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Projet de loi de finances pour 2019 : Cohésion des territoires - Logement et ville

22 novembre 2018 : Budget 2019 - Cohésion des territoires - Logement et ville ( rapport général - première lecture )

C. LA CONTEMPORANÉITÉ DES APL : UNE VRAIE COMPLEXITÉ, DES ÉCONOMIES INCERTAINES

Les aides personnelles au logement perçues au cours d'une année civile sont établies en fonction des revenus perçus au cours de l'année antérieure à la dernière déclaration de revenus, ce qui introduit un décalage de deux ans environ entre les variations de revenus et leur effet éventuel sur le niveau des aides.

Ce décalage est en fait asymétrique, car tout bénéficiaire a la possibilité de déclarer une diminution de ses revenus afin de bénéficier immédiatement du premier versement de ces aides ou de leur réévaluation. Le décalage a donc surtout pour effet de maintenir l'attribution des aides à des personnes qui, au titre des revenus de l'année courante, n'y auraient plus droit. Un cas courant est celui de l'étudiant qui entre dans la vie active.

Le Gouvernement a donc prévu, à partir de l'année 2019, d'attribuer les aides personnelles au logement en fonction des revenus perçus la même année.

1. Le défi technique et humain d'un changement de modèle

Les aides seront désormais déterminées chaque trimestre en fonction des revenus perçus au cours des quatre trimestres précédents : un changement de situation sera donc pris en compte plus rapidement qu'auparavant.

Ce nouveau système constitue, comme l'a indiqué à votre rapporteur spécial M. Vincent Mazauric, directeur général de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), « un immense défi » qui ouvre la voie à des modifications profondes dans le système d'attribution des prestations.

L'enjeu est d'abord technique, car il est nécessaire de mettre en place de nouveaux circuits de transfert de données. La constitution d'une base des ressources mensuelles nécessite la coopération entre de multiples organismes et administrations : CNAF, Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), Mutualité agricole, direction générale des finances publiques (DGFIP), groupement d'intérêt public sur la modernisation des déclarations sociales (GIP-MDS).

Le GIP-MDS a ainsi assuré la mise en place de la déclaration sociale nominative (DSN) qui, ainsi que la déclaration PASRAU (prélèvement à la source pour les revenus autres), permettra au début de 2019 de mettre en oeuvre le prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, puis la mise en place du versement contemporain des APL.

La CNAF, pour sa part, doit modifier en profondeur son système informatique pour être en mesure de rassembler l'ensemble des informations et de procéder au calcul des aides. Cette transformation pourra servir ultérieurement de catalyseur en cas de réforme du mode de versement d'autres aides, comme l'ont proposé Mme Christine Cloarec-Le Nabour, députée, et M. Julien Damon dans leur rapport sur les prestations sociales remis au Premier ministre le 5 septembre dernier17(*).

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2019 contient dans son article 50 des dispositions qui tendent à permettre la prise en compte de certains revenus qui ne sont pas connus actuellement par l'intermédiaire de la déclaration sociale nominative (DSN), ainsi qu'à créer une base de données transitoire des ressources.

Votre rapporteur spécial souligne également l'enjeu humain que représente la réforme.

Si la mise en place de la RLS a semble-t-il soulevé peu de réclamations de la part des locataires, c'est certainement parce qu'elle n'a entraîné d'augmentation de charge nette pour aucun d'entre eux, comme l'a vérifié l'administration.

La réforme du mode de versement des APL, en revanche, fera des gagnants et des perdants. Or les perdants seront les plus nombreux, puisque ceux qui voient leur situation se dégrader ont déjà la possibilité de le signaler à l'administration afin de bénéficier de l'attribution des aides.

Si certaines situations ne devraient pas poser de difficulté majeure de compréhension pour les usagers - tel le cas de l'étudiant qui trouve un premier emploi à temps plein, bien rémunéré, et perd en conséquence le bénéfice de l'aide - d'autres cas risquent de soulever des questions nombreuses auprès des bailleurs ou de l'administration. Certaines personnes connaissent en effet des revenus fluctuants et pourront voir leur aide varier, voire disparaître, sans en comprendre exactement la raison.

Votre rapporteur spécial souligne l'importance de la pédagogie auprès des publics concernés, avant la mise en place puis lors des premiers mois de mise en place. La CNAF lui a indiqué à cet égard qu'un plan de communication serait mis en place le moment venu. Un calculateur permettra de déterminer l'évolution du montant des aides résultant du nouveau mode de versement.

La combinaison de ces enjeux techniques et humains, qui concernent des personnes à revenus modestes, nécessite de prendre un soin particulier à éviter tout dysfonctionnement lors de la mise en oeuvre. Le feu vert ne sera donc donné qu'après avoir mené des tests approfondis.

L'ensemble de ces contraintes a conduit la CNAF et le Gouvernement à considérer qu'une mise en oeuvre au début de 2019 ou, comme cela avait été évoqué, au moins d'avril, serait sans doute prématurée. Mme Agnès Buzyn, ministre des solidarités et de la santé, a ainsi déclaré le 26 octobre dernier à l'Assemblée nationale que le système devrait être mis en place en juillet 2019. C'est la même date que la CNAF a indiquée à votre rapporteur spécial comme la plus probable.

2. Des doutes sur la réalisation des objectifs d'économie en 2019 résultant d'une mise en oeuvre différée

Si le retard de mise en place du versement contemporain des APL peut se comprendre, le bon fonctionnement du système étant un impératif incontournable, votre rapporteur spécial s'interroge sur la réalité des économies prévues par le Gouvernement.

Ces économies proviennent principalement de la possibilité d'adapter le niveau des aides de manière plus réactive lorsque les revenus des bénéficiaires varient, en particulier à la baisse.

Or les économies en année pleine sont estimées à 1,2 milliard d'euros, de sorte que, lorsque la mise en oeuvre était prévue au deuxième trimestre 2019, le Gouvernement indiquait qu'une économie de 900 millions d'euros était prévue pour cette année.

Il est donc pour le moins surprenant que cette prévision n'ait pas été révisée suite au décalage de la mise en oeuvre au mois de juillet. Votre rapporteur spécial a eu confirmation, au cours de ses auditions, que cet objectif était maintenu par le Gouvernement, sans en avoir d'explication.


* 17 Christine Cloarec-Le Nabour et Julien Damon, La juste prestation : pour des prestations et un accompagnement ajustés, rapport au Premier ministre, 5 septembre 2018.