C. LA POSITION DE LA COMMISSION : UN DISPOSITIF À ENCADRER
1. Des interrogations sur l'introduction, dans l'urgence, d'un dispositif pérenne
Le rapporteur s'est interrogé sur le choix fait par le Gouvernement d'instaurer un régime pérenne d'état d'urgence sanitaire pour offrir une base légale aux mesures prescrites et de procéder à de telles innovations législatives, qui plus est en période de crise.
Bien qu'il y ait nécessité de clarifier et de sécuriser le cadre juridique d'intervention, notamment pour prendre des mesures fortement attentatoires aux libertés individuelles, il aurait pu être envisagé un dispositif plus restreint et d'application temporaire, pour gérer la seule épidémie du Covid-19. Une telle option n'aurait d'ailleurs pas empêché le législateur, une fois la crise passée, de réfléchir à l'introduction « à froid », après consultation, d'un dispositif pérenne.
Ceci étant, au regard de la possibilité avancée par les données épidémiologiques que survienne, dans plusieurs mois, une nouvelle dégradation de la situation sanitaire, la commission a admis la création d'un régime de longue durée, afin de permettre aux autorités administratives de prendre, si besoin, des mesures rapides au cours des prochains mois.
Compte tenu des réserves évoquées, elle a toutefois, par un amendement COM-32 de son rapporteur, rendu temporaires les dispositions introduites pour une période d'une année, soit jusqu'au 1 er avril 2021. À l'issue de ce délai, il appartiendra au Parlement de dresser un bilan de l'application du dispositif et, si son utilité est établie, de le pérenniser, le cas échéant, modifié au regard des premiers mois d'expérience.
2. Une simplification des modalités de déclaration de l'état d'urgence sanitaire pour gérer l'épidémie du Covid-19
Le projet de loi transmis ne précise pas les conditions d'application de ce nouvel état d'urgence à la crise actuelle du covid-19, ni même l'articulation de ces nouvelles dispositions avec les mesures déjà prescrites, par la voie réglementaire, sur le fondement de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique.
Au regard de la situation sanitaire actuelle et des initiatives déjà mises en oeuvre, il apparaîtrait inutilement complexe d'imposer au Gouvernement d'une part, de prendre un nouveau décret pour déclarer l'état d'urgence sanitaire sur le fondement des nouvelles dispositions introduites par la loi et, d'autre part, dans l'hypothèse où la situation sanitaire le justifierait, de revenir devant le Parlement pour proroger l'état d'urgence sanitaire d'ici un mois.
Par l'adoption d'un amendement COM-31 du rapporteur, la commission a donc, par exception au régime créé, introduit un article additionnel au sein du titre II déclarant l'état d'urgence sanitaire à compter de l'entrée en vigueur de la loi, pour une période de deux mois.
Cette disposition transitoire, justifiée par les circonstances de l'espèce, n'aurait toutefois pas vocation à se reproduire à l'avenir.
3. Un encadrement plus strict des mesures pouvant être prescrites
Les dispositions du projet de loi déposé par le Gouvernement présentent un flou certain s'agissant des mesures susceptibles d'être prescrites par les autorités publiques . Elles autorisent en effet le Premier ministre à prendre toutes « mesures générales limitant la liberté d'aller et venir, la liberté d'entreprendre et la liberté de réunion et permettant de procéder aux réquisitions de tout bien et services » ainsi que le ministre de la santé à prescrire « toutes les autres mesures générales et les mesures individuelles visant à lutter contre la catastrophe » sanitaire, sans que ni la nature de ces mesures, ni les conditions de leur mise en oeuvre ne soient précisées .
Or, si le Conseil constitutionnel a déjà reconnu la possibilité pour le législateur d'instaurer un régime d'état d'urgence, il estime qu'il lui appartient d'assurer une conciliation équilibrée entre la prévention des atteintes à l'ordre public et la protection des droits et libertés constitutionnellement garantis. Dans le cadre de l'état d'urgence, plusieurs dispositions de la loi du 3 avril 1955 ont été censurées sur ce fondement, en raison du manque d'encadrement par le législateur des atteintes portées aux droits et libertés individuels.
