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Projet de loi autorisant la ratification du protocole au traité de l'Atlantique Nord sur l'accession de la République de Macédoine du Nord

9 octobre 2019 : Macédoine du Nord ( rapport - première lecture )

N° 38

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 octobre 2019

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi (procédure accélérée) autorisant la ratification du protocole au traité de l'Atlantique Nord sur l'accession de la République de Macédoine du Nord,

Par Mme Joëlle GARRIAUD-MAYLAM,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Christian Cambon, président ; MM. Pascal Allizard, Bernard Cazeau, Olivier Cigolotti, Robert del Picchia, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Pierre Laurent, Cédric Perrin, Gilbert Roger, Jean-Marc Todeschini, vice-présidents ; Mme Joëlle Garriaud-Maylam, M. Philippe Paul, Mme Marie-Françoise Perol-Dumont, M. Olivier Cadic, secrétaires ; MM. Jean-Marie Bockel, Gilbert Bouchet, Michel Boutant, Alain Cazabonne, Pierre Charon, Mme Hélène Conway-Mouret, MM. Édouard Courtial, René Danesi, Gilbert-Luc Devinaz, Jean-Paul Émorine, Bernard Fournier, Mme Sylvie Goy-Chavent, MM. Jean-Pierre Grand, Claude Haut, Mme Gisèle Jourda, MM. Jean-Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Ronan Le Gleut, Jacques Le Nay, Rachel Mazuir, François Patriat, Gérard Poadja, Ladislas Poniatowski, Mmes Christine Prunaud, Isabelle Raimond-Pavero, MM. Stéphane Ravier, Hugues Saury, Bruno Sido, Rachid Temal, Raymond Vall, André Vallini, Yannick Vaugrenard, Jean-Pierre Vial, Richard Yung.

Voir les numéros :

Sénat :

676 (2018-2019) et 39 (2019-2020)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat est saisi du projet de loi n° 676 (2018-2019) autorisant la ratification du Protocole au Traité de l'Atlantique Nord sur l'accession de la République de Macédoine du Nord, signé le 6 février 2019.

L'entrée en vigueur de ce Protocole, qui fera de la Macédoine du Nord le 30e pays de l'Alliance atlantique, interviendra quand les 29 Etats membres de l'OTAN auront notifié leur ratification, la Macédoine du Nord s'étant quant à elle déjà acquitté de ses obligations en vue de l'entrée en vigueur de l'accord.

En ce qui concerne la France, le Sénat est saisi en premier de ce projet de loi de ratification, déposé le 17 juillet dernier.

L'accession de la Macédoine du Nord à l'OTAN procède de la politique dite « de la porte ouverte » appliquée par l'Alliance atlantique à l'égard des pays de l'est de l'Europe après la fin de la guerre froide.

La position française sur les élargissements de l'OTAN est traditionnellement prudente et, en tous cas, opposée à toute forme « d'automaticité », compte tenu de leurs possible répercussion au plan géostratégique.

La Macédoine du Nord a exprimé très tôt le souhait de rejoindre l'OTAN, première étape d'une intégration euro-atlantique.

Cette ambition a cependant longtemps achoppé sur la question dite du « nom », qui envenimait les relations entre Skopje et Athènes depuis l'accession à l'indépendance en 1991 de « l'Ancienne République yougoslave de Macédoine ».

L'accès à un compromis sur ce sujet entre les deux pays, à travers la signature de l'accord de Prespa le 17 juin 2018, a permis de débloquer la situation et de faire avancer le processus d'adhésion. Cet élargissement, complémentaire des précédents intervenus dans cette région des Balkans occidentaux (Slovénie, Albanie, Croatie et Monténégro), devrait être entériné lors du sommet de l'OTAN prévu à Londres en décembre 2019.

La commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées a adopté ce projet de loi qui sera examiné en séance publique le 17 octobre 2019.

I. L'ACCESSION DE LA MACÉDOINE DU NORD À L'OTAN, UNE PROCÉDURE RENDUE POSSIBLE PAR LE RÈGLEMENT DE LA QUESTION DU NOM

A. LA MACÉDOINE DU NORD, UN PAYS DES BALKANS OCCIDENTAUX COMPORTANT D'IMPORTANTS ENJEUX DE SÉCURITÉ

1. Des tensions intercommunautaires fortes

Comme les autres pays des Balkans, la Macédoine du Nord constitue une mosaïque multi-ethnique, avec un clivage interne important entre, d'une part, la majorité macédonienne (slave) et plusieurs minorités, dont la plus importante demeure la minorité albanaise (25 % de la population totale selon le dernier recensement, en 2002).

