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Projet de loi de finances pour 2019 : Cohésion des territoires - Logement et ville

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Cohésion des territoires - Logement et ville ( rapport général - première lecture )

N° 147

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2018-2019

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2018

RAPPORT GÉNÉRAL

FAIT

au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi de finances, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE, pour 2019,

Par M. Albéric de MONTGOLFIER,

Rapporteur général,

Sénateur

TOME III

LES MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES

ET LES DISPOSITIONS SPÉCIALES

(seconde partie de la loi de finances)

ANNEXE N° 6a

COHÉSION DES TERRITOIRES - LOGEMENT ET VILLE (PROGRAMMES 177 « HÉBERGEMENT, PARCOURS VERS LE LOGEMENT ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES », 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT », 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE L'HABITAT » ET 147 « POLITIQUE DE LA VILLE »)

Rapporteur spécial : M. Philippe DALLIER

(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) : 1255, 1285, 1288, 1302 à 1307, 1357 et T.A. 189

Sénat : 146 et 147 à 153 (2018-2019)

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. Sur la mission « Cohésion des territoires » :

1. La mission « Cohésion des territoires » regroupe, pour la deuxième année consécutive, les crédits de deux précédentes missions « Égalité des territoires et logement » et « Politique des territoires ».

2. Le périmètre de la mission n'évolue cette année qu'à la marge, avec le transfert du dispositif des centres d'hébergement d'urgence dédiés aux migrants (CHUM) vers les programmes 104 et 303 et, en sens inverse, l'intégration de crédits compensant au fonds national d'aide au logement (FNAL) le manque à gagner causé par la disposition du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (PACTE) prévoyant de relever le seuil d'assujettissement des employeurs à la cotisation.

3. Les crédits de paiements de la mission sont de 16,1 milliards d'euros en 2019, en baisse de 1,2 milliard d'euros, soit la deuxième diminution la plus forte du budget général.

4. Cette baisse est liée pour l'essentiel à la diminution des sommes consacrées aux aides personnelles au logement (APL) inscrites au programme 109.

5. Seuls les crédits consacrés à la politique de la ville sont en nette augmentation, à hauteur de 84,4 millions d'euros en crédits de paiement, soit 19,7 % du programme 147.

6. Si 82 % des crédits sont portés par le programme 109 « Aide à l'accès au logement », 84 % des dépenses fiscales sont rattachées au programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat ».

II. Sur le programme 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables » :

1. La gestion des centres d'hébergement d'urgence dédiés aux migrants (CHUM) d'Île-de-France a été transférée au programme 303 de la mission « Immigration et asile » du ministère de l'Intérieur. Ce transfert ne mettra toutefois pas fin à la prise en charge de certains demandeurs d'asile par le programme 177, au nom de l'inconditionnalité de l'accueil prévue par le code de l'action sociale et des familles.

2. Hors ces mesures de périmètre, les crédits de paiement consacrés au programme 177 enregistrent une hausse de 43 millions d'euros, soit 2,2 %.

3. Cette augmentation ne sera pas nécessairement suffisante, puisque les crédits de 2018 font l'objet d'une ouverture supplémentaire à hauteur de 60,2 millions d'euros en loi de finances rectificative.

4. Les moyens des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) diminuent de 14 millions d'euros en 2018 au nom d'une convergence des tarifs-plafonds des CHRS qui s'accentuera dans les prochaines années. Cette uniformisation risque de ne pas prendre en compte les différences de coût entre territoires ou entre CHRS.

5. S'agissant du plan Logement d'abord, les résultats ne sont pas satisfaisants, qu'il s'agisse de l'augmentation du nombre de sorties de personnes hébergées vers le logement ou du développement de l'intermédiation locative et des pensions de famille.

III. Sur le programme 109 « Aide à l'accès au logement » :

1. Le programme 109 est marqué par la poursuite de la diminution des aides personnelles au logement (APL) versées et donc de la contribution de l'État.

2. Alors que le Gouvernement propose le rétablissement partiel de l'APL « accession » en outre-mer, c'est sur l'ensemble du territoire que ce dispositif devrait être remis en place afin de favoriser l'accession à la propriété.

3. La mise en place de la contemporanéité des aides au logement représente un défi technique et humain considérable. L'accueil des usagers sera déterminant, d'autant que le mécanisme produit des effets plus difficiles à anticiper encore que le prélèvement à la source.

