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Projet de loi de finances pour 2019 : Cohésion des territoires - Logement et ville

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Cohésion des territoires - Logement et ville ( rapport général - première lecture )

C. VERS UN DISPOSITIF « PINEL » DANS LES CENTRES-VILLES ?

Alors que le présent projet de loi de finances ne contenait pas de disposition modifiant le dispositif de réduction d'impôt visant à favoriser l'investissement locatif intermédiaire, dit dispositif « Pinel », l'Assemblée nationale a précisé d'une part l'application du dispositif aux zones faisant l'objet d'un contrat de redynamisation des sites de défense (article 2 nonies) et inséré d'autre part sur la proposition du Gouvernement, un article 74 bis, présenté infra dans le cadre des articles rattachés à la présente mission, qui prévoit d'appliquer ce dispositif dans un cadre nouveau, à savoir pour des réhabilitations de logements dans des centres-villes.

Cette nouvelle modalité d'application se distingue particulièrement en ce qu'elle ne se place pas dans le cadre du zonage A, B et C traditionnel, mais concernerait des territoires où un besoin particulier a été constaté, notamment dans les opérations de revitalisation du territoire (ORT) créées par la loi ELAN.

Votre rapporteur spécial, tout en partageant le souci de favoriser la construction dans les zones tendues, a déjà pointé le caractère quelque peu artificiel du zonage de ce type de dispositif, qui ignore nombre de situations locales.

Ce zonage commence d'ailleurs à être obsolète puisqu'il date de 2014 et aurait dû être remis à jour au plus tard trois ans plus tard35(*). En outre l'article 68 de la loi de finances initiale pour 2018 a prévu la remise au Parlement, avant le 1er septembre 2018, d'un rapport d'évaluation de ce zonage. Votre rapporteur spécial regrette que ce rapport n'ait toujours pas été remis, preuve sans doute de la difficulté d'établir un zonage sur des règles monolithiques au niveau national.

D. LES MARGES D'ACTION DE L'ANAH DOIVENT ÊTRE PRÉSERVÉES

1. Le produit des quotas carbone est détourné de l'Anah au moment où il commence à atteindre un véritable rendement...

Votre rapporteur spécial a souvent souligné les difficultés que représentait pour l'Agence nationale de l'habitat (Anah) la dépendance envers la ressource incertaine constituée par le produit des ventes de quota carbone, sa ressource principale depuis 2013, dont le montant est resté longtemps trop faible et difficile à prévoir.

Il constate donc avec satisfaction que, en 2018 et à la surprise du Gouvernement lui-même qui avait prévu que cette ressource ne produirait qu'un rendement de 337 millions d'euros36(*), cette ressource devrait atteindre un montant supérieur à 550 millions d'euros, qui correspond au plafond de son affectation à l'Agence.

Alors que le budget de l'Agence pour 2018 avait été élaboré sur l'hypothèse d'un cours du carbone de 6,2 euros par tonne, le cours moyen constaté sur les mois de janvier à juillet a été de 12,7 euros par tonne37(*). Le cours avait déjà suivi un parcours heurté en 2017, passant d'environ 5 euros par tonne au cours des mois de janvier à août à un niveau supérieur à 7,5 euros par tonne en novembre.

L'Anah dispose ainsi d'un montant de trésorerie bienvenu qui facilitera le financement de ses missions au cours des années à venir.

Toutefois cette ressource n'est que temporaire car le présent projet de loi de finances propose, à l'article 29, de réduire à 420 millions d'euros le plafond d'affectation de la ressource à l'Anah.

L'Agence connaîtra donc l'an prochain une baisse de ses ressources, alors même que le prix du carbone restera sans doute durablement à un cours élevé, par l'effet de la diminution progressive du nombre de quotas et de la réforme du marché carbone pour la période 2021-2030, adoptée par le Parlement européen le 6 février 2018. Il paraît plausible que le plafond d'affectation continue à être atteint au cours des années à venir.