Cette diversité au sein du pays a conduit à des tensions importantes, notamment au début des années 2000 où le pays a failli basculer dans la guerre civile (insurrection armée de la minorité albanaise début 2001 dirigée par l'UCK-M - prolongement en Macédoine de l'UCK/armée de libération nationale au Kosovo). L'accord-cadre d'Ohrid du 13 août 2001, qui a mis fin à la crise, prévoit une nouvelle architecture constitutionnelle dans laquelle la minorité et la langue albanaises bénéficient d'une reconnaissance beaucoup plus importante. Malgré l'apaisement qu'a amené cet accord, les relations entre la communauté macédonienne (slavophone/majoritaire) et albanaise (minoritaire) restent complexes.

La Macédoine du Nord a traversé une grave crise politique entre 2014 et mai 2017 avec un point culminant le 27 avril 2017, où le pays aurait pu basculer dans l'affrontement intercommunautaire en raison de graves incidents au Parlement. Le Gouvernement de coalition (sociaux-démocrates du SDSM et Albanais du DUI) a pris ses fonctions le 31 mai 2017 grâce aux pressions soutenues exercées par les Etats-Unis et l'UE pour une alternance politique à la suite des élections générales de décembre 2016, sans vainqueur. Toutefois, le Premier ministre Zaev ne dispose que d'une majorité « artificielle » reposant sur le soutien circonstancié des partis représentants les minorités (principalement albanaise, turque, rom).

Le 5 mai 2019, M. Stevo Pendarovski, candidat soutenu par la coalition gouvernementale, a été élu président de la République.

2. Des relations complexes avec les pays voisins

Le pays entretient avec plusieurs de ses voisins des relations complexes tendant à s'améliorer depuis l'arrivée au pouvoir, le 31 mars 2017, d'un nouveau gouvernement qui oeuvre pour le règlement des différends bilatéraux.

? Le choix par Skopje du nom de République de Macédoine lors de la déclaration d'indépendance le 17 septembre 1991 est à l'origine d'un contentieux avec la Grèce, pour qui ce nom ne pouvait désigner que la région située au nord de son territoire, correspondant à l'antique empire macédonien d'Alexandre le Grand. Par ailleurs, les autorités grecques redoutaient des visées « irrédentistes » de la part de leur voisin et l'instrumentalisation de questions historiques ou identitaires (à l'exemple de celle suscitée par l'aéroport de Skopje, rebaptisé en 2006 « aéroport Alexandre le Grand »).

Ce contentieux a eu pour conséquence que le pays n'a pu être admis à l'ONU le 8 avril 1993 que sous le nom provisoire d'«Ancienne république yougoslave de Macédoine »1(*) (nom sous lequel la France l'a officiellement reconnu le 11 janvier 1994) alors que la dénomination « République de Macédoine » demeurait inscrite dans la Constitution du pays.

Un accord intérimaire bilatéral signé le 13 septembre 1995 a fixé le cadre des relations entre l'ARYM et la Grèce dans l'attente de la conclusion d'un accord définitif. Depuis cette date, plusieurs tentatives de négociations, menées sous l'égide des Nations Unies, ont échoué, butant sur la question du nom lui-même et surtout sur la portée de celui-ci, la Grèce exigeant un usage « erga omnes », c'est à dire valable au plan international comme au plan interne, avec des implications importantes comme la révision de la Constitution macédonienne et la modification des documents d'identité.

Pourtant, à la faveur de la nomination du gouvernement de Zoran Zaev, les négociations ont repris à l'été 2017, directement entre les deux premiers ministres, permettant la signature le 17 juin 2018 de l'accord de Prespa (cf infra) qui règle enfin la délicate question du nom.

? Les relations avec la Bulgarie, historiquement difficiles, se sont récemment améliorées à l'initiative du Premier ministre Zaev. Après six ans de négociations, un traité d'amitié de bon voisinage et de coopération a pu être signé le 1er août 2017 par les deux Premiers ministres, à Skopje, puis ratifié par les Parlements des deux pays en janvier 2018. Les tensions entre les deux pays, liées à des rivalités identitaires, demeurent cependant latentes, Sofia reprochant à Skopje son retard dans la mise en oeuvre du traité de bon voisinage et certains responsables politiques bulgares agitant la menace de conditionner l'ouverture des négociations d'adhésion à l'UE à des avancées dans ce domaine.