Pour répondre à ces exigences constitutionnelles et assurer la sécurité juridique du dispositif créé, la commission a, sur proposition de son rapporteur, adopté un amendement COM-29 qui :
- énumère les mesures restrictives de libertés susceptibles d'être prises par le Premier ministre, en s'inspirant des mesures déjà prévues dans les décrets et arrêtés pris au cours des dernières semaines ;
- encadre, à défaut de pouvoir en dresser une liste exhaustive, le champ des mesures susceptibles d'être prescrites par le ministre de la santé, dont l'action est limitée à l'organisation et au fonctionnement du système de santé ;
- entoure la mise en oeuvre des mesures restrictives de libertés de plusieurs garanties. Il a notamment été précisé que les limitations posées à la liberté de circulation des personnes tiennent compte des contraintes professionnelles, familiales et de santé et que ne puissent être fermés les commerces essentiels à la satisfaction des besoins de la population.
4. Une clarification de la répartition des compétences entre autorités administratives
De l'avis du rapporteur, le projet de loi déposé par le Gouvernement manque de clarté s'agissant de la répartition des compétences entre les différentes autorités administratives mobilisées dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire.
En particulier, les compétences attribuées au ministre de la santé apparaissent mouvantes et susceptibles d'empiéter sur celles du Premier ministre. Il est en effet prévu qu'il puisse prendre toute mesure de nature à faire face à une menace sanitaire en application de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique, ce qui pourrait inclure des mesures restrictives de libertés, dont la mise en oeuvre est pourtant parallèlement confiée au chef du Gouvernement.
De manière à éviter tout conflit de compétences, la clarification des prérogatives du ministre de la santé en période d'état d'urgence sanitaire est apparue souhaitable. Pour ce faire, la commission a, par l' amendement COM-29 :
- exclu la possibilité pour ce ministre de prendre des mesures sur le fondement du régime de l'article L. 3131-1 du code de la santé publique, conformément d'ailleurs à l'esprit du projet de loi, qui introduit une gradation avec le régime de l'état d'urgence sanitaire ;
- précise que le ministre de la santé est autorisé à prendre des mesures individuelles lorsque celles-ci sont prises en application des dispositions réglementaires décrétées par le Premier ministre.
5. Les autres ajustements nécessaires
Outre l'adoption d'un amendement de clarification rédactionnelle COM-40 de Nathalie Delattre et d'un amendement COM-51 de correction d'une erreur matérielle du rapporteur, la commission a procédé à deux autres modifications de fond.
a) La simplification du régime de déclaration de l'état d'urgence
Les conditions de déclaration de l'état d'urgence sanitaire ont été calquées sur la loi du 3 avril 1955 : il est prévu qu'un décret en Conseil des ministres définisse les circonscriptions territoriales dans lesquelles l'état d'urgence sanitaire est activé, puis qu'un second décret définisse les zones, au sein de ces circonscriptions, au sein desquelles l'état d'urgence sanitaire trouvera application.
Cette distinction est justifiée, dans la loi de 1955, par le fait que certaines dispositions particulièrement restrictives de libertés, en particulier l'assignation à résidence et les perquisitions administratives, ne trouvent à s'appliquer que dans les zones où l'état d'urgence a été déclaré. D'autres, en revanche, peuvent être appliquées sur l'ensemble des circonscriptions visées.
Aucune gradation entre les différentes mesures susceptibles d'être prononcées dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire n'étant faite par le projet de loi, cette distinction n'apparaît pas pertinente en l'espèce. Par souci de simplification, la commission l'a donc supprimée ( amendement COM-29).
b) Le renvoi au pouvoir réglementaire de la définition des sanctions
La matière contraventionnelle relevant du domaine réglementaire, la commission, par l' amendement COM-30 , a renvoyé à un décret la définition de la sanction encourue en cas de violation des obligations et mesures prescrites dans le cadre de l'état d'urgence sanitaire.
Un tel décret permettra, au demeurant, de prévoir la possibilité d'une forfaitisation de l'amende encourue.