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Projet de loi de finances pour 2020 : Régimes sociaux et de retraite

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Régimes sociaux et de retraite ( rapport général - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mardi 19 novembre 2019 sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, puis de M. Charles Guené, vice-président, la commission a examiné le rapport de Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale, sur la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte d'affectation spéciale « Pensions ».

M. Vincent Éblé, président. - Nous examinons désormais la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte d'affectation spéciale « Pensions ».

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et compte d'affectation spéciale « Pensions ». - Je vais vous présenter la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », qui subsistent malgré le projet de réforme des retraites entamé en 2017.

La mission subventionne les déséquilibres financiers de dix régimes spéciaux, principalement ceux de la SNCF et de la RATP, qui absorbent les deux tiers des dotations, et ceux des marins et des mines pour l'autre tiers. La mission perd un régime cette année, le régime complémentaire des exploitants agricoles, dont la dotation budgétaire de 55 millions d'euros est remplacée par des affectations de taxes.

Hors cette évolution, les crédits sont stables à hauteur de 6,2 milliards d'euros parce que les régimes fermés dégagent des économies qui viennent compenser une nouvelle hausse de la subvention à la RATP et une tension sur les régimes de fin d'activité des transports routiers à hauteur de 31 millions. La subvention à la caisse de retraite de la SNCF est stabilisée.

Les économies proposées par le projet de loi de finances rectificative pour 2019 - 76 millions d'euros en raison des départs plus faibles que prévu - devraient conduire à un modeste rebasage. Le Brexit, qui pourrait clouer au port de nombreux navires, n'est pas provisionné dans la subvention au régime des marins. Suite à la réforme ferroviaire, le régime SNCF devient fermé et les nouveaux salariés cotiseront désormais à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), ce qui prive d'autant la SNCF. Cependant, si les cotisations apportées par la SNCF à la CNAV et aux régimes complémentaires sont une manne, les nouveaux assurés se constitueront des droits dans les régimes des salariés qu'il faudra bien financer un jour. Nous verrons si des compensations se mettent en place comme prévu par le projet de loi de financement de la sécurité sociale.

L'essentiel est bien que les subventions d'équilibre demeurent à un niveau élevé, de plus de 6,2 milliards d'euros. Cette stabilisation est quelque peu décevante au vu des réformes des régimes, mais, pour l'essentiel, ces réformes commencent à peine à rentrer en application.

La politique de revalorisation différenciée des pensions adoptée par le Gouvernement, avec une hausse de 1 % pour les pensions inférieures à 2 000 euros et de 0,3 % pour les pensions supérieures à 2 000 euros, augmentera les dépenses de l'ordre de 77 millions d'euros, mais la sous-indexation permet une économie de 32 millions d'euros dont la moitié sur le régime SNCF.

Je tiens à relever que les subventions de l'État couvrent principalement des déséquilibres démographiques des régimes spéciaux, mais également des avantages spécifiques. La Cour des comptes, dans un récent rapport, a proposé une estimation des avantages spécifiques des régimes financés par l'État. Si la SNCF finance une partie de ces avantages au travers d'une surcotisation employeur, dite taux T2, celle-ci n'est pas mise en oeuvre à la RATP. Dans cette entreprise, la Cour des comptes n'est pas arrivée à chiffrer la totalité des avantages spécifiques, mais elle aboutit à un chiffre d'au moins 400 millions d'euros, qui sont versés par l'État. Pour la SNCF, si l'employeur finance une partie des avantages particuliers, la fraction de la subvention versée à la caisse correspondant au solde des besoins serait de 570 millions d'euros, soit 18 % de la subvention prévue en 2020. Je vous laisse juges... Pour mémoire entre 2010 et 2018, le niveau des pensions a augmenté de 16 % à la RATP et 12,5 % à la SNCF, lorsqu'il n'augmentait que de 1,8 % dans la fonction publique territoriale.

Le rapport démographique, de 1,3 dans le régime général, n'est que de 0,65 à la SNCF et de 0,85 à la RATP. C'est l'origine de la majeure partie de la subvention de 3,2 milliards d'euros versée à la SNCF et de 736 millions versée à la RATP. Il en va de même pour les marins, avec une subvention de 815 millions d'euros et pour les mines, avec une subvention de 1,1 milliard.

Les déséquilibres démographiques ne sont pas indépendants des règles spéciales qui s'appliquent à ces régimes. Celles-ci ont été partiellement corrigées par les réformes, mais ces dernières n'exerceront leurs effets que dans le temps. À partir de 2040, les départs devraient avoir lieu à peu près à 62 ans à la SNCF, mais aux alentours de 60 ans pour la RATP selon les projections du Conseil d'orientation des retraites (COR).

