EXAMEN EN COMMISSION
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M. Philippe Bas , président . - Nous examinons maintenant le rapport de Mme Marie Mercier sur la proposition de loi portant reconnaissance du crime d'écocide, présentée par M. Jérôme Durain et les membres du groupe socialiste et républicain (proposition de loi n° 384, 2018-2019).
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Monsieur le président, mes chers collègues, notre commission est appelée à examiner ce matin la proposition de loi déposée par nos collègues du groupe socialiste et républicain, portant reconnaissance du crime d'écocide. Elle sera débattue dans l'hémicycle le 2 mai prochain, dans le cadre d'un espace réservé. Par le dépôt de cette proposition de loi, nos collègues visent à compléter nos règles de droit pénal relatives à la protection de l'environnement en créant une nouvelle incrimination, qui s'inspire du crime de génocide.
Avant de vous présenter le contenu de ce texte, je voudrais vous dire en préambule à quel point je suis convaincue de l'impérieuse nécessité de mieux protéger notre environnement, qui se dégrade, vous le savez, à un rythme préoccupant. Régulièrement, les rapports du GIEC, le groupe d'experts sur le climat, nous alertent sur le problème des émissions de gaz à effet de serre et sur les dangers du changement climatique. Des scientifiques dressent le tableau, inquiétant, de l'effondrement de la biodiversité qui a des causes multiples : déforestation, usage intensif des pesticides, surpêche qui épuise nos ressources halieutiques... À long terme, c'est la survie des populations humaines qui est menacée : comment nourrir, dans quelques décennies, dix milliards d'habitants si le réchauffement climatique rend certaines régions impropres à l'agriculture et que la disparition des insectes pollinisateurs entraîne un effondrement des rendements ?
Les atteintes à l'environnement peuvent aussi se dérouler à une échelle plus locale : côtes souillées par une marée noire - on se souvient du naufrage de l'Erika en 1999 - déversement de boues rouges en Méditerranée, décharges sauvages... Parfois, c'est la réalisation d'un projet d'infrastructure qui menace un écosystème : on se souvient par exemple des débats autour du projet de barrage de Sivens, finalement abandonné.
Face à ces défis, la France n'est pas restée inactive : dès 2005, nous avons inscrit la Charte de l'environnement dans notre Constitution ; nous avons également introduit dans notre législation le principe « éviter-réduire-compenser » (ERC), qui implique d'éviter, dans toute la mesure du possible, les atteintes à la biodiversité, à défaut d'en réduire la portée, et, enfin, de compenser les atteintes qui n'ont pu être empêchées ; en 2016, nous avons aussi inscrit dans le code de l'environnement la notion de préjudice écologique qui conduit à indemniser les atteintes à l'environnement. Enfin, nous nous souvenons du rôle clef qu'a joué la France dans la conclusion des accords de Paris en 2015.
Nos collègues du groupe socialiste proposent aujourd'hui d'aller plus loin en inscrivant dans notre code pénal ce nouveau crime d'écocide, dont je vais maintenant vous présenter les éléments constitutifs.
Plusieurs éléments devraient être réunis pour que le crime d'écocide soit constitué : d'abord, l'existence d'une action concertée tendant à la destruction ou à la dégradation totale ou partielle d'un écosystème ; ensuite, cette action concertée devrait avoir pour effet de porter atteinte de façon grave et durable à l'environnement et aux conditions d'existence d'une population.
Le crime d'écocide pourrait être reconnu en temps de paix comme en temps de guerre. Il serait puni d'une peine de vingt ans de réclusion criminelle et d'une amende de 7,5 millions d'euros, éventuellement assortie de peines complémentaires. Le montant de l'amende serait porté à 37,5 millions d'euros lorsqu'une personne morale est poursuivie.
Le texte prévoit de punir des mêmes peines la provocation à l'écocide lorsqu'elle est suivie d'effet. L'idée est de sanctionner avec la même sévérité les instigateurs d'un écocide et ceux qui le mettent à exécution. Si la provocation n'est pas suivie d'effet, le quantum de peine serait plus faible, mais resterait dissuasif : sept ans d'emprisonnement et 100 000 euros d'amende. Par ailleurs, le texte propose de punir de vingt ans de réclusion criminelle et de 7,5 millions d'euros d'amende le fait de participer à un groupement formé ou à une entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'un écocide ou d'une provocation à l'écocide. L'objectif est de sanctionner les préparatifs d'un écocide qui n'aurait pas abouti avec la même sévérité que l'écocide lui-même.
