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Projet de loi de finances pour 2020 : Économie

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Économie ( rapport général - première lecture )

II. LA POURSUITE DE LA RÉDUCTION DES MOYENS ACCORDÉS AUX DISPOSITIFS DE SOUTIEN AUX ENTREPRISES

A. LA FORTE HAUSSE DES MONTANTS DE LA COMPENSATION CARBONE NE DOIT PAS MASQUER LA PERSISTANCE D'UNE LOGIQUE DE RABOT SUR LES DISPOSITIFS DE SOUTIEN AUX ENTREPRISES

1. Les dispositifs de soutien aux entreprises sont en constante diminution

Composé de 8 actions en 2020, le programme 134 « Développement des entreprises et régulations » est le principal programme de la mission « Économie », dont il porte 55,6 % des crédits (en CP). Il rassemble divers instruments de soutien aux entreprises, et notamment aux petites et moyennes entreprises (PME) des secteurs de l'industrie, du commerce et de l'artisanat sous la forme de subventions, de prêts, de garanties ou encore d'exonérations fiscales. Le programme porte également les crédits des structures chargées de ces politiques.

Alors qu'en 2019 les dépenses d'intervention (titre 6), accusaient une forte baisse, ce titre est en nette hausse pour 2020. Cette hausse résulte en effet de l'augmentation de la compensation carbone. Ce dispositif en faveur des entreprises électro-intensives (sidérurgie, papier/carton, chimie, etc.) est justifié par les risques de délocalisation en raison des coûts du système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre répercutés sur les prix de l'électricité. En pratique, le dispositif consiste à compenser en partie le coût du carbone inclus dans le prix de l'électricité. L'aide est actuellement prévue jusqu'en 2021 (au titre des coûts 2020).

Le dispositif, notifié et validé par la Commission européenne, est régi par l'article L. 122-8 du code de l'énergie. Ainsi, en 2020, les coûts indirects supportés au cours de l'année 2019 seront compensés à hauteur de 75 %, en prenant en compte la moyenne observée en 2018 du prix à terme du quota carbone pour décembre 2019. Les quotas carbones ont en effet connu une forte augmentation en 2018, passant de 8 euros la tonne en janvier à plus de 25 euros la tonne en décembre.

D'autre part, deux autres dispositifs pèsent de façon importante sur le programme 134 : la compensation par l'État des surcoûts de la mission de service public de transport postal de la presse par La Poste4(*) (95,9 millions d'euros, soit - 7 % pour la deuxième année consécutive) ; ainsi que la subvention à Bpifrance Assurance Export au titre de la gestion des garanties publiques à l'export pour le compte de l'État, sous son contrôle et en son nom (51,3 millions d'euros, - 1,5 %).

Le programme comprend par ailleurs un certain nombre de dispositifs de soutien aux entreprises, de nature et de fonction très diverses. Le montant qui leur est alloué est cependant en baisse continue depuis plusieurs années, passant de 234 à 68 millions d'euros entre 2014 et 2020, soit une diminution de 71 %.

Si vos rapporteurs spéciaux souscrivent à l'objectif de rationalisation des dispositifs d'intervention, celle-ci ne doit pas pour autant se traduire par une réduction systématique des moyens alloués.

Vos rapporteurs constatent en effet que la situation actuelle résulte d'une sédimentation historique de dispositifs. Le soutien aux entreprises souffre d'une absence de pilotage global, d'objectifs trop imprécis, et, le plus souvent, d'une absence de coordination entre les différents outils.

Il en résulte une faiblesse structurelle du pilotage budgétaire et une incapacité à définir de réelles priorités. Vos rapporteurs considèrent donc qu'il est indispensable d'une part de maintenir les crédits alloués au soutien aux entreprises, et d'autre part d'organiser une réelle coordination entre les dispositifs.

Évolution des crédits des différents dispositifs du programme 134

(en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire de vos rapporteurs

Dans ce contexte, les gouvernements successifs se sont bien souvent contentés d'une politique de « rabot », qui se poursuit cette année encore. Vos rapporteurs spéciaux soulignent que cette logique de « rabot » présente des inconvénients qui vont croissants à mesure que se poursuit la diminution des crédits :

premièrement, une gestion par le « rabot » ne fait pas, par définition, une politique. Si certains « grands » dispositifs ont ces dernières années été réorganisés afin de gagner en lisibilité et en efficacité, à l'instar du soutien à l'exportation structuré autour de Business France, de Bpifrance et maintenant des chambres de commerce et d'industrie (cf. infra), de tels cas demeurent l'exception plutôt que la règle. Aujourd'hui, les dispositifs du programme 134, trop petits parce que trop nombreux, ne permettent pas au Gouvernement de mener une politique volontariste et clairement identifiée en faveur des PME, du commerce ou de l'artisanat - ou du moins, pas à travers la mission « Économie », dont c'est pourtant la vocation première;

