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Projet de loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19

22 mars 2020 : Faire face à l'épidémie de covid-19 ( rapport - commission mixte paritaire (accord) )

N° 2766


ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

 

N° 387


SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale
le 22 mars 2020

 

Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 mars 2020

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission mixte paritaire(1) chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi
d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19,

PAR Mme Marie GUÉVENOUX,
Rapporteure,

Députée

PAR M. René-Paul SAVARY,
Rapporteur,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Philippe Bas, sénateur, président ; Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente ; M. René-Paul Savary, sénateur, Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteurs.

Membres titulaires : M. Alain Milon, Mme Sophie Primas, MM. Hervé Marseille, Jean-Pierre Sueur, Mme Marie-Pierre de la Gontrie, M. Alain Richard, sénateurs ; Mme Coralie Dubost, MM. Stanislas Guerini, Philippe Gosselin, Raphaël Schellenberger, Mme Isabelle Florennes, députés.

Membres suppléants : Mmes Anne Chain-Larché, Jacqueline Eustache-Brinio, MM. Laurent Lafon, Jean-Yves Leconte, Mmes Nathalie Delattre, Esther Benbassa, sénateurs ; M. Gilles Le Gendre, Mme Fadila Khattabi, MM. Christophe Bouillon, Jean-Christophe Lagarde, François Pupponi, Mme Mathilde Panot, M. Stéphane Peu, députés.

Voir les numéros :

Sénat :

Première lecture : 376, 379, 380, 381, 382 et T.A. 76 (2019-2020)

Commission mixte paritaire : 388 (2019-2020)

   

Assemblée nationale (15e législ.) :

Première lecture : 2762, 2764 et T.A. 412

Mesdames, Messieurs,

La commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19 s'est réunie au Sénat le dimanche 22 mars 2020.

Le bureau a été ainsi constitué :

- M. Philippe Bas, sénateur, président ;

- Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente.

La commission a désigné :

- M. René-Paul Savary, sénateur, rapporteur pour le Sénat ;

- Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale.

*

* *

La commission mixte paritaire a ensuite procédé à l'examen des dispositions restant en discussion.

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Mes chers collègues, dans le respect des consignes sanitaires, nous siégeons espacés les uns des autres, dans une salle désinfectée, et avec pour objectif de donner aux autorités les moyens de faire face à l'épidémie de Covid-19 qui sévit.

Le moment venu, nous procéderons à une évaluation complète et impartiale des dispositions prises pour prévenir la contamination, assurer la prise en charge médicale des malades et limiter les conséquences économiques de cette crise exceptionnelle. Pour l'instant, l'heure est à la mobilisation générale, à l'unité nationale et au strict respect de la discipline sanitaire, avec une totale confiance envers les autorités sanitaires.

C'est dans cet état d'esprit que le Parlement a examiné les dispositions proposées par le Gouvernement et réfléchi aux amendements qui lui ont été soumis. Nous avons veillé à ce que les mesures prises pour lutter contre l'épidémie soient pertinentes et efficaces, et que les restrictions apportées aux libertés fondamentales, en cette période exceptionnelle, soient proportionnées à l'objectif visé.

Il convient donc de ramener les sujets électoraux à leur juste place, sans pour autant les minimiser. Le report du second tour des élections municipales et communautaires a fait naître des difficultés, alors que les communes ont, comme les autres collectivités territoriales, un rôle essentiel à jouer dans la mobilisation contre le Covid-19.

Nous allons consacrer tous nos efforts aux moyens d'action donnés au Gouvernement pour faire face à la crise, sans négliger les questions connexes que nous avons le devoir de résoudre.

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente. - Nous avons travaillé dans l'urgence, mais longuement : l'Assemblée nationale a débattu plus de vingt heures sur ce projet de loi, aussi sereinement que possible. Les accords entre groupes et les heureux compromis n'ont pas manqué. Bref, notre état d'esprit est constructif.

L'urgence, en effet, est de doter le Gouvernement de dispositions législatives lui permettant de faire face à l'épidémie avec rapidité et dans la légalité. Je souhaite que nous parvenions à un accord au cours de cette commission mixte paritaire, et j'en appelle à la responsabilité de chacun dans ce but. J'ai moi-même beaucoup échangé avec le président Philippe Bas en amont de cette réunion.

Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Merci pour votre accueil, et pour les échanges fructueux que nous avons déjà eus pour rapprocher nos positions. Je salue l'esprit de responsabilité qui a prévalu à l'Assemblée nationale dans l'examen de ce texte. Chaque parlementaire a conscience que la situation est grave. Comme le Sénat, l'Assemblée nationale a estimé que, au vu des circonstances, le titre Ier était moins prioritaire que les titres II et III. Chaque groupe en a convenu, d'ailleurs.

Nous sommes d'accord avec le Sénat sur plusieurs points. La clause de revoyure de l'état d'urgence sanitaire, que vous avez prévue en avril 2021, a rassuré les députés. La prorogation du mandat des maires et des conseillers municipaux nous a aussi semblé aller dans le bon sens.