Évolution du produit des ventes de quotas carbone affectée à l'Anah

Source : commission des finances, à partir des réponses au questionnaire budgétaire. Le prix du quota carbone est le prix moyen constaté sur l'ensemble de l'année ou, pour 2018, sur les mois de janvier à juillet

Votre rapporteur regrette cette diminution de la ressource des quotas carbone, qui devrait continuer à revenir à l'Anah afin de soutenir des investissements qui entrent dans l'objectif de transition énergétique. Le Gouvernement fait au contraire le choix de transformer cette ressource en taxe de rendement au profit du budget général de l'État.

L'annexe « Voies et moyens » prévoit en effet qu'elle pourrait apporter 105 millions d'euros au budget général en 2019, même si cette estimation doit être prise avec la prudence qui s'impose compte tenu de la volatilité des cours du carbone.

S'il convient d'apprécier la stabilité des ressources dont devrait disposer l'Anah au cours des années à venir, il faut souligner que les projets de l'Agence se déroulent sur plusieurs années. Il est donc important que l'État maintienne la dotation budgétaire de 110 millions d'euros qu'il affecte à l'Agence.

2. ... ce qui ne doit toutefois pas conduire à réduire l'ambition des programmes de rénovation énergétique

La Cour des comptes a présenté devant votre commission des finances, le 4 avril 2018, un rapport réalisé en application de l'article 58, alinéa 2, de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), sur le programme « Habiter mieux » conduit par l'Anah.

Créé en 2010 dans le cadre du programme d'investissements d'avenir (PIA), ce programme aide les ménages modestes à entreprendre des travaux d'amélioration énergétique de leurs logements. Il répond donc à un objectif social et environnemental.

La Cour des comptes a porté dans l'ensemble un regard favorable sur ce programme, appréciant l'efficacité de la gestion de proximité et l'atteinte des objectifs sociaux et environnementaux, mais soulignant la difficulté à atteindre les objectifs de rénovation fixés et la trop grande instabilité du dispositif.

Votre rapporteur spécial partage cet avis et s'est inquiété d'une possible perte d'exigence sur certaines rénovations qui aurait pour seul objectif d'atteindre l'objectif de 75 000 rénovations par an fixé par le Gouvernement. Il a notamment insisté sur la nécessité de maintenir la nature qualitative des travaux effectués chez les propriétaires particuliers, et de continuer à exiger la réalisation de diagnostics fiables pour constater la réalité des améliorations de performance énergétique38(*).

Il constate que cette préoccupation semble partagée par les députés qui, lors de l'examen en première lecture des crédits de la présente mission, ont adopté, avec un avis favorable du Gouvernement et contre l'avis de la commission, un amendement de M. Mathieu Orphelin et plusieurs de ses collègues tendant à majorer les crédits de l'action 3 « Lutte contre l'habitat indigne » du présent programme de 450 000 euros. L'objectif de ce transfert de crédits est d'intégrer dans les aides du programme « Habiter mieux », dans cinq départements et à titre expérimental, une couverture des coûts d'une visite par un opérateur Anah et la réalisation d'un audit énergétique avec des recommandations de travaux compatibles avec les principes de l'Anah, ainsi qu'une estimation des coûts.

Votre rapporteur spécial considère donc que la trésorerie désormais bien pourvue de l'Anah doit lui permettre de maintenir l'ambition du programme « Habiter mieux ». La principale limitation pourrait bien être non pas la disponibilité de la ressource à court terme, mais les capacités en ressources humaines nécessaires pour mener à bien les projets. Il constate en effet que les emplois rémunérés par l'Anah sont de 111 en 2019, soit une diminution de deux équivalents temps plein travaillé (ETPT) par rapport à 2018 et de trois ETPT par rapport à 2017.


* 35 Article R. 304-1 du code de la construction et de l'habitation.

* 36 Montant prévu dans le budget initial de l'Anah pour 2018, selon les réponses apportées au questionnaire budgétaire.

* 37 Réponses au questionnaire budgétaire.

* 38 Le programme « Habiter mieux », rapport d'information n° 399 (2017-2018), de M. Philippe Dallier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 4 avril 2018, et communication de la Cour des comptes publiée en annexe.