? Malgré leur proximité culturelle (Macédoniens et Grecs sont deux peuples slaves orthodoxes), les relations de la Macédoine du Nord avec la Serbie sont parfois marquées par des tensions. Cette dernière reproche notamment à la Macédoine du Nord d'avoir reconnu le Kosovo. Quant à l'Eglise orthodoxe serbe, elle ne reconnaît pas le caractère autocéphale de l'Eglise macédonienne.

? Les relations avec l'Albanie connaissent également des difficultés en raison notamment de la proximité de Tirana avec la minorité albanaise de Macédoine du Nord. Le rôle joué par l'Albanie auprès des partis albanais de Macédoine du Nord début 2017 pour constituer une plate-forme de revendications communes (« Plateforme de Tirana ») a été négativement perçu à Skopje, notamment par le parti conservateur VMRO.

3. Une économie qui peine à se développer

Dotée d'un PIB de 10 milliards d'euros pour une population de 2 millions d'habitants, la Macédoine du Nord a connu une stagnation en 2017, à la suite de la crise politique entre 2015 et 2017, après avoir enregistré un rythme de croissance supérieur à 3% entre 2013 et 2016.

En 2018, la croissance a été de 2%, tirée par les exportations, et devrait s'accélérer à 2,8% en 2019 grâce à la reprise de la demande intérieure. L'inflation devrait légèrement augmenter en 2019 à 2% et le chômage diminuer de 0,7 point pour s'établir à 20,3%.

Le revenu par habitant (PPA) atteint 39% de la moyenne de l'UE à 28, avec de fortes disparités régionales.

Le taux de chômage des jeunes est particulièrement élevé (49%). Beaucoup n'ont pas eu accès à des formations qualifiantes et ceux qui en ont bénéficié ont tendance à s'expatrier, alimentant à la fois la fuite des cerveaux, le vieillissement de la population et de la dépendance du pays aux revenus de la diaspora.

La part de l'économie informelle reste très importante (estimée entre 24% et 47% du PIB).

Enfin, la Macédoine du Nord, classée au 107e rang sur les 180 pays référencés par le classement de l'ONG Transparency International, reste particulièrement concernée par la corruption, qui constitue un frein à son développement économique. La corruption, en effet, alimente l'économie souterraine et limite l'efficacité de la lutte contre la criminalité organisée.

4. Un pays exposé à divers facteurs de déstabilisation

Comme la plupart des pays de la région, la Macédoine du Nord est marquées par les phénomènes de criminalité organisée, notamment les trafics d'armes et de stupéfiants.

Elle est une voie de transit pour l'héroïne afghane via la Turquie, le cannabis depuis l'Albanie et la cocaïne d'Amérique du Sud et un pays de production de drogues de synthèse. La Macédoine du Nord est aussi un pays de destination et de transit vers l'Union européenne et la Suisse pour les prostituées des pays limitrophes, qui sont souvent victimes de traite. Cette criminalité est surtout le fait d'Albanais (25 % de la population) originaires de la région de Debar, dans le sud-ouest du pays.

Par ailleurs, la Macédoine du Nord est particulièrement concernée par les problématiques de radicalisation et du retour des combattants terroristes, alors qu'environ 150 Macédoniens ont gagné le Levant depuis 2012.

Enfin, il faut rappeler que ce pays a été confronté en 2015-2016 à une arrivée importante de migrants, ce qui l'a conduit à fermer sa frontière avec la Grèce, puis à édifier en novembre 2015 une première clôture, doublée en février 2016. Ce dispositif a permis, sans aide européenne (fourniture d'aide en équipements d'observation par l'armée autrichienne) de réduire de manière significative le nombre de migrants souhaitant rejoindre l'UE, contribuant à la « fermeture de la route des Balkans ». Le dispositif militaire a été allégé par la suite (150 militaires déployés en mars 2017 - 60 aujourd'hui).

Le nombre de migrants a de nouveau fortement augmenté en 2018 pour atteindre 3132, soit six fois plus qu'en 2017. Il reste malgré tout bien inférieur à celui de 2016 (89 771 migrants enregistrés).


* 1 ARYM.