Après vingt heures de débats à l'Assemblée nationale, nombre d'amendements, qui ont été travaillés en commun, ont été adoptés. Ainsi, nous avons prévu une augmentation graduée des sanctions pénales en cas de violation des mesures réglementaires prises au titre de l'état d'urgence sanitaire, et renforcé le contrôle parlementaire sur ce régime. Nous avons aussi adopté des dispositions sur le régime des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et sur les comptes de campagne dans le contexte particulier du report du second tour des élections municipales.

Restent quelques points de désaccord : l'encadrement des clauses de sauvegarde de l'état d'urgence sanitaire, le dépôt des candidatures pour le second tour des élections municipales et la question des maires désignés malgré les consignes de confinement.

M. René-Paul Savary, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Le Sénat a examiné ce texte d'urgence en anticipant aussi la fin du confinement, qui requerra certaines mesures que nous devons envisager dès à présent. Nous avons donné au Gouvernement les moyens de lutter contre l'épidémie, tant sur le plan sanitaire que du point de vue économique et administratif. Il s'agit de gérer l'urgence tout en préparant la reprise de l'activité, processus qui s'annonce très long et qui demandera l'effort de chacun. Les mesures prévues concerneront des millions de Français, à différents stades de l'épidémie.

Nous avons accepté la création d'un régime d'état d'urgence sanitaire pour sécuriser les mesures de confinement et disposer des instruments juridiques indispensables pour juguler l'épidémie. Fidèle à sa tradition, le Sénat a mieux encadré le dispositif afin de garantir les droits et libertés de chacun, en ouvrant un large éventail de mesures à la disposition du ministre de la santé ou du Premier ministre, mais en les détaillant et en les énumérant limitativement. Nous avons également souhaité que ce régime de l'état d'urgence sanitaire s'applique jusqu'au 1er avril 2021, afin d'éviter de créer un dispositif pérenne dans la précipitation.

Le Parlement accepte aussi d'habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnances, avec des habilitations très larges, mais nécessaires. Les thèmes sont variés : droit du travail, aides à l'activité économique, fonctionnement de la justice, droit des étrangers... Ces ordonnances ne doivent pas constituer un blanc-seing donné à l'exécutif : notre mission de contrôle est encore plus importante en temps de crise, y compris dans la préparation et la ratification des ordonnances. Le Sénat a d'ailleurs prévu un dispositif exigeant concernant la transmission d'informations, qui s'inspire directement de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme. Cette démarche s'inscrit dans le droit fil des propos du Premier ministre, qui a lui-même souhaité que le Parlement exerce son entier contrôle sur l'action du Gouvernement en cette période difficile.

Le projet de loi vise, à juste titre, à tirer les conséquences pour notre démocratie locale de la situation sans précédent que nous connaissons. À cette fin, il reporte le second tour des élections municipales et communautaires ainsi que les élections consulaires. Il existe aujourd'hui un consensus pour dire que les conditions sanitaires n'étaient pas réunies pour l'organisation de ces scrutins. Il convient dès lors que la loi soit précise, explicite et aussi pédagogique que possible, afin que toutes les éventualités soient identifiées et traitées. Ainsi, il sera répondu au trouble légitime des élus locaux, confrontés à cette situation inédite.

Sur le fond, ce qui doit nous guider et primer en toutes circonstances, c'est l'impératif sanitaire, comme l'a répété le président Philippe Bas lors des débats. Le droit électoral doit s'adapter aux conditions sanitaires, pour protéger la santé des électeurs, mais également des élus et des agents territoriaux.

Nous espérons que le second tour pourra se dérouler en juin prochain, même si nous n'avons aucune certitude à ce stade. Et si, effectivement, il apparaît en mai que la situation sanitaire ne le permet pas, il conviendra que le Parlement se ressaisisse de la question en organisant de nouvelles élections municipales dans les communes concernées.

En accord avec le Gouvernement, le Sénat a également reporté l'élection des maires et des adjoints dans les communes dont le conseil municipal a été élu au complet dès le premier tour. C'est une décision lourde, notamment pour les candidats élus le 15 mars dernier, mais indispensable au regard des avis du comité de scientifiques. Nous devons absolument simplifier les règles d'organisation de cette première réunion du conseil municipal, afin qu'elle ait lieu le plus tôt possible. Toutes les pistes doivent être étudiées, y compris des votes à distance.

Dans cette problématique électorale, une question fait encore débat : la date de dépôt des listes de candidats pour le second tour. Estimant nécessaire de maintenir un lien réel avec le premier tour de scrutin, mais soucieux d'apporter la souplesse exigée par l'état sanitaire, le Sénat a fixé ce délai à quinze jours après ce premier tour, soit le 31 mars 2020. Pour obtenir un compromis, nous pourrions envisager de fixer ce délai à cinq jours après la fin du confinement, ce qui nous donnerait plus de souplesse.

Je souhaite vivement que nous parvenions à un accord sur ce texte. La gravité de la situation commande d'agir vite et dans un esprit consensuel.

M. Philippe Gosselin, député. - Après de longues heures de travail, nous avons beaucoup échangé pour trouver un consensus. Nous sommes ce matin au pied du mur, au rendez-vous de l'essentiel, avec le souci de l'intérêt collectif. Des divergences subsistent mais nous ferons tout pour parvenir à une solution qui serve la Nation.

M. Alain Richard, sénateur. - Permettez-moi de formuler une brève observation de méthode. Nos deux assemblées ont choisi de débattre d'abord du titre sur l'état d