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Projet de loi de finances pour 2019 : Solidarité, insertion et égalité des chances

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

LES MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En première délibération, l'Assemblée nationale a adopté les articles 82 et 83 avec modification, ainsi que trois articles additionnels rattachés à la présente mission (articles 83 bis, ter, et quater) commentés ci-après.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements de crédits du Gouvernement visant à :

· augmenter les crédits de 116 450 000 euros du programme « Inclusion sociale et protection des personnes »  pour financer l'avancement de la mise en oeuvre au 1er avril 2019 du second bonus à la prime d'activité et son augmentation de 20 à 30 euros ;

· minorer les crédits de 20 millions d'euros du programme « Inclusion sociale et protection des personnes », afin de transférer ces crédits dédiés à l'adaptation des centres d'hébergement aux familles, dans le cadre de la stratégie pauvreté, au programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » de la mission « Cohésion des territoires ».

En seconde délibération, à l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a procédé à  une minoration de 3 210 168 euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement. Elle se décompose :

· d'une part, une minoration de 3 237 128 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, concernant :

- 1 466 601 euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement sur le programme « Inclusion sociale et protection des personnes » ;

- 288 988 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme « Handicap et dépendance » ;

- 1 481 539 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement sur le programme « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » ;

· d'autre part, une majoration de 112 960 euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement visant à tirer les conséquences sur la mission des décisions annoncées lors du rendez-vous salarial du 18 juin 2018, concernant d'une part la revalorisation des indemnités kilométriques et d'autre part de la revalorisation des barèmes des frais de nuitée.

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 82
(Art. L. 842-3 du code de la sécurité sociale)

Création d'une nouvelle bonification de la prime d'activité

Commentaire : le présent article vise à créer une seconde bonification intégrée au calcul de la prime d'activité, qui sera versée à chaque travailleur membre d'un foyer dont les revenus professionnels sont supérieurs à 0,5 SMIC. Son montant maximal sera atteint à 1 SMIC, puis décroitra ensuite. Le montant maximal de la bonification s'élèvera à 30 euros au 1er avril 2019, puis sera, chaque année, revalorisée par tranche de 20 euros, jusqu'à atteindre 70 euros au 1er août 2021.

I. LE DROIT EXISTANT

La prime d'activité, créée par la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, a remplacé au 1er janvier 2016 la part « activité » du revenu de solidarité active (RSA) ainsi que la prime pour l'emploi (PPE).

Cette prime est versée aux personnes en activité professionnelle dont les ressources sont inférieures à un certain montant garanti - pour une personne célibataire sans enfant, ce montant est environ égal à 1 500 euros net par mois.

La prime d'activité est ouverte aux jeunes actifs dès 18 ans, ainsi qu'aux étudiants et aux apprentis ayant perçu, au cours des trois derniers mois, un salaire mensuel supérieur à 78 % du SMIC.

Elle a également été ouverte à compter du 1er juillet 201634(*) aux bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) qui travaillent en établissements et services d'aide par le travail (ESAT) ou en milieu ordinaire. Elle est également ouverte, depuis le 1er octobre 2016, aux bénéficiaires d'une pension d'invalidité ainsi qu'aux personnes bénéficiant d'une rente d'accident du travail/de maladie professionnelle en raison d'une incapacité permanente partielle, exerçant une activité professionnelle rémunérée, malgré l'article 172 de la loi de finances pour 2018 - supprimant ce droit - qui n'est toujours pas appliqué35(*).

Le calcul de la prime est défini à l'article L. 842-3 du code de sécurité sociale36(*). Son montant est ainsi calculé sur la base d'un montant forfaitaire variable37(*), en fonction de la composition du foyer (dont le nombre d'enfants à charge), auquel s'ajoutent les revenus professionnels pris en compte à hauteur de 62 % afin de favoriser l'activité. Un bonus individuel est également ajouté pour chaque personne en activité, membre du foyer, dont les revenus d'activité sont compris entre 0,5 SMIC et 1,2 SMIC. Le montant du bonus est croissant entre 0,5 SMIC et 0,8 SMIC et atteint son maximum dès 0,8 SMIC (soit 70,49 euros), plafond au-delà duquel son montant est fixe. De ce total est déduit l'ensemble des ressources du foyer (notamment les prestations sociales, les revenus de remplacement).

Formule de calcul de la prime d'activité

Exemple : pour une personne seule sans enfant avec un salaire de 1 300 euros net et une aide au logement, le montant de la prime d'activité est égal à 36,37 euros soit (551,51 euros + 806 euros (62 % des revenus) + 70,49 euros (bonification)) - (1 300 euros + 66,8 euros (forfait logement)).

Source : site service public

En décembre 2018, la prime d'activité était versée par les caisses d'allocations familiales (Caf) à près de 2,8 millions de foyers bénéficiaires, résidant en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer. Le montant moyen mensuel de la prime d'activité s'élève à 159 euros par foyer en décembre 2017.

