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Projet de loi de finances pour 2020 : Sport, jeunesse et vie associative

21 novembre 2019 : Budget 2020 - Sport, jeunesse et vie associative ( rapport général - première lecture )

B. LA NOUVELLE GOUVERNANCE DU SPORT : UNE TRANSITION, DES QUESTIONS À TRAITER

Le tableau ci-après retrace l'évolution des crédits demandés selon les différentes actions du programme 219. La comparaison entre 2019 et 2020 se révèle toutefois d'une portée relative, compte tenu du changement majeur opéré à compter de 2020 : il s'agit du premier exercice complet de la nouvelle Agence nationale du sport, dont la dotation est éclatée entre les différentes actions par rapport à l'inscription antérieure des crédits.

Évolution des crédits du programme 219 « Sport »

(en millions d'euros)

 

LFI 2019

PLF 2020 - courant

PLF 2020 - constant

Évolution

2019-2020

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Action 01 « Promotion du sport pour le plus grand nombre »

60,1

59,5

95,8

95,8

58,9

58,9

- 2 %

- 2 %

Action 02 « Développement du sport de haut niveau »

213,8

202,5

276,0

273,0

218,5

215,5

+ 2,2 %

+ 6,4 %

Action 03 « Prévention par le sport et protection des sportifs »

20,3

20,3

20,6

20,6

14,9

14,9

- 26,6 %

- 26,6 %

Action 04 « Promotion des métiers du sport »

30,0

30

45,3

45,3

45,3

45,3

- 18,3 %

- 18,3 %

Total

324,2

312,2

437,7

434,7

316,9

313,9

- 2,2 %

-

Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents budgétaires

1. La création de l'Agence nationale du sport, une ambition pour le sport français qui soulève plusieurs questions
a) Une nouveauté dans la gouvernance du sport...

L'Agence nationale du sport a finalement été mise en place le 20 avril dernier sous forme de groupement d'intérêt public (GIP) agrégeant l'État, le mouvement sportif, les associations représentant les collectivités territoriales8(*) et les acteurs du monde économique9(*). Ses missions ont été précisées par la loi du 1er août 201910(*) : elle intervient dans une double perspective de développement de l'accès à la pratique sportive pour tous et de structuration de la haute performance.

Sa création procède d'une réalité : les collectivités territoriales constituent le principal financeur public du sport dans notre pays. L'objectif est de fédérer l'ensemble du monde sportif et ses financeurs, publics et privés, afin d'assurer la cohérence des projets sportifs territoriaux et des fédérations. Pour cela, des conférences régionales du sport ont été créées par la loi du 1er août 2019 : cette instance de dialogue et de concertation doit déterminer les priorités de la politique sportive à conduire sur le territoire, concrétisées dans un projet sportif territorial. Sur cette base, les conférences de financeurs devront ensuite étudier les dossiers et attribuer les subventions. Les décrets d'application devraient être rapidement publiés, pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2020. Le cadre juridique défini, de premières conférences régionales du sport seront ensuite rapidement créées dans trois à quatre régions pilotes. La convention d'objectif entre l'agence et l'État devra également être rapidement conclue.

En dépit du statut juridique de GIP, la convention constitutive11(*) de l'agence prévoit que seul l'État apportera des contributions financières, sous la forme d'une dotation du programme 219 et de taxes affectées jusqu'à présent au CNDS.

D'un point de vue budgétaire, la création de l'agence entraîne deux changements :

elle remplit désormais la mission de soutien financier et de suivi des fédérations sportives, avec lesquelles elle conclura directement les conventions d'objectifs ;

elle accompagne les collectivités territoriales et leurs groupements, en reprenant les missions du CNDS qu'elle absorbe.

La loi de finances pour 201912(*) anticipait cette création, avec une subvention de 40 millions d'euros était inscrite sur le programme 219 et une disposition permettant à l'agence de bénéficier des taxes affectées au CNDS dès sa création effective. Pour 2020, il est proposé de reconduire à un montant identique les taxes affectées (146,4 millions d'euros) et d'inscrire une subvention à l'agence de 137,6 millions d'euros, soit un montant analogue à celui inscrit en 2019 sur l'ensemble des lignes budgétaires correspondantes. Dans le détail, la subvention se décompose de la façon suivante :

- 43,8 millions d'euros pour le développement des pratiques sportives ;

- 90 millions d'euros pour la haute performance ;

- 3,8 millions d'euros de subvention pour le fonctionnement de l'agence.