Enfin, par analogie avec le génocide, le crime d'écocide serait déclaré imprescriptible.
Je comprends naturellement les intentions de nos collègues auteurs de la proposition de loi et je partage leur volonté de sanctionner fermement les atteintes à l'environnement. S'agissant d'un texte de droit pénal, nous devons néanmoins être attentifs au respect de certaines conditions tenant à la précision et à la clarté de la loi pénale, qui sont des exigences de nature constitutionnelle. Or les auditions auxquelles j'ai procédé ont confirmé mes doutes initiaux : la rédaction de ce texte souffre de trop d'imprécisions pour que l'on puisse déterminer en toute rigueur à quelles situations il trouverait à s'appliquer.
D'une manière générale, j'observe que le texte n'opère pas de distinction entre activités légales et illégales : il donne l'impression qu'une entreprise dont l'activité dégraderait l'environnement pourrait être poursuivie quand bien même elle se conformerait scrupuleusement à toutes les prescriptions réglementaires en vigueur. En effet, tel qu'il est rédigé, le texte n'indique pas clairement si la dégradation de l'environnement doit être le but poursuivi par les auteurs de l'infraction ou s'il peut s'agir d'une conséquence de leur activité, ce qui couvrirait alors un champ beaucoup plus large.
La proposition de loi fait en outre référence à des notions qui paraissent bien floues : comment apprécier d'abord les limites d'un écosystème ? La dégradation partielle d'une toute petite zone humide suffirait-elle à condamner quelqu'un pour écocide ? Ou cherche-t-on à réprimer des atteintes d'une plus grande ampleur ? Deuxième interrogation : qu'entend-on par atteinte grave et durable à l'environnement ? L'atteinte à l'environnement doit-elle être évaluée en mois, ou en années, pour que des poursuites soient engagées ? Enfin, la référence aux conditions d'existence d'une population est également assez vague : vise-t-on les conditions de survie d'une population ou simplement une modification dans ses conditions d'existence, par exemple l'impossibilité de poursuivre une certaine activité économique ? Et à quelle échelle apprécier cette notion de population ?
Outre cette critique interne, je me suis interrogée sur l'apport de ce texte au regard des dispositions de droit pénal de 1'environnement déjà en vigueur. Il ressort des auditions auxquelles j'ai procédé qu'il n'existe pas aujourd'hui de lacunes dans notre droit positif qui rendraient indispensable une intervention du législateur. Nos services de contrôle et nos juridictions pénales disposent de tous les outils juridiques pour sanctionner les atteintes à l'environnement commises sur notre territoire. Le code de l'environnement comporte déjà de nombreuses incriminations pénales qui permettent de sanctionner, par exemple, les rejets polluants en mer, les atteintes au patrimoine naturel ou à la conservation des espèces, la pollution des eaux, le rejet dans l'atmosphère de substances polluantes ou la mauvaise gestion des déchets. Par ailleurs, des incriminations pénales plus générales peuvent être utilisées pour réprimer les atteintes à l'environnement lorsque des individus en sont victimes, par exemple l'atteinte involontaire ayant entraîné la mort, visée à l'article 2216 du code pénal, ou encore la mise en danger de la vie d'autrui prévue à l'article 223-1.
Les représentants du ministère de la transition écologique et solidaire que j'ai entendus ont également insisté sur l'arsenal de sanctions administratives dont ils disposent pour mettre un terme à des infractions environnementales : l'autorité administrative peut mettre en demeure un exploitant de se conformer à ses obligations, sous peine de sanctions financières, sans qu'il soit nécessaire de saisir le juge pénal.
Dans ce contexte, je suis arrivée à la conclusion que l'introduction dans notre droit d'une nouvelle incrimination de portée générale, et aux contours assez flous, ne s'imposait nullement. Il me semble qu'il serait plus pertinent de mobiliser d'autres outils pour renforcer la protection de l'environnement.
À l'échelle internationale, la France pourrait par exemple soutenir la conclusion d'un traité définissant un socle de sanctions, qui seraient ensuite déclinées dans le droit national de chaque État partie, afin d'encourager ceux dont la législation environnementale est la moins développée à se rapprocher des meilleurs standards. J'observe, à cet égard, que la réflexion développée par certains juristes au sujet de l'écocide, je pense notamment au professeur Laurent Neyret et à la juriste Valérie Cabanes, s'est développée précisément dans une perspective internationale. Dans le cadre national, nous pouvons certainement améliorer nos moyens de contrôle afin que nos règles environnementales soient mieux respectées. Sur ce point, le projet de loi portant création de l'Office français de la biodiversité, qui sera débattu en séance cet après-midi, contient des mesures qui me paraissent intéressantes, avec notamment le rapprochement de l'Agence de la biodiversité et de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage ainsi que le renforcement des pouvoirs des inspecteurs de l'environnement.