Avant l'entrée en vigueur de la prime d'activité, conformément à la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l'emploi, l'article L. 842-3 a fait l'objet d'une modification par la loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 visant à prévoir que le montant forfaitaire de la prime d'activité et le montant maximal de la bonification précitée étaient revalorisés par application du coefficient mentionné à l'article L. 161-25 du code de la sécurité sociale, pour tenir compte de l'évolution des prix.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article vise à créer une seconde bonification intégrée au calcul de la prime d'activité, qui sera versée à chaque travailleur membre d'un foyer dont les revenus professionnels sont supérieurs à 0,5 SMIC. Son montant maximal sera atteint à 1 SMIC, puis décroitra ensuite. Le montant maximal de la bonification s'élèvera à 20 euros au 1er août 2019, puis sera, chaque année, revalorisée par tranche de 20 euros, jusqu'à atteindre 60 euros au 1er août 2021.

Le I de l'article 82 proposé vise ainsi à modifier l'article L.842-3 du code de la sécurité sociale afin d'insérer la référence à cette seconde bonification. Les nouveaux paramètres de cette bonification (montant du seuil et du plafond) seront fixés par décret simple, modifiant l'article D.843-2 précité.

Le II de l'article 82 prévoit que cette seconde bonification entrera en vigueur au 1er août 2019.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à avancer la date de création de ce bonus, au 1er avril 2019 au lieu du 1er août 2019. Un amendement de crédits gouvernemental a également été adopté visant à majorer les crédits du programme de 116 millions, afin de financer l'avancement de ce bonus, ainsi que son augmentation de 20 à 30 euros. Cette hausse du montant du bonus devra être fixée par décret.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES

Cette seconde bonification constitue la deuxième mesure de revalorisation annoncée par le Gouvernement, avec la revalorisation forfaitaire de la prime d'activité de 20 euros, qui sera effectivement versée aux bénéficiaires, à partir de juin 2018.

Ces mesures ayant pour finalité le renforcement des incitations à la reprise ou au maintien dans l'activité des travailleurs modestes, vos rapporteurs ne peuvent qu'y souscrire.

Toutefois, ils souhaitaient préciser - contrairement à ce qu'auraient pu laisser entendre les annonces du Gouvernement - que cette bonification de 20 euros ne bénéficiera qu'aux personnes gagnant plus de 0,5 SMIC. Par ailleurs, en comparaison de la bonification existante dont le plafond était fixé à 0,8 SMIC mais dont le montant était fixe au-delà - la seconde bonification proposée atteindra son maximum à 1 SMIC puis décroîtra ensuite.

Au vu de ces observations, vos rapporteurs spéciaux proposent d'adopter cet article avec les modifications introduites par l'Assemblée nationale.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 83
(Art. L. 821-1-1, L. 821-1-1-2, L. 821-4, L. 821-5, L. 821-7 du code de la sécurité sociale, art. L. 241-6, L. 244-1 du code de l'action sociale et des familles, art. 35-1, 35-2 de l'ordonnance n°2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte)

Simplification des compléments à l'allocation aux adultes handicapés

Commentaire : le présent article vise à supprimer le complément de ressources pour les bénéficiaires de l'AAH et de l'ASI qui n'avaient pas de droits ouverts avant le 1er novembre 2019 et prévoit que les bénéficiaires de l'AAH et l'ASI ayant des droits ouverts au complément de ressources, avant le 1er novembre 2019, continueront de le percevoir pendant 10 ans.

I. LE DROIT EXISTANT

Créée par la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d'orientation en faveur des personnes handicapées, l'allocation aux adultes handicapés (AAH) est destinée aux personnes handicapées disposant de faibles revenus.

La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées a supprimé le complément d'AAH préexistant et créé deux compléments qui ne sont pas cumulables : le complément de ressources (CR), prévu à l'article L. 821-1-1 du code de la sécurité sociale, et la majoration pour la vie autonome (MVA), prévue à l'article L. 821-1-2 du même code.

La loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 a ouvert le bénéfice du CR et de la MVA aux bénéficiaires de l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI). Les allocataires de l'AAH ou de l'ASI présentant un taux d'incapacité égal ou supérieur à 80 % peuvent prétendre, sous certaines conditions, au bénéfice du CR ou de la MVA.

En décembre 2017, 148 875 bénéficiaires de l'AAH touchaient une MVA (13,5 % de l'ensemble des allocataires) et 66 587 bénéficiaires de l'AAH bénéficiaient d'un CR (6 % de l'ensemble des allocataires). Le complément de ressources s'élève à 179,31 euros par mois, et la majoration pour la vie autonome à 104,77 euros par mois.