Soulignons toutefois que ces montants ne concernent que la subvention versée par le programme 219 : au niveau agrégé, le budget de 284 millions d'euros de l'Agence nationale du sport devrait abonder aux deux tiers le sport pour tous et à un tiers la haute performance.

Pour 2020, l'Agence nationale du sport bénéficie d'un plafond d'emplois de 42 ETPT, correspondant à 21 ETPT repris du CNDS, 8 ETPT de l'Insep et 13 ETPT provenant du programme 124 de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Il s'agit d'un exercice de transition, l'Agence nationale du sport ayant vocation à disposer d'un plafond d'emplois supérieur en 2021.

b) ...qui s'accompagne de questions en suspens

De façon préalable, l'évolution des moyens attribués à l'Agence nationale du sport au cours des prochains exercices conditionnera sa capacité à répondre au double objectif fixé par le Gouvernement de développement des pratiques pour atteindre au moins trois millions de nouveaux pratiquants d'ici à 2022 et de réussite des Olympiades de 2024.

À cet égard, il convient de rappeler que l'agence devra honorer les engagements déjà contractés par le CNDS qu'elle a intégralement repris, pour un montant de 208,5 millions d'euros. La constitution d'un reste à payer est cohérente avec la mission de soutien à l'équipement. Pour autant, l'Agence nationale du sport doit disposer de moyens suffisants pour lui permettre d'honorer ces engagements passés et de poursuivre son indispensable aide aux projets sportifs territoriaux.

La question cruciale de la nouvelle gouvernance du sport porte sur les conséquences de cette nouvelle gouvernance sur les moyens humains du ministère des sports.

Il s'agit tout d'abord de l'évolution du mode de gestion des conseillers techniques sportifs. Ces fonctionnaires d'État sont affectés auprès des fédérations selon des modalités propres prévues par le code du sport13(*), leur rémunération étant prise en charge par l'État pour un montant de 121,1 millions d'euros et un total de 1 529 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2020.

L'an dernier, à la suite de la révélation par voie de presse du schéma d'emploi demandé au ministère des sports d'une réduction de 1 600 ETP d'ici à 2022 et des vives réactions du mouvement sportif qui s'en étaient suivies, le Premier ministre avait précisé par communiqué de presse qu' « il n'est pas question de supprimer [les CTS]. (...) Leur mode de gestion doit être modernisé, leur rôle au sein des fédérations doit ainsi être retravaillé avec le mouvement sportif. Dans le cadre de la rénovation de la gestion publique décidée par le Gouvernement, leur statut doit être réinterrogé »14(*).

Plus de douze mois plus tard, la réflexion n'a toujours pas été concrétisée. Au printemps dernier, la ministre des sports a initié une phase de concertation sous l'égide de deux tiers de confiance15(*), qui devraient remettre leurs conclusions d'ici à la fin de l'automne. Le Gouvernement renvoie donc à début 2020 les annonces sur l'évolution du mode de gestion des CTS, sur la base des conclusions de la concertation. Un transfert aux fédérations sportives serait envisagé, sans que les modalités soient, pour l'heure, déterminées. De ce point de vue, l'inscription de la rémunération des CTS au sein du programme 219 peut être analysée comme une première étape de ce transfert.

Le rapporteur spécial a constaté les divergences d'appréciation d'un tel projet selon les fédérations. Pour de nombreuses fédérations ne disposant pas des ressources propres nécessaires afin de préserver ces compétences en leur sein, une remise en cause du statut des CTS paraît dangereuse. De façon générale, les fédérations regrettent le manque d'information sur les réflexions en cours et s'inquiètent des conditions dans lesquelles un transfert pourrait être compensé. Ces questions devront être traitées lors de l'examen des prochains projets de loi de finances.

Au-delà de la question des CTS, les missions conférées à l'Agence nationale du sport invitent à un repositionnement de l'administration centrale du ministère des sports, ne serait-ce que, par exemple, pour les missions de suivi des fédérations sportives.

Le rapporteur spécial déplore l'absence totale de lisibilité en la matière, à un double niveau.