4. La contemporanéité du versement des aides au logement ne devrait finalement être mise en place que vers le mois de juillet 2019. Le Gouvernement maintient pourtant un objectif d'économies de 900 millions d'euros sur 2019, ce qui paraît très difficile à atteindre.

IV. Sur le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » :

1. La réduction d'impôt « Pinel » est modifiée dans le présent projet de loi de finances : révision de l'extension aux zones couvertes par un contrat de redynamisation des sites de défense (CRSD) et surtout application dans les centres-villes (opérations de revitalisation des territoires, et non zonage A, B, C) pour des réhabilitations.

2. S'agissant du Pinel « classique », la question de la pertinence du zonage demeure posée. Le zonage d'août 2015 aurait dû être révisé en 2017.

3. La réforme des APL et la mise en place de la réduction de loyer de solidarité (RLS) ont été mises en place après quelques difficultés. Des interrogations demeurent sur le coût représenté pour les bailleurs. Le rendement estimé par le Gouvernement est de près de 800 millions d'euros, cible pour une année pleine, alors qu'il ne s'applique que depuis le 1er février. Le gouvernement devrait donc accepter une révision des paramètres afin de rester sur le coût prévu en 2019.

4. Les conséquences de la RLS sur les bailleurs seront une forte dégradation du résultat généré par l'activité locative, comprimée du côté des revenus par la RLS et du côté des charges par la hausse des annuités locatives. Seule la vente des logements pourrait maintenir une capacité d'autofinancement global, ce qui constitue un pari risqué alors que les bailleurs devront faire face à des besoins importants de rénovation du parc.

5. L'année 2019 doit permettre de revoir les paramètres de la réforme et notamment de confirmer le caractère temporaire de la hausse de la TVA pour les travaux dans le logement social.

6. Les conséquences de ces mesures sur la situation des collectivités territoriales doivent être étudiées et une démarche doit être mise en place afin d'aider les communes à mieux apprécier les risques financiers associés aux garanties qu'elles apportent.

7. Le marché de la construction montre des signes de retournement. Au troisième trimestre 2018, le nombre de logements neufs réservés est en baisse de 8,9 % et, sur douze mois, le nombre de logements autorisés à la construction fléchit de 5,8 %. Or le logement social risque de ne plus jouer son rôle contra-cyclique dans l'économie.

8. L'Anah bénéficie en 2018 d'un surplus de revenus tirés du produit de la vente de quotas carbone, qui devrait l'aider à financer ses programmes, tout en constituant un effet d'aubaine pour l'État. Or celui-ci abaisse le plafond d'affectation de cette ressource.

9. L'Anah devrait tirer parti des ressources actuelles pour préserver l'ambition du programme « Habiter mieux » en garantissant la qualité des rénovations.

10. Le Fonds national des aides à la pierre, dépourvu de président et rarement réuni, est toujours dans une situation de blocage. Il ne bénéficiera plus de crédits budgétaires de l'État en 2019, même si les revenus fiscaux (majoration SRU) seront un peu plus élevés que prévu en 2018 et la taxe sur les cessions de logements sociaux, dont l'Assemblée nationale a repoussé d'un an l'application, n'a pas encore pu être mise en place.

V. Sur le programme 147 « Politique de la ville » :

1. Les crédits consacrés à la politique de la ville progressent en 2019, qu'il s'agisse de ceux engagés dans le cadre de contrats de ville (+ 25,6 %) ou de la ligne budgétaire consacrée à l'Anru (+ 19,7 %).

2. L'association des citoyens et la « co-construction » n'atteint pas encore les objectifs qui lui ont été fixés.

3. Le démarrage du NPNRU a pris beaucoup de retard. Un grand attentisme a marqué le premier semestre 2018 en attendant le bouclage financier du doublement des crédits.

4. Les dossiers semblent toutefois progresser à présent. Les crédits budgétaires demeurent toutefois limités en 2019, à un niveau de 25 millions d'euros.

5. L'Anru n'a plus de contrat d'objectifs et de performance depuis 2012.

Au 10 octobre 2018, date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, 67 % des réponses portant sur les aspects transversaux de la mission « Cohésion des territoires ainsi que sur les programmes 177 « Hébergement, parcours vers le logement et insertion des personnes vulnérables », 109 « Aide à l'accès au logement », 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » et 147 « Politique de la ville » de la mission « Cohésion des territoires » étaient parvenues à votre rapporteur spécial.