Les critères d'éligibilité au CR et à la MVA

Le CR a pour objectif de compenser l'absence durable de revenus d'activité si une personne est dans l'incapacité de travailler. Il forme, avec l'AAH ce que l'on appelle la garantie de ressources. Son montant est fixé à 179,31 euros mensuels ; il est ouvert pour chacun des membres du couple, bénéficiaire de l'AAH et remplissant toutes les conditions d'attribution suivantes :

- avoir un taux d'incapacité d'au moins 80 % ;

avoir une capacité de travail, appréciée par la CDAPH, inférieure à 5 % du fait du handicap ;

- percevoir l'AAH à taux plein ou un complément d'un avantage vieillesse ou d'invalidité ou d'une rente d'accident du travail, et ne pas avoir perçu de revenu à caractère professionnel depuis 1 an à la date du dépôt de la demande de complément ;

- vivre dans un logement indépendant.

La MVA permet aux personnes en situation de handicap de favoriser leur accès à un logement autonome. Afin de percevoir la MVA d'un montant de 104 euros mensuels, il faut remplir les conditions suivantes :

- percevoir l'AAH à taux plein ou en complément d'un avantage vieillesse ou d'invalidité ou d'une rente accident du travail, ou percevoir l'allocation supplémentaire d'invalidité (ASI) ;

- avoir un taux d'incapacité au moins égal à 80 % ;

- disposer d'un logement indépendant et percevoir une aide au logement ;

- ne pas percevoir de revenu d'activité.

Les critères d'éligibilité de ces deux aides sont quasiment identiques mais différent sur deux points principaux :

- Pour bénéficier du CR, les allocataires doivent présenter une capacité de travail, appréciée par les CDAPH, inférieure à 5 %.

- Pour bénéficier de la MVA, les allocataires doivent percevoir une aide personnelle au logement

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 1 de l'article 83 proposé abroge l'article L. 821-1-1 du code de la sécurité sociale, qui prévoyait la mise en oeuvre de ce complément de ressources. Cet article supprime également les références au complément de ressources aux articles L 821-1-2, L.821-4 et L. 821-5, et L. 821-7 du code de la sécurité sociale.

L'article 2 de l'article 83 modifie également, pour coordination, les articles L 241-6 et L. 244-1 du code de l'action sociale et des familles.

L'article 3 du présent article modifie l'ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte pour appliquer la suppression du complément de ressources à Mayotte.

L'article 4 prévoit que l'application de la mesure entrera en vigueur le 1er novembre 2019.

Enfin, l'article 5 prévoit un régime transitoire pour les bénéficiaires - y compris mahorais - qui, au 1er novembre 2019, avaient des droits ouverts au complément de ressources, afin qu'ils continuent à bénéficier de ses dispositions, tant qu'ils remplissent les conditions d'éligibilité, pendant une durée de 10 ans.

Ces modifications législatives nécessiteront, par ailleurs, la mise en oeuvre de mesures réglementaires :

un décret en Conseil d'État pour la modification ou abrogation des articles R. 821-2, R. 821-5, R. 821-6, R. 821-7, R. 821-7-1 et R. 821-8 du code de la sécurité sociale ainsi que de l'article R. 471-5 du code de l'action sociale et des familles ;

un décret simple pour la modification ou l'abrogation des articles D. 821-3 et D. 821-4 du code de la sécurité sociale et des articles 3, 5, 6, 7, 16 et 17 du décret n° 2003-576 du 27 juin 2003 portant application des dispositions du chapitre II du titre VI (allocation pour adulte handicapé) de l'ordonnance n° 2002-411 du 27 mars 2002 relative à la protection sanitaire et sociale à Mayotte.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative de notre collègue député M. Hammouche et de ses collègues du groupe Mouvement Démocrate et apparentés, l'Assemblée nationale a adopté un amendement visant à reporter la mise en oeuvre de la suppression du complément de ressources au 1e janvier 2020 au lieu du 1er novembre 2019.

L'Assemblée nationale a également adoptés trois amendements rédactionnels à l'initiative de notre collègue députée, Mme Dupont rapporteure spéciale des crédits de la mission « Solidarité, insertion, égalité des chances ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La suppression de ce complément de ressources (CR) est justifiée par le Gouvernement par le manque de lisibilité et de simplicité du dispositif dû à la coexistence de deux compléments de ressources de l'AAH, aux modalités d'attribution proches. Le Gouvernement explique également cette suppression du CR comme une mesure de rationalisation des missions des MDPH, estimant que l'appréciation de la capacité de travail pour bénéficier du CR s'avère complexe pour les MDPH.