Identifier l'existant se révèle impossible. Le rattachement des dépenses de personnel et de fonctionnement de l'administration centrale et déconcentrée de la jeunesse et des sports au programme 124 s'accompagne d'une faible lisibilité des emplois du ministère des sports. Si un total de 2 032 ETPT est inscrit pour 2020 au titre des « personnels mettant en oeuvre les politiques du sport, de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative », il n'est guère possible de distinguer selon les missions exercées et cette répartition est purement indicative16(*).

Envisager les évolutions ultérieures n'est guère chose aisée. Le projet annuel de performances se contente d'indiquer que « dans le cadre de la transformation de l'action publique, les travaux entrepris sur la rénovation de la gouvernance du sport ont débouché sur un ensemble d'actions nécessitant le repositionnement de l'administration centrale sur des missions, un fonctionnement et une organisation rénovées. [Les mesures réglementaires] portant organisation de l'administration centrale du ministère chargé de la jeunesse, des sports et de la vie associative seront donc modifiées au 1er janvier 2020 »17(*).

2. Le soutien aux opérateurs du sport, une stabilité en trompe-l'oeil ?

Le soutien aux opérateurs du sport se caractérise par sa stabilité par rapport à 2019. Les deux évolutions inscrites dans le tableau ci-après s'expliquent par des transferts opérés :

- pour l'Insep, le transfert de la mission d'optimisation de la performance et de la recherche sur la performance vers l'Agence nationale du sport ;

- pour l'AFLD, le transfert du financement de 4 ETP de coordinateurs antidopage.

Tableau récapitulatif de l'évolution des dotations
aux principaux établissements du sport

(en millions d'euros)

Opérateur ou Agence

Subvention 2018

Subvention 2019

Subvention prévue en 2020

Évolution 2019-2020

CREPS

57,5

57,6

57,6

-

Insep

23,2

23,4

22,9

- 2,1 %

Écoles nationales des sports (1)

13,1

12,5

12,4

-

AFLD

9,6

9,6

9,9

+ 3,1 %

Musée national du sport

2,9

2,9

3,0

-

(1) École nationale de la voile et des sports nautiques ; École nationale des sports de montagne ; Institut français du cheval et de l'équitation.

Source : commission des finances

La stabilité de la subvention versée à l'AFLD recouvre une réalité contrastée et reflète mal l'actualité de l'agence.

De façon préalable, il faut se féliciter qu'une solution à moyen terme soit apportée à la question du déménagement du laboratoire d'analyses de l'AFLD. La vétusté et l'inadéquation des locaux actuels de Châtenay-Malabry pour répondre à l'accroissement des capacités d'analyses requises lors de la compétition en 2024 rendent indispensable son implantation sur un autre site. À l'issue de l'appel à manifestation d'intérêt, la décision a été prise le 4 décembre 2018 d'installer le laboratoire à Orsay, dans le cadre d'un projet de réhabilitation d'un bâtiment existant, porté par l'université Paris-sud. La notification du candidat retenu pour la maîtrise d'oeuvre doit intervenir en novembre 2019.

Le coût total de l'opération s'élève à près de 11,6 millions d'euros, dont l'essentiel sera financé par l'État. Pour 2020, un montant de 1,7 million d'euros en autorisations d'engagement est inscrit sur le programme 350, au titre de l'héritage des jeux - cf. infra. Si le choix de l'imputation budgétaire peut être discuté, le Gouvernement a précisé que ces crédits s'ajouteraient bien aux crédits déjà prévus pour la Solidéo. L'essentiel des crédits de paiement devra être décaissé en 2021 et 2022, pour une installation effective début 2023.

Tenir les délais sera impératif afin que le laboratoire puisse être en mesure de traiter les analyses réalisées lors de la coupe du monde de rugby en 2023.

Dans l'attente, plusieurs questions demeurent néanmoins sans réponse.

La première concerne la continuité des capacités d'analyses. La région Île-de-France, propriétaire des locaux actuels du laboratoire, a notifié son souhait de mettre fin à l'occupation du site dès la fin de l'année 2019 ou éventuellement mi-2020. Pour l'heure, aucune solution n'est définie : une mission a été confiée à l'inspection générale de la jeunesse et des sports pour déterminer des localisations transitoires. La solution idoine demeure néanmoins de parvenir à un accord avec la Région pour garantir le maintien du laboratoire jusqu'au déménagement en 2023 et ainsi épargner les coûts inutiles qu'entraînerait inévitablement l'aménagement d'un site temporaire.