Pour le moment, les âges de départ, qui se sont élevés, restent bas : 57 ans et neuf mois à la SNCF et 55 ans et neuf mois à la RATP. Ils sont plus bas encore pour les agents de conduite (52 ans), cette situation pouvant être plus ou moins discutée selon l'opinion qu'on peut se faire de la pénibilité des métiers. La durée de cotisation pour les personnels roulants de la RATP est en moyenne de 117 trimestres et de 127 trimestres pour les personnels roulants de la SNCF.

Il est intéressant de remarquer que les pensions sont liquidées à un niveau relativement élevé et qu'elles sont perçues un peu plus longtemps que dans les régimes de fonctionnaires ou des salariés, ces caractéristiques étant particulièrement accentuées à la RATP. Quoi qu'il en soit, la montée en puissance des règles durcissant les conditions de durée d'assurance pour obtenir un taux plein sans décote se traduira par des économies substantielles.

Les régimes spéciaux, du fait de cette perspective, mais aussi de l'extinction de certains régimes, comme le régime minier, devraient, à l'avenir, rétablir un meilleur équilibre et devoir solliciter beaucoup moins la subvention publique.

Concernant les objectifs de maîtrise des coûts de gestion assignés depuis 2016, à savoir -15 % en dépenses et -2 % en personnel, j'observe pour la SNCF que les 2 millions d'économies attendues se sont soldés par 2,1 millions de dépenses supplémentaires...

Les engagements de l'État actualisés se situent, en cumulé, entre 133 et 176 milliards d'euros pour la période allant de 2019 à 2050. Cela correspond à une réduction des besoins de financement projetés, qui pourraient diminuer encore si les caisses des salariés versaient au pot de la caisse de retraite de la SNCF, ce qui reste encore à confirmer.

Le CAS « Pensions » connaît aussi des évolutions très modérées. Les dépenses progressent de 1 %, soit à peu près comme les recettes. La revalorisation différenciée des pensions entraîne une augmentation des dépenses de 242 millions d'euros. Les pensions qui ne profiteront pas de l'indexation sur les prix perdront 0,7 % de pouvoir d'achat si l'inflation reste contenue à 1 %. Il faut tenir compte de l'instauration d'un taux médian de contribution sociale généralisée qui conduit à restituer 287 millions d'euros aux 658 000 pensionnés qui en bénéficient. Une forme de concentration des transferts sur les pensions basses et moyennes est donc à l'oeuvre. Elle n'est pas tout à fait compatible avec une orientation consistant à égaliser les rendements contributifs, telle qu'annoncée dans le cadre de la réforme des retraites. Par ailleurs, la hausse globale de la CSG compense largement les augmentations de dépenses du CAS.

Les prélèvements sur les retraites par l'impôt sur le revenu désormais accessibles après l'introduction du prélèvement à la source sont également plus élevés qu'estimé auparavant - 3,5 milliards d'euros.

L'équation qui permet d'assurer les équilibres du compte ne repose pas uniquement sur des revalorisations modérées des pensions en stock. Elle implique aussi une maîtrise de la valeur liquidative des nouvelles pensions. Alors que, jusqu'à présent, cette maîtrise n'impliquait qu'une progression plus modérée que l'inflation, les années récentes sont marquées par une réduction de la valeur absolue des pensions nouvellement liquidées. Il faut y voir l'effet de la faible progression de la masse indiciaire, le gel de la valeur du point laissant comme seul facteur de progrès le GVT. Mais c'est également l'effet d'une réduction des taux de liquidation dans un contexte de durcissement des durées nécessaires pour obtenir une pension sans proratisation ni décote.

Les recettes progressent moins que la masse salariale de l'État, en raison de la structure de rémunération qui réserve une place importante aux primes généralement non cotisées, mais aussi du fait de la déformation de l'emploi public.

Depuis 2008, le nombre de contractuels non affiliés a considérablement augmenté tandis que le nombre de cotisants au régime de la fonction publique d'État a diminué de 11,8 % et le nombre de pensionnés a augmenté de 17,5 %.

Dans ce contexte salarial, la nouvelle augmentation du taux des cotisations salariales n'apporte pas beaucoup de nouvelles recettes. Les cotisations supportées par les fonctionnaires sont aujourd'hui à peu près équivalentes à celles des salariés. Le solde financier devrait demeurer inchangé, en excédent de 1,4 milliard d'euros. Le solde cumulé atteindrait 9,4 milliards d'euros à la fin de l'année 2020.