Vos rapporteurs considèrent ces arguments comme infondés, ne permettant pas de justifier la suppression de ce complément de ressources, pour plusieurs raisons :

d'abord car ce CR constituait une avancée permise par la loi du 11 février 2005, qui avait mis en place une garantie de ressources pour les personnes les plus sévèrement handicapées. Son montant cumulé avec l'AAH forme la garantie de ressources, portant le montant cumulé de l'AAH et du CR à 998,31 euros par mois actuellement ;

ensuite, vos rapporteurs estiment que, bien que ces deux compléments à l'AAH aient des similarités, ils disposent de caractéristiques propres : le complétement de ressources (CR) a pour objectif de compenser l'absence durable de revenus d'activité des personnes qui sont dans l'incapacité de travailler. Pour bénéficier du CR, les allocataires doivent présenter une capacité de travail, appréciée par les CDAPH, inférieure à 5 %. La majoration pour la vie autonome (MVA) permet, quant à elle, de favoriser l'accès à un logement autonome. Pour bénéficier de la MVA, les allocataires doivent ainsi percevoir une aide personnelle au logement ;

en outre, vos rapporteurs considèrent que le nombre de bénéficiaires (67 000 personnes) n'est pas constitutif d'un surcroit de charge de travail pour les MDPH, qui traitent plus de 4 millions de demandes par an. Par ailleurs, le complément de ressources est automatiquement et concomitamment étudié par les CDAPH chargées d'instruire les demandes de l'AAH, leur durée d'attribution a d'ailleurs été étendue par le décret n° 2017-122 de dix à vingt ans.

Ainsi, la suppression du complément de ressources priverait, « au mieux » les bénéficiaires du CR de 75 euros par mois s'ils sont éligibles à la MVA alors qu'ils vivent déjà sous le seuil de pauvreté. « Au pire », la disparition du CR priverait, compte tenu des règles partiellement différentes d'éligibilité, de tous droits les bénéficiaires qui ne sont pas éligibles à la MVA, si par exemple ils sont logés à titre gratuit (soit une perte sèche de 179 euros par mois). D'après l'association des paralysés de France (APF), entre 7 000 à 10 000 personnes perdront ainsi le CR sans être éligibles à la MVA.

Au vu des raisons évoquées supra, mais également au vu du montant de l'économie générée pour l'État - 0,57 million d'euros en 2019 et 5,7 millions d'euros en année pleine - qui s'avère relativement faible au regard du montant de la mission et des conséquences que cette mesure pourrait avoir sur les bénéficiaires, vos rapporteurs proposent à la commission des finances de supprimer cet article.

Ils estiment que le Gouvernement - en cohérence avec les propositions du rapport précité Taquet-Serres « Plus simple la vie » dont il souhaite s'inspirer - devrait plutôt étudier la mise en oeuvre d'une mesure de simplification pouvant consister dans l'attribution automatique du complément de ressources pour les personnes qui y sont éligibles sans limitation de durée, de la même façon que pour l'AAH 1.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter un amendement de suppression de cet article.

ARTICLE 83 bis (nouveau)
(Art. L111-7-12 du code de la construction et de l'habitation)

Suppression du fonds national pour l'accessibilité universelle (FNAU)

Commentaire : le présent article vise à supprimer le fonds d'accompagnement de l'accessibilité universelle (FNAU).

I. LE DROIT EXISTANT

Le fonds d'accompagnement de l'accessibilité universelle (FNAU) avait été créé par l'ordonnance n° 2014-1090 du 26 septembre 2014 relative à la mise en accessibilité des établissements recevant du public (ERP). Cette ordonnance, prise sur le fondement d'une loi du 10 juillet 2014, visait à garantir l'application de l'obligation d'accessibilité inscrite dans la loi du 11 février 2005, face au retard accumulé et le non-respect de l'échéance du 1er janvier 2015. L'ordonnance simplifie et explicite les normes d'accessibilité et sécurise le cadre juridique de mise en accessibilité en créant l' « Agenda d'accessibilité programmée » (Adap).

« Agenda d'accessibilité programmée » (Adap)

L'agenda d'accessibilité programmée est un document de programmation pluriannuel, qui précise la nature des travaux et leur coût et engage le gestionnaire d'établissement qui le signe à réaliser les travaux dans un délai de un à trois ans. Son dépôt est obligatoire, il se fait en mairie ou en préfecture dans un délai de douze mois à compter de la publication de l'ordonnance au Journal officiel et se matérialise par un formulaire simplifié.

Aux termes de l'article L.111-7-12 du code de la construction et de l'habitation, ce fonds d'accompagnement de l'accessibilité universelle (FNAU) a pour objet de «  participer au financement d'actions de mise en accessibilité d'établissements recevant du public dont la situation financière des responsables ne permet pas la mise en oeuvre et d'actions de recherche et de développement en matière d'accessibilité universelle », ainsi qu'«au financement des prestations destinées à assurer le respect de l'obligation d'accessibilité des services de communication au public en ligne » .