Quoiqu'il en soit, il faut faire vite : après les difficultés rencontrées en raison de la suspension temporaire de l'accréditation du laboratoire par l'Agence mondiale antidopage (AMA) au second semestre 2017, toute nouvelle interruption pourrait menacer le positionnement du laboratoire vis-à-vis de ses concurrents et obérer à nouveau les ressources que tire l'AFLD des analyses pour compte de tiers - qui représentent près de 12 % de ses produits en 2019.

La seconde question concerne la capacité de l'AFLD à faire face aux exigences de l'AMA et à atteindre les objectifs fixés par le Gouvernement, qui fait de la promotion de l'intégrité dans le sport une de ses priorités.

À cet égard, le maintien à un niveau analogue de la subvention dont bénéficie l'AFLD contraste avec les nouvelles dépenses auxquelles cette dernière devra faire face en 2020. Deux éléments peuvent être relevés :

- dans le cadre de la réhabilitation des locaux d'Orsay devant accueillir le futur laboratoire, l'AFLD doit verser 700 000 euros dès 2020, indépendamment des autorisations d'engagement prévues sur le programme 350 ;

la mise en oeuvre du programme de répartition des contrôles 2019-2020 doit voir la proportion des prélèvements auprès de sportifs de haut niveau atteindre 70 % - contre 45 % en 2017 et 60 % en 2018 -, ce qui se traduit par des coûts en hausse pour réaliser des contrôles individuels, spécialisés sur certaines substances, et parfois à l'étranger pour suivre le sportif en compétition.

En l'absence d'actualisation de sa subvention, l'AFLD pourrait être contrainte de réduire le nombre d'analyses réalisées, alors même que la France se compare défavorablement à ses principaux voisins en la matière.

C'est bien la capacité de la France à garantir les conditions d'une lutte anti-dopage à la hauteur des standards internationaux qui pourrait être compromise. Assurer l'intégrité des compétitions sportives constitue pourtant une attente essentielle de nos concitoyens et un facteur de réussite des Jeux olympiques et paralympiques de 2024.


* 8 À savoir l'Association des régions de France, l'Assemblée des départements de France, France urbaine et l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalité.

* 9 Les droits de vote sont répartis à 30 % chacun pour l'État, les collectivités territoriales et le mouvement sportif, et à 10 % pour le monde économique.

* 10 Loi n° 2019-812 du 1er août 2019 relative à la création de l'Agence nationale du sport et à diverses dispositions relatives à l'organisation des Jeux olympiques et paralympiques de 2024.

* 11 Arrêté du 20 avril 2019 portant approbation de la convention constitutive du groupement d'intérêt public dénommé « Agence nationale du sport ».

* 12 Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* 13 L'article L. 131-12 du code du sport prévoit que « des personnels de l'État ou des agents publics rémunérés par lui peuvent exercer auprès des fédérations agréées des missions de conseillers techniques sportifs [CTS] ». Leur statut est précisé par l'article, de nature réglementaire, R. 131-16 du même code qui prévoit, notamment, quatre catégories de CTS : directeur technique national, entraîneur national, conseiller technique national ou conseiller technique régional. Ces CTS ont principalement pour mission le développement, au sein des fédérations sportives auprès desquelles ils interviennent, du sport de haut niveau, par la détection des jeunes talents, la formation, et le perfectionnement des élites.

* 14 Voir le communiqué de presse du Premier ministre du 10 septembre 2018.

* 15 À savoir Yann Cucherat, ancien athlète, CTS et élu local ainsi qu'Alain Resplandy-Bernard, haut fonctionnaire.

* 16 Ainsi que le précise le projet annuel de performances, « elle est établie sur la base du poids es effectifs affectés à la mise en oeuvre de chaque politique publique et aux fonctions soutien tel qu'observé au 31 décembre 2018, notamment sur la base des résultats des « Activités » menées annuellement dans les services déconcentrés et de la situation constatée au 31 décembre 2018 des effectifs en administration centrale ».

* 17 Projet annuel de performances de la mission « Sport, jeunesse et vie associative », page 26.