euros)

Source : commission des finances d'après projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2019

À périmètre constant

(en euros)

Source : commission des finances d'après données de la direction des finances, des achats et des services du SGMAS

A. LA POURSUITE DE LA REDUCTION DES DÉPENSES DE PERSONNEL ET « SUPPORT »

1. Une diminution des dépenses de personnel sous l'effet de la réduction du schéma d'emplois 

À périmètre constant, les dépenses de personnel (titre 2) baissent de 1,45 % en raison principalement de la poursuite de la réduction des effectifs.

Les ministères sociaux font, en effet, partie des ministères non prioritaires devant participer pleinement à l'objectif de réduction de 50 000 fonctionnaires d'État sur le quinquennat.

Le schéma d'emploi des ministères sociaux (hors ARS) prévoit, ainsi, une réduction de - 414 ETPT en 2019, dont - 124 ETPT liés à l'impact en année pleine du schéma d'emplois 2018 sur 2019 et - 130 ETPT à l'impact du schéma d'emplois 2019.

Évolution des plafonds d'emplois (hors ARS)

(1) Dont 160 ETPT liés à un transfert sortant

Source : commission des finances, d'après les réponses du ministère au questionnaire budgétaire

Sur la période 2017-2018, le plafond d'emplois, hors opérateurs, du programme 124 a connu une baisse de 291 ETPT, dont une réduction de 299 ETPT au titre de la maîtrise des effectifs de l'État sur le quinquennat. Depuis 2012, des économies suivantes ont été générées sur les dépenses de titre 2 :

Économies réalisées au titre du schéma d'emploi depuis 2012

Sur la période 2018-2020, de nouvelles économies sont ou seront réalisées, s'agissant des dépenses de personnel :

Économies prévues au titre du schéma d'emploi
sur la période 2018- 2020

Ces économies seront permises sous l'effet de plusieurs facteurs :

la réduction du nombre d'ETPT au titre de la diminution du nombre de fonctionnaires sur le quinquennat ;

l'impact du resserrement des cabinets ministériels intervenu au printemps 2017 lors du changement de Gouvernement générant une économie de 2,5 millions d'euros au titre de 2017 et de 5,8 millions d'euros au titre de 2018 ;

- une diminution de 0,4 million d'euros hors CAS Pensions en 2018 au titre du rétablissement du jour de carence ;

- le tendanciel 2018-2020 n'inclut aucune mesure nouvelle autre que celles juridiquement actées : les mesures catégorielles se limitent ainsi en loi de finances pour 2018 à l'extension en année pleine des mesures 2017 (0,34 million d'euros), et en projet de loi de finances pour 2019, à la mise en oeuvre du protocole parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) pour un montant de 1,13 million d'euros.

2. Une diminution des dépenses « support » sous l'effet de processus de rationalisation des moyens et de mesures d'économie budgétaires

Ces dépenses diminuent de 3,2 % à périmètre courant et de 0,7 % à périmètre constant. Il s'agit d'une diminution des crédits moins importante qu'en 2018, mais le montant pour 2019 intègre notamment une ligne budgétaire de 2 millions pour la mise en oeuvre des orientations « Action publique 2022». Ce montant comprend également des crédits qui cofinanceront, en complément des crédits mobilisés par les autres responsables de programmes, les projets des ministères sociaux retenus par le Fonds de transformation de l'action publique.

Les moyens alloués au fonctionnement courant de services de l'administration centrale et déconcentrée augmentent optiquement, en raison de la ligne « Action publique 2022 », mais restent marqués par la recherche de gains d'efficience et notamment l'optimisation de la politique achat pilotée, pour l'ensemble des services du ministère, par le responsable ministériel des achats (RMA).

S'agissant des dépenses d'immobilier, elles diminuent également, à hauteur de 1 %, à périmètre constant. Cette baisse s'inscrit dans une volonté de rationalisation de la politique immobilière de l'État, visant le maintien des sites domaniaux actuels accompagné de la réduction du nombre d'immeubles locatifs privés.

Dans le cadre du schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI), l'ensemble des agents des ministères sociaux devrait être localisé dans deux bâtiments domaniaux (l'un existant à Duquesne, l'autre à construire à Malakoff) à l'horizon 2024, permettant de libérer trois locations privées. Ces dépenses inscrites en 2019 financent ainsi des crédits d'étude et d'assistance à maitrise d'ouvrage pour ces futurs travaux. Ce nouveau projet remplace celui un temps envisagé d'une acquisition dans le secteur privé pour lequel 300 millions d'euros avaient été provisionnés en 2019 dans la loi de programmation des finances publiques. Vos rapporteurs spéciaux ne peuvent qu'encourager cette politique de densification du parc domanial et de réduction du locatif, qui est à la fois plus efficiente et rationnelle.

Il convient, ainsi, de noter que les ministères sociaux ont atteint les objectifs de regroupement et de densification de leur précédent SPSI en 2015, en avance d'un an sur le calendrier prévisionnel. Ainsi, les dernières opérations immobilières ont permis de libérer 22 310 m² depuis 2014 générant de substantielles économies complétées par la renégociation d'un bail du site de Mirabeau en 2016. Au total, en 2017, la surface globale occupée par l'administration des ministères sociaux atteint 106 143 m² de surface utile brute (SUB), dont la part domaniale atteint 47 % du parc global, soit 49 885 m².

Surfaces occupées par l'administration centrale
des ministères sociaux en 2017

 

Parc Domanial

Parc Locatif

Duquesne*

Hôtel du Châtelet

Nantes

Sud-Pont

Mirabeau

Avenue de France

Total

SUB en m²

(Surface utile brute)

45 561

3 917

407

24 806

19 052

12 400

106 143

SUN en m²

(surface utile nette)

27 281

2 015

363

15 278

12 729

7 183

64 849

Ratio d'occupation

           

12,3

Loyers 2016

26 574 422 *

2 128 291*

53 974*

12 977 872

10 523 019

7 310 985

59 568 563

Charges locatives

     

2 745 828

2 687 529

1 042 263

6 475 620

*Chiffres « Duquesne » y compris Cabinets / * Loyers budgétaires soit 28,75 millions d'euros au total.

Source : réponse au questionnaire budgétaire

S'agissant des dépenses informatiques, elles restent constantes à l'euro près, permettant de financer la modernisation et sécurisation des serveurs des ministères, qui devront notamment permettre aux ministères sociaux de réaliser les gains de productivité nécessaires, pour respecter la trajectoire financière imposée aux ministères sociaux. Par ailleurs, doit être citée la création d'un incubateur au sein des ministères sociaux, permettant le développement d'applications numériques pour une administration plus efficace. A ainsi été développée l'application « IMP » permettant, au particulier, de trouver un bon professionnel, en matière de protection juridique des majeurs. Vos rapporteurs saluent ces initiatives, qu'ils ne peuvent qu'encourager.


* 31 S'agissant des dépenses de fonctionnement, ne sont incluses que les directions déconcentrées d'outre-mer ; les dépenses des directions déconcentrées de métropole ont été transférées au programme 333.