Les ressources de ce fonds proviennent des sanctions pécuniaires, prononcées par les préfets, contre les ERP qui n'auraient pas déposé d'Agenda d'accessibilité programmé ou de documents de suivi (art. L 111-7-10 du code de la construction et de l'habitation), pas commencé à exécuter leurs engagements inscrits dans l'Adap (art. L.111-7-11 du code de la construction et de l'habitation) ou qui n'auraient pas mis en oeuvre des dispositions des schémas directeurs d'accessibilité des services de transport (art. L. 1112-2-4 du code des transports). Les ressources de ce fonds proviennent également de sanctions contre l'État, les collectivités territoriales ou leurs établissements publics, pour non-respect de l'accessibilité des services de communication publique en ligne (article 47 de la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 précitée)38(*).

Selon les dispositions de l'article L.111-7-12 du code de la construction et de l'habitation, le fonds est administré par un conseil de gestion qui est composé à parité de représentants de l'État et des collectivités territoriales, d'une part, et de représentants de personnes en situation de handicap, pour tous les types de handicap notamment physique, sensoriel, cognitif, mental ou psychique, et des acteurs de la vie économique, d'autre part.

La gestion comptable et financière de ce fonds est assurée par la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA). Cette gestion fait l'objet d'une comptabilité séparée.

Un décret devait préciser la composition du conseil de gestion, les modalités de désignation de ses membres, ses missions et les modalités de son fonctionnement. Il devait également déterminer également les modalités de l'engagement et du contrôle des ressources affectées au fonds.

Or ce décret n'a jamais été publié. Ce fonds n'a ainsi jamais été mis en oeuvre et le produit des sanctions non récupéré.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a ainsi pour objet d'abroger le fonds d'accompagnement de l'accessibilité universelle (FNAU) tout en prévoyant de maintenir le mécanisme de sanctions pécuniaires dont le produit serait désormais affecté au budget de l'État.

Selon le Gouvernement, plusieurs difficultés juridiques et techniques ont empêché la publication du décret. L'affectation du produit des sanctions au fonds  et le rattachement de la gestion comptable à la CNSA soulevaient des questions juridiques délicates.

Ce présent article vise ainsi, selon le Gouvernement, à assurer la pleine effectivité du recouvrement de ces sanctions et de leur allocation vers des actions en matière d'accessibilité des personnes handicapées. Le Gouvernement prévoit de publier une instruction pour engager rapidement des contrôles et des sanctions. Il prévoit un gain attendu de la mesure évalué à 0,5 million d'euros en 2019 et de 1 million d'euros en 2020 et s'accompagnera de dépenses faveur de l'amélioration de l'accessibilité des personnes handicapées d'un montant correspondant.

Le I du présent article supprime ainsi la référence à ce fonds au 1° bis du I de l'article L 14-10-1 du code de l'action sociale et des familles, qui prévoyait la gestion comptable et financière de ce fonds par la CNSA.

Les II et III du présent article suppriment également les dispositions des articles L. 111-7-10 (dernier alinéa) L.111-7-11 et 111-2-4 du code des transports, indiquant que le produit des sanctions pécuniaires de l'article L. 111-7-10 est versé au fonds. Le II du présent article supprime également l'article L 111-7-12 du code de la construction et de l'habitation qui instituait le fonds.

Le III du présent article précise que le solde du fonds national d'accompagnement de l'accessibilité universelle est affecté au budget général de l'État, qui reprend l'ensemble des droits et obligations de ce fonds.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

À ce jour, aucune sanction n'a été prononcée en raison de la non-publication du décret d'application régissant le fonctionnement du fonds d'accompagnement de l'accessibilité universelle.

Vos rapporteurs comprennent les difficultés juridiques et techniques qui ont empêché la publication de ce décret, et sont donc favorables au dispositif proposé par le Gouvernement.

Ils seront toutefois vigilants à ce que - conformément aux annonces du Gouvernement - une instruction de la Ministre soit adressée rapidement aux préfets, et qu'à défaut d'un « fléchage» vers les politiques d'accessibilité, soit observée dans le budget général une hausse des crédits liés à ces politiques.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 83 ter (nouveau)
(Art. L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles)

Expérimentation d'un nouveau mode de délivrance du RSA en Guyane, Saint-Martin et Mayotte

Commentaire : le présent article vise à prévoir à titre expérimental, le versement, dans les territoires de Guyane, de Saint Martin et de Mayotte, du revenu de solidarité active par l'intermédiaire d'un titre de paiement.

I. LE DROIT EXISTANT

Le revenu de solidarité active (RSA) a été mis en place en France métropolitaine par la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion39(*), par la fusion du revenu minimum d'insertion (RMI), de l'allocation pour parent isolé (API) et des dispositifs d'intéressement à la reprise d'activité qui leur étaient associés. Il a pour objet, selon les dispositions de l'article 262-1 du code de l'action sociale et des familles, d'assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence de lutter contre la pauvreté et de favoriser l'insertion sociale et professionnelle. Il assure aux personnes sans ressources un niveau minimum de revenu qui varie selon la composition du foyer. Le RSA est ouvert, sous certaines conditions, aux personnes d'au moins 25 ans et aux jeunes actifs de 18 à 24 ans s'ils sont parents isolés ou justifient d'une certaine durée d'activité professionnelle.