Je signale également qu'une mission conjointe du ministère de la justice et du ministère de la transition écologique a été lancée en 2018 pour améliorer l'application du droit de l'environnement, notamment en renforçant la formation des magistrats et en mettant à l'étude une meilleure spécialisation des juridictions dans la protection de l'environnement et de la biodiversité. C'est aussi grâce à des mesures pragmatiques de ce type que l'on peut faire avancer les choses.
Enfin, il nous appartient notamment de mobiliser une palette d'outils - la fixation de normes plus exigeantes en matière de protection de l'environnement, le levier fiscal pour orienter les comportements, le financement de programmes de recherche pour développer des technologies vertes, etc. - pour progresser sur le chemin de cette transition écologique que nous appelons de nos voeux.
En conclusion, monsieur le président, mes chers collègues, je vous proposerai, vous l'avez compris, de ne pas adopter cette proposition de loi. Si vous suivez cette proposition, c'est le texte déposé par nos collègues qui sera débattu en séance publique le mois prochain. La discussion en séance nous donnera l'occasion d'approfondir encore notre réflexion sur ce sujet majeur et d'interroger le Gouvernement sur ses intentions en matière environnementale, au moment où une deuxième phase du quinquennat semble sur le point d'être engagée.
La France doit se positionner en leader pour la protection de l'environnement et non en gendarme du monde.
M. Jérôme Durain , auteur de la proposition de loi . - J'ai eu plaisir à entendre que vous partagiez nos constats sur ce problème démocratique planétaire.
Cette proposition de loi pose la question d'une incrimination pénale spécifique pour la criminalité environnementale. Au-delà, on peut s'interroger sur la nécessité de juridictions spécialisées sur les questions environnementales, avec des moyens dédiés. Mme le rapporteur reprend le point de vue des fonctionnaires de la Chancellerie ou des services du ministère du développement durable, pour qui le droit administratif est suffisant.
On constate quand même que, quand il y a des juridictions spécialisées, avec des magistrats formés, on avance plus vite. Je pense par exemple aux juridictions qui concernent le littoral. Il y a moins de dégazages maintenant. Par ailleurs, il y a de gros trous dans la raquette avec le droit administratif. Je vous renvoie au scandale Volkswagen, qui n'a pas été traité. Nous avons été obligés de nous en remettre à des laboratoires étrangers.
Le terme d'écocide n'est pas nouveau, puisqu'il remonte à 1948. Il a été utilisé par Olof Palme en 1972. Il était dans les premières versions du statut de Rome pour la Cour pénale internationale. La procureure générale de la Cour pénale internationale (CPI), dans son discours de politique générale en 2016, a d'ailleurs mis en avant la vocation de la CPI à traiter ces questions.
Par ailleurs, le rapport d'Interpol de septembre 2018 indique que la criminalité environnementale est désormais la première ressource des organisations criminelles internationales : trafics d'espèces animales, de bois précieux, de déchets ...
En cas d'atteintes à l'environnement qui auraient des effets sur la santé de la population, on nous dit toujours qu'il n'y a pas de danger, qu'il est difficile à prouver, qu'il n'y a pas de lien de causalité ou qu'il est plurifactoriel. Finalement, on ne va jamais au bout des choses et les crimes environnementaux prospèrent, notre arsenal pénal n'étant pas suffisant.
Quand nous exposons nos souhaits, nous sommes toujours accusés de faire preuve de naïveté et de nuire à l'attractivité économique du pays. Pourtant, 44 pays se sont déjà dotés de moyens dédiés et ont réussi, comme la Suède, à obtenir à la fois un allègement des procédures et un durcissement des sanctions. Vous le voyez, il n'y a pas d'incohérence. D'ailleurs, un certain nombre d'acteurs économiques préféreraient être jugés par des juridictions spécialisées pour éviter des incompréhensions.
Vous avez compris que notre texte vise les crimes les plus graves, qui portent atteinte de manière irréversible à la sécurité de la planète. Cette notion d'écocide marque l'interdépendance entre les écosystèmes et les conditions d'existence de l'humanité. Elle s'inscrit parfaitement dans les termes de la Charte de l'environnement.