La progression des cotisations salariales a permis de couvrir les dépenses supplémentaires, si bien que ce sont les contributions employeur de l'État qui génèrent un excédent qui pourrait atteindre 30 milliards d'euros en 2030, ce qui fait du CAS « Pensions » un fort contributeur à l'équilibre du système de retraite global. Sans l'hypothèse d'un maintien de cette situation, les soldes financiers des régimes couverts par le CAS devraient demeurer plus ou moins positifs dans tous les scénarios à l'horizon de 2070, au contraire du solde du régime général.

On observe une baisse du taux de remplacement offert par les pensions. Plus la part des primes est élevée plus la baisse est constatée. Si l'on devait suivre les tendances observées, le renforcement de la part relative des primes déclencherait une chute considérable des taux de remplacement. La part des primes est en moyenne de 42 % pour un cadre A, de 34 % pour un policier et de 12 % pour un enseignant. La comparaison entre les taux de remplacement dans la fonction publique et dans les régimes des salariés montre que les différences des conditions de liquidation - le salaire des vingt-cinq meilleures années dans la fonction publique, le salaire indiciaire des six derniers mois dans le régime des salariés - n'induisent pas d'avantages systémiques pour les fonctionnaires. L'indexation des salaires portés au compte dans le régime général sur les prix contraste avec le gel des indices de sorte que l'inclusion des progrès salariaux obtenus sur une part plus longue des carrières dans la fonction publique, douze ans et demi, se trouve neutralisée.

De la même manière, l'impression laissée par l'écart de 50 points entre les cotisations aux deux catégories de régime doit être tempérée. Une fois prises en compte, les différences de champ, les financements d'équilibre sont analogues, ne différant plus qu'entre 2,9 et 4 points de taux selon des estimations du COR reprises par la Cour des comptes. Ce n'est pas négligeable, mais cet écart ne correspond pas nécessairement à des ruptures d'équité. Dans un régime à cotisations définies et à points, comme celui actuellement envisagé, la question se posera très différemment.

En attendant, je proposerai d'adopter les crédits de la mission et du compte d'affectation spéciale, qui contribue favorablement au solde de notre système de retraite.

- Présidence de M. Charles Guené, vice-président. -

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales. - La commission des affaires sociales se réunira bientôt. J'ai déjà procédé à plusieurs auditions, dans le contexte aussi de la réforme annoncée des retraites. Les régimes spéciaux s'enracinent dans une histoire ancienne : le régime des marins remonte à Colbert et le régime minier remonte à Henri IV...

Comme Sylvie Vermeillet, je remarque que, pour les régimes spéciaux, les dépenses s'établissent à 9 milliards d'euros et que la subvention de l'État, donc payée par les impôts, est de 6,2 milliards d'euros. C'est significatif. Cela sert à financer un certain nombre de mesures particulières prises au fil des années, tandis que la question de l'équilibre démographique est aussi posée. C'est pourquoi je proposerai à la commission des affaires sociales de réserver son vote. Il faut aussi évoquer les problèmes d'âge. Les réformes ne produiront leurs effets, pour les travailleurs sédentaires, qu'en 2024, date à laquelle l'âge légal sera de 62 ans. Mais il sera de 52 ans pour les personnels roulants et de 57 ans pour les personnels non roulants. Si des mesures d'âge devaient être prises, il serait donc logique qu'elles concernent aussi les régimes spéciaux. J'ajoute que la population dite d'active, qui bénéficie de mesures d'âge, est fixée en fonction des statuts, non en fonction des tâches exercées ni de la pénibilité. Une clarification serait nécessaire, qui ne nécessite aucune grande réforme.

Un Français sur deux part en retraite avant l'âge légal, pour différentes raisons : dispositifs en faveur des carrières longues, handicap, régimes spéciaux, etc. L'âge moyen de départ à la retraite à taux plein est aujourd'hui supérieur à 63 ans, soit plus que l'âge légal.

Sur le CAS « Pensions », je fais le même constat que Sylvie Vermeillet. Compte tenu du gel des salaires et de la diminution de la population, le régime aurait plutôt tendance à être à l'équilibre, voire en excédent, à la différence du régime général. Mais la population du régime général est beaucoup plus importante que celle des régimes spéciaux. C'est pourquoi les difficultés sont devant nous.

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale. - C'est vrai.

À l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».

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Réunie à nouveau le 21 novembre 2019, sous la présidence de M. Vincent Éblé, président, la commission des finances, après avoir pris acte des modifications adoptées par l'Assemblée nationale, a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d'affectation spéciale « Pensions ».