Ce revenu est versé à toute personne résidant en France de manière stable et effective, dont le foyer dispose de ressources inférieures à un montant forfaitaire (art. L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles).

Aux termes de l'article L. 262-4 du code précité, le bénéfice du revenu de solidarité active est subordonné au respect, par le bénéficiaire, des conditions suivantes :

- être âgé de plus de vingt-cinq ans ou assumer la charge d'un ou plusieurs enfants nés ou à naître ;

- être français ou titulaire, depuis au moins cinq ans, d'un titre de séjour autorisant à travailler40(*) ;

- ne pas être élève, étudiant ou stagiaire ;

- ne pas être en congé parental, sabbatique, sans solde ou en disponibilité.

Les trois dernières conditions ne sont pas applicables aux personnes isolées assumant la charge d'un ou de plusieurs enfants ou des femmes isolées en état de grossesse.

Aux termes de l'article L. 262-3 du code de l'action sociale et des familles, « le montant forfaitaire mentionné à l'article L. 262-2 est fixé par décret. Il est revalorisé le 1eravril de chaque année par application du coefficient mentionné à l'article L. 161-25 du code de la sécurité sociale ». Au 1er avril 2018, le montant forfaitaire pour une personne seule et sans enfant est de 550,93 euros41(*), et de 826,40 euros pour un couple sans enfant.

Le RSA a été étendu, dans les conditions de droit commun, à tous les départements d'outre-mer en 201042(*) à l'exception de Mayotte où il a été déployé en 2012 avec plusieurs adaptations concernant ses conditions d'éligibilité et son montant43(*) :

- le bénéficiaire doit être français ou titulaire, depuis au moins quinze ans, au lieu de cinq ans, d'un titre de séjour autorisant à travailler en vertu des dispositions de l'ordonnance du 26 avril 200044(*) ;

- le RSA majoré et le RSA jeune ne sont pas applicables ;

- le montant forfaitaire ainsi que le forfait logement sont inférieurs de moitié de ceux applicables en métropole et dans les autres départements d'outre-mer. Au 1er avril 2018, le montant forfaitaire pour une personne seule et sans enfant est de 275,47 euros45(*), et de 413,21 euros pour un couple sans enfant ;

- le dépôt de la demande et l'instruction du RSA sont assurés pour le compte du département par la caisse gestionnaire du régime des prestations familiales à Mayotte, c'est-à-dire la caisse de sécurité sociale de Mayotte (CSSM) ; celle-ci assure également le service de l'allocation en l'absence d'une caisse d'allocations familiales.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le premier alinéa du I du présent article prévoit le versement, à titre expérimental, dans les territoires de Guyane, de Saint Martin et de Mayotte, du revenu de solidarité active par l'intermédiaire d'un titre de paiement.

Le deuxième et troisième alinéa du I indiquent que le titre de paiement permet le retrait de monnaie fiduciaire auprès des établissements de crédits mais qu'une fraction de l'allocation versée sur ce titre de paiement est réservée pour le financement direct des achats de biens et de services sur le territoire de l'Union européenne. Cette fraction  ne peut être inférieure à 50 % et supérieure à 70 % du montant total de l'allocation versée au bénéficiaire et elle peut faire l'objet d'un versement en tiers payant à la demande de l'allocataire. L'autre fraction sera ainsi libre d'emploi, pouvant être retirée, via ce titre de paiement, en espèces.

Le II prévoit un décret en Conseil d'État qui précisera :

- les modalités de mise en oeuvre de l'expérimentation, notamment celles relatives aux conditions d'utilisation du titre de paiement ;

- la détermination de la fraction de l'allocation réservée à des opérations directes d'achat ou de règlement de services ;

- les conditions permettant à l'autorité décidant de l'attribution de l'allocation de prévoir une part inférieure à 50 % de la fraction définie au deuxième alinéa du I afin de tenir compte de la situation particulière d'un bénéficiaire de l'allocation ;

- les périmètres géographiques où le revenu de solidarité active est versé par l'intermédiaire du titre de paiement dans chacun des territoires concernés.

Le III du présent article prévoit que cette expérimentation est mise en oeuvre à compter du 1er juillet 2019 pour une durée de 4 ans.

Le IV du présent article prévoit une évaluation de cette expérimentation. Au plus tard douze mois après le début de l'expérimentation, le Gouvernement devra déposer au Parlement un bilan d'évaluation de l'expérimentation dans chacune des collectivités concernées.

III.  LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette expérimentation vise, d'une part, à assurer un meilleur respect de la condition de résidence stable et effective mentionnée à l'article L. 262?2 du code de l'action sociale et des familles, par l'emploi d'une fraction de l'allocation versée sur le titre de paiement pour l'achat de biens et de services, qui ne peut être inférieure à 50 % du montant total de cette allocation sur le territoire de l'Union européenne.