Il faut placer la lutte contre les atteintes à l'environnement au premier rang de nos priorités. Il faut punir beaucoup plus sévèrement la criminalité environnementale. Je vous rappelle que le Sénat a été précurseur en la matière, avec la notion de préjudice écologique portée par notre collègue Bruno Retailleau. Nous ne revendiquons pas de perfection législative sur cette proposition de loi, qui doit certainement être retravaillée. Nous débattrons avec vigueur en séance, même si notre proposition ne devait pas prospérer. D'éminents juristes, comme Laurent Neyret et Valérie Cabanes, sont pourtant favorables à ce concept.
Je crois que le droit français comme la logique administrative ne sont pas suffisants.
Mme Esther Benbassa . - Je remercie Marie Mercier de son rapport, et plus particulièrement Jérôme Durain et ses collègues du dépôt d'une telle proposition de loi. La préservation de l'environnement est un sujet qui n'a pas été suffisamment traité par les politiques - j'en veux pour preuve la pétition « L'affaire du siècle » qui a recueilli 2 millions de signatures - et la législation française est pauvre. Il existe certes des contraventions pour répondre aux incivilités commises par certains particuliers - jet de détritus ou braconnage -, mais elles ne sont pas à la hauteur. De même, des sanctions administratives peuvent être prises à l'encontre des entreprises. Mais combien sont-elles à être mises en demeure ?
Il n'existe pas de réponse pénale adaptée à cette criminalité industrielle. En cela, ce texte constitue un premier pas vers la reconnaissance des atteintes destructrices et durables à l'écosystème. Je salue donc cette initiative, même si elle relève du symbole, car l'enjeu est avant tout supranational. Les mafias qui se livrent au trafic d'animaux agissent le plus souvent à l'échelle transnationale et les entreprises les plus polluantes sont des multinationales. Tout cela relève donc davantage du droit pénal international que du droit interne. Quoi qu'il en soit, il s'agit de donner l'exemple. Le groupe communiste républicain citoyen et écologiste, espère que ce texte pourra être examiné de manière sérieuse et non partisane. La préservation de l'environnement ne doit pas être une question clivante, car elle nous concerne tous. Lors des débats, je ferai quelques remarques sur le terme « écocide », même s'il est entré dans le vocabulaire des associations et des ONG.
Mme Brigitte Lherbier . - L'entreprise de mon époux, qui date de 1890, est une des rares sociétés françaises à fabriquer des boutons. La réglementation est extrêmement stricte et l'entreprise a dû s'adapter aux nombreuses règles en vigueur. Au moment de la mode des boutons dorés, elle a rencontré un problème avec la métallisation des boutons. La direction régionale de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) a donné son autorisation, mais sous réserve de procéder à l'implantation de bacs de décantation énormes et onéreux, si bien que la production de boutons dorés a été arrêtée. C'est la preuve que le droit pénal n'est pas le seul levier possible. La métallisation a été transférée en Italie où la réglementation est moins stricte qu'en France, d'où la nécessité de mettre en place une réglementation européenne !
M. François Grosdidier . - Cette proposition est intéressante, mais plus en droit international qu'en droit interne. Nous avons beaucoup progressé, notamment grâce à l'introduction dans la loi du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages des propositions avancées par Bruno Retailleau dans sa proposition de loi visant à inscrire la notion de préjudice écologique dans le code civil. Même si le rapporteur a rappelé le travail conjoint entre le ministère de la justice et celui de l'environnement, nous ne saurions nous en satisfaire.
En droit interne, qu'est-ce qui pourrait correspondre à la notion d'écocide, celui-ci renvoyant à la notion de génocide ? Il a été démontré que des écocides peuvent entraîner des génocides : j'en veux pour preuve l'utilisation de l'agent orange, qui a été utilisé massivement au Vietnam comme arme de guerre pour détruire la forêt tropicale et les populations venant en soutien au Viêt-Cong. Il existe également des famines organisées ou des écocides à des fins économiques, mais qui ont une incidence humanitaire. J'en veux pour preuve la Corne de l'Afrique où l'excès de rejet de déchets chimiques a conduit les populations à la piraterie.
J'ai plus de mal à voir comment assimiler la disparition des espèces à un écocide. Je crains que cette notion ne soit pas la réponse appropriée au trafic des espèces animales.
Il faut des juridictions spécialisées mais des décrets suffisent. Devons-nous voter en France un crime d'écocide pour faire avancer l'idée en matière de droit international et non pour l'appliquer ?