deuxièmement, la logique sous-jacente à cette réduction continue du format des dispositifs du programme 134 est celle d'un désengagement progressif de l'État en matière d'action économique, notamment en faveur des entreprises de proximité, déléguée aux collectivités territoriales, et d'abord aux communes et aux régions, ces dernières ayant hérité de cette compétence avec la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi Notre). Or, dans un contexte budgétaire contraint, la capacité des collectivités à assumer ces missions est aujourd'hui incertaine : s'il est souhaitable d'éliminer les doublons entre les collectivités et l'État, cela ne doit pas pour autant conduire à une remise en cause systématique des interventions de l'État - au demeurant d'ampleur modeste - qui peuvent, le cas échéant, être pleinement justifiées à défaut d'une meilleure solution.

2. L'État doit soutenir l'activité de garantie de Bpifrance, indispensable pour les TPE/PME

L'activité de garantie de prêts est une mission centrale de Bpifrance. Il s'agit d'offrir sous certaines conditions une garantie aux banques commerciales pour les prêts qu'elles accordent aux PME et TPE en France. Cette garantie est indispensable pour financer des projets de création ou de transmission d'entreprise ou pour aider à l'acquisition d'actifs immatériels.

Sur les dernières années, Bpifrance a octroyé 5 milliards d'euros de garanties en moyenne par an sur les fonds nationaux. Ce niveau a nécessité la mobilisation de 400 millions d'euros par an de ressources publiques. Ces ressources proviennent de la réallocation de fonds de garantie, de dividendes exceptionnels et de la dotation budgétaire du programme 134.

Le Gouvernement, qui juge que les conditions d'accès au crédit des PME se sont sensiblement améliorées, considère que l'activité garantie de Bpifrance doit être modérée, et recentrée. Grâce à une rationalisation de l'offre de Bpifrance, le niveau d'activité sur les principales garanties est globalement maintenu avec un besoin de financement public réduit et qui doit être financé par un recyclage du dividende élevé versé par Bpifrance au titre de l'exercice 2018.

Répartition par secteur d'activité des garanties accordées par BPI

Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire de vos rapporteurs

Vos rapporteurs ont néanmoins été alertés par Bpifrance des risques qu'emporte une réduction des dotations budgétaires. En effet, la dotation a été régulièrement réduite, pour un montant symbolique de 10 000 euros en 2019 et a totalement disparu pour 2020.

Le recours au recyclage des dividendes perçus par Bpifrance et à la réallocation entre les fonds ne constituent pas une modalité de financement viable. Elle nuit considérablement à la lisibilité budgétaire des activités de Bpifrance.

Afin d'assurer le financement des TPE/PME, vos rapporteurs spéciaux considèrent qu'il est indispensable de maintenir une dotation spécifique à Bpifrance pour son activité de garantie. Le recours à une dotation budgétaire offre en effet de la lisibilité aux parlementaires sur l'évolution des financements accordés et permet d'assurer un contrôle réel des assemblées sur l'utilisation des deniers publics.

Le vote d'une ligne budgétaire, même symbolique, permettra d'amorcer le réengagement de crédits au titre des dotations budgétaires pour 2021, notamment au regard des 250 millions d'euros identifiés par Bpifrance pour couvrir son activité de garantie à périmètre constant.

Votre commission des finances a par conséquent adopté un amendement visant à porter la ligne budgétaire dédiée aux garanties de Bpifrance restaurée à un niveau symbolique à l'Assemblée nationale à 10 millions d'euros.

Il est essentiel de permettre au Parlement de suivre l'évolution de ces crédits. Dès lors, le Gouvernement doit respecter le principe d'universalité budgétaire et affecter les dividendes de la BPI au budget général et augmenter à due concurrence le niveau de la ligne budgétaire des garanties Bpifrance sur le programme 134.

Comme l'indique la Cour des comptes dans son rapport sur Bpifrance de 2016, « ce recyclage constitue une opération de débudgétisation qui prive de fait le Parlement d'exercer son pouvoir en matière budgétaire. Le processus budgétaire normal aurait été celui d'une remontée des dividendes de Bpifrance au budget de l'État et de l'inscription des crédits nécessaires en loi de finances en vertu des principes d'universalité et de non contraction des dépenses et des recettes ».

Cette hausse des crédits serait gagée sur l'action n° 05 « pilotage et soutien » du programme 305 « Stratégie économique et fiscale » et sur l'action n° 01 du programme 220 « Statistiques et études économiques », sur lesquelles il existe des gisements d'économies importants (dépenses de fonctionnement de l'Insee et subventions à la Banque de France).


* 4 Le contrat d'entreprise signé entre l'État et la Poste le 1er janvier 2018 a succédé au contrat d'entreprise qui couvrait la période 2013-2017. Il fixe le montant de la compensation de l'État pour les trois prochaines années.