D'autre part, cette expérimentation se justifie, à Mayotte, par le faible taux de bancarisation du territoire, le titre de paiement permettra, en effet, de conférer des droits effectifs à une partie importante de la population dépourvue à ce jour de compte bancaire.

Vos rapporteurs considèrent, au vu de ces observations, cette expérimentation intéressante, et jugent également essentielle qu'une évaluation de ce dispositif soit faite assez rapidement après sa mise en oeuvre.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 83 quater (nouveau)
(Art. L. 842-8 du code de la sécurité sociale)

Rétablissement de la prise en compte rentes AT-MP

Commentaire : le présent article vise à rétablir la prise en compte des rentes AT-MP et des pensions d'invalidité dans le calcul de la prime d'activité, pour 2018, et à partir du 1er janvier 2019 et jusqu'au 31 décembre 2024 pour les seules personnes ayant bénéficié au moins une fois du dispositif entre le 31 décembre 2017 et le 31 décembre 2018.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 842-8 du code de la sécurité sociale - modifié par la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 - prévoit que l'allocation aux adulte handicapés est prise en compte en tant que revenu professionnel sous réserve que les revenus professionnels mensuels du travailleur handicapé, hors prise en compte de cette allocation, atteignent un montant fixé par décret.

Initialement, avant la modification de la loi de finances pour 2018, étaient également prises en compte comme revenus professionnels :

- les pensions et rentes d'invalidité, ainsi que les pensions de retraite à jouissance immédiate liquidées à la suite d'accidents, d'infirmités ou de réforme, servies au titre d'un régime de base légalement obligatoire de sécurité sociale ;

- les pensions d'invalidité servies au titre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ;

- la rente allouée aux personnes victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles.

Par ailleurs, l'article L. 842-8 du code de la sécurité sociale, avant la modification de la loi de finances pour 2018, ne renvoyait pas à un décret mais précisait le montant à partir duquel l'allocation aux adultes handicapés (AAH) était considéré comme revenu professionnel dans le calcul de la prime d'activité, à savoir un salaire mensuel équivalent à 29 fois le SMIC brut horaire.

Ouverture de la prime d'activité pour les bénéficiaires de l'AAH,
des pensions d'invalidité et des rentes AT/MP

L'article 99 de la loi n° 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels a intégré l'allocation aux adultes handicapés, certaines pensions d'invalidité et la rente allouée aux personnes victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles dans les revenus d'activité qui entrent dans le calcul de la prime d'activité. Ces dispositions étaient codifiées à l'article L. 842-8 dans le code de la sécurité sociale.

Il s'agissait ainsi de considérer ces prestations non plus comme des prestations sociales venant en déduction du montant de la prime, mais comme des revenus professionnels afin d'inclure dans le dispositif leurs bénéficiaires souvent non-éligibles et de favoriser l'activité professionnelle de ces publics plus éloignés de l'emploi.

Il a ainsi été décidé et codifié - sous l'impulsion de l'APF et l'UNAPEI - l'ouverture de la prime d'activité dès lors que les bénéficiaires de ces prestations perçoivent un salaire mensuel équivalent à 29 SMIC brut horaire, c'est-à-dire lorsqu'ils travaillent au moins un quart de temps rémunérés au SMIC. Si cette condition d'activité est remplie, l'AAH, la pension d'invalidité ou la rente AT/MP sont assimilés à des revenus professionnels dans le calcul de la prime d'activité.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par voie d'amendement Gouvernementale à l'Assemblée nationale. Il vise à rétablir la prise en compte des rentes et des pensions - exclues par la loi de finances pour 2018 - dans le calcul de la prime d'activité :

- Sur 2018, pour tous les bénéficiaires de ces rentes et pensions ayant des droits à la prime d'activité ;

- À partir du 1er janvier 2019 et jusqu'au 31 décembre 2024 pour les seules personnes - bénéficiaires de ces pensions et rentes - ayant perçu au moins une fois de la prime d'activité entre le 31 décembre 2017 et le 31 décembre 2018.

Le I du présent article prévoit ainsi que, pour l'année 2018, l'article L. 842-8 du code de la sécurité sociale précité s'applique dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018.

Le II du présent article prévoit que, jusqu'au 31 décembre 2024, sont assimilés à des revenus professionnels pour le calcul de la prime d'activité :

- Les pensions et rentes d'invalidité, ainsi que les pensions de retraite à jouissance immédiate liquidées à la suite d'accidents, d'infirmités ou de réforme, servies au titre d'un régime de base légalement obligatoire de sécurité sociale ;

- les pensions d'invalidité servies au titre du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre ;

- la rente allouée aux personnes victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles, mentionnée au deuxième alinéa de l'article L. 434 2 du même code.

Le III du présent article prévoit que la pris en compte des rentes et pensions entre en vigueur au 1er janvier 2019 et est applicable pour les seules personnes ayant bénéficié de l'assimilation des revenus mentionnés aux 1° à 3° du même II à des revenus professionnels pour le calcul de la prime d'activité au moins une fois entre le 31 décembre 2017 et le 31 décembre 2018.