M. Thani Mohamed Soilihi . - Je rejoins la préoccupation des auteurs de cette proposition de loi de lutter plus efficacement contre les atteintes à l'environnement, d'autant que les outre-mers sont loin de l'hexagone. L'urgence climatique et environnementale est un problème aigu auquel nous sommes sensibles. Néanmoins, je rejoins l'analyse de Mme le rapporteur sur la précision nécessaire du droit pénal, ce d'autant plus qu'il s'agit d'un crime. Malheureusement, les termes de la proposition de loi ne sont pas assez précis pour répondre à cet impératif. Quand il est question d'« action concertée tendant à », s'agit-il de conséquences ou d'objectifs ? De la même façon, à quoi le terme « écosystème » renvoie-t-il par rapport au code de l'environnement ? Quid également du terme durable ? Renvoie-t-il à la notion d'irréversibilité ? Des améliorations sont à prévoir par rapport à l'effectivité de la proposition de loi. Selon l'exposé des motifs, ce texte a vocation à s'attaquer aux atteintes à l'étranger. Or, en matière criminelle, pour que notre pays puisse se saisir de telles infractions, il faut que l'auteur ou la victime soient français, ou qu'une convention internationale existe. Il convient d'aller plus loin dans la lutte contre les atteintes à l'environnement, mais en l'état, ce texte n'atteint pas cet objectif. Il s'agit davantage d'un texte d'appel pour engager et prolonger les discussions. Mon groupe ne le soutiendra donc pas.
M. François Bonhomme . - Le jeu d'homophonie entre écocide et génocide doit nous inciter à une grande prudence. À en croire Jérôme Durain, il s'agirait d'un sujet insuffisamment traité. Or il ne cesse de nous mobiliser depuis une dizaine d'années et il sature l'espace public. Notre droit a fortement évolué. Ne nous associons pas au mouvement général en décidant d'engager un procès généralisé, car le risque est grand que le problème demeure. Selon notre rapporteur, il existe des outils pour sanctionner les atteintes à l'environnement. À quoi bon ajouter une notion encore floue, au risque de fragiliser la lutte ? Je comprends les intentions de ce texte, mais je ne suis pas convaincu par ses effets.
M. Alain Marc . - La sensibilité environnementale est aujourd'hui très prégnante, sans doute grâce à l'école. Mais sans une démarche internationale, une telle mesure risque d'être difficile à appliquer, car la France ne représente que 1 % de la population mondiale ! Est-ce suffisant pour nous présenter comme les gendarmes du monde, même si cela ne doit pas nous empêcher d'agir en la matière ? Selon moi, le fait de mettre en oeuvre de hauts standards en matière d'écologie peut constituer un facteur d'attractivité pour les régions. Je suis en charge des routes de mon département depuis onze ans. La réglementation a beaucoup changé : quand nous coupons vingt arbres, nous sommes obligés d'en replanter trente ou quarante ! Certes, c'est contraignant, mais cela va dans le sens de l'attractivité de nos territoires. Bref, je me rangerai aux conclusions de Mme le rapporteur, car nous disposons déjà de tout l'arsenal juridique nécessaire pour sanctionner efficacement les atteintes à l'environnement.
Mme Marie Mercier , rapporteur . - Nous avons tous évidemment un but commun, qui est de lutter contre la criminalité environnementale, et plus spécifiquement contre la criminalité mafieuse. Le droit pénal comporte des infractions spécifiques, mais il convient de ne pas oublier l'apport du droit civil. J'en veux pour preuve le naufrage de l' Erika , qui a donné lieu au paiement de dommages et intérêts d'un montant élevé.
En ce qui concerne la spécialisation des juridictions, la dernière loi de réforme de la justice ouvre la possibilité de spécialiser certains tribunaux sur des contentieux techniques. C'est donc un outil que nous avons à notre disposition.
Dans l'exposé des motifs, les deux exemples de crimes environnementaux ont eu lieu à l'étranger, d'où l'importance d'un code international.
Au-delà de son expérience personnelle, Brigitte Lherbier a montré qu'il existait une réglementation environnementale très étoffée. Il importe de trouver un équilibre entre la protection de l'environnement, le développement économique et une harmonisation européenne. Esther Benbassa a souligné à juste titre le rôle d'aiguillon de la société civile. Le taux de réponse pénale en matière d'atteintes à l'environnement est élevé puisqu'il est de 87 %. La question posée par Jérôme Durain et ses collègues est certes excellente, mais la réponse peut être améliorée. Nous pourrions notamment réfléchir à alourdir certaines peines de façon à les rendre plus dissuasives. En tout état de cause, nous nous retrouverons en séance pour en débattre.
La proposition de loi n'est pas adoptée. Conformément au premier alinéa de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance portera sur le texte de la proposition de loi initiale.