Le IV du présent article prévoit que l'article est applicable dans les mêmes termes au département de Mayotte.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet amendement gouvernemental a été introduit à l'Assemblée nationale, afin de pallier le défaut de mise en oeuvre du dispositif par le Gouvernement, tel qu'il avait été pourtant voté par le législateur en loi de finances pour 2018.

Lors des discussions et du vote du projet de loi de finances pour 2018, le Sénat - à l'initiative de vos rapporteurs - s'était opposé à cette mesure, qui avait néanmoins été votée par l'Assemblée nationale. Vos rapporteurs considéraient cette mesure comme injuste et injustifiée, estimant que le Gouvernement ne pouvait légitimer la suppression de cette mesure - n'existant que depuis le 1er octobre 2016 - par le nombre restreint de bénéficiaires alors qu'aucune campagne d'information n'avait été réalisée par le Gouvernement et les caisses. Le dispositif bénéficiait alors à 10 000 personnes mais 250 000 personnes auraient pu y être éligibles.

Bien qu'opposés à cette mesure, comme indiqué dans le présent rapport, ils ont ainsi appris, avec une certaine stupeur, sa non-application par le Gouvernement faisant fi des mesures votées par le législateur. Cette mesure qui devait entrer en vigueur le 1er janvier 2018, a d'abord été retardée au 1er juin - pour cause d'insuffisante adaptation des systèmes d'information des CAF - puis suspendue sur instruction de la Ministre, en raison des effets néfastes produits sur le montant des primes d'activité servies. Les pertes constatées pour les bénéficiaires - majoritairement des familles monoparentales - s'échelonnaient entre 60 et 200 euros mensuels. Ainsi, les caisses ont dû verser un rappel aux bénéficiaires concernés. Vos rapporteurs avaient pourtant alerté le Gouvernement sur les conséquences d'une telle mesure. Ils ne peuvent que regretter la mise en oeuvre chaotique de cette mesure, qui n'a fait l'objet d'aucune publicité auprès des bénéficiaires, ni s'agissant de la suppression du droit, ni ensuite s'agissant du versement du rappel.

Au vu ces observations, vos rapporteurs ne peuvent qu'accueillir favorablement cet article qui sécurise la situation des bénéficiaires pour 2018 et jusqu'en 2024. Toutefois, les modifications apportées par le Gouvernement ne sont pas pleinement satisfaisantes pour plusieurs raisons :

- Il met en oeuvre un « droit à deux vitesse ». Des personnes placées dans des situations équivalentes auront des droits différents.

- Il sanctionne le non-recours, en contradiction avec son objectif annoncé de vouloir lutter contre le non-recours aux droits. Les personnes qui n'ont pas demandé la prestation entre le 31 décembre 2017 et le 31 décembre 2018 - alors qu'aucune campagne d'information n'avait été menée par le Gouvernement - en seront définitivement privées pour les années qui viennent.

- Il crée une situation complexe en matière de droits, qui s'avère paradoxale pour un Gouvernement, animé d'une volonté de simplification, qu'il invoque notamment - à tort - pour la suppression du complément de ressources. Cette situation est d'autant plus regrettable que les bénéficiaires de ce dispositif constituent un public particulièrement vulnérable.

Décision de votre commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 34 Mais avec effet rétroactif au 1er janvier 2016.

* 35 Voir à ce sujet le commentaire de l'article 84 quater rattaché à la présente mission.

* 36 L'article D. 843-2 fixant le montant des seuils et plafonds pour la bonification individuelle.

* 37 Le montant de base de la prime d'activité pour une personne seule équivaut à 551,51 euros.

* 38 S'agissant de la mise en accessibilité des sites internet publics, l'article 80 de la loi n° 2018-771 pour la liberté de choisir son avenir professionnel du 5 septembre 2018 modifie l'article 47 de la loi du 11 février 2005, en transposant une directive européenne du 26 octobre 2016 relative à l'accessibilité des sites internet et des applications mobiles des organismes du secteur public. Un décret d'application de cet article est en cours de rédaction visant à désigner l'autorité chargé de prononcer les sanctions.

* 39 Loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 40 Cette condition ne s'applique pas notamment aux réfugiés, aux bénéficiaires de la protection subsidiaire, aux apatrides et aux étrangers titulaires de la carte de résident ou d'un titre de séjour prévu par les traités et accords internationaux et conférant des droits équivalents.

* 41 Décret n° 2018-324 du 3 mai 2018 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active.

* 42 Ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion.

* 43 Ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011 portant extension et adaptation du revenu de solidarité active au département de Mayotte.

* 44 Ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte

* 45 Décret n° 2018-324 du 3 mai 2018 portant revalorisation du montant forfaitaire du revenu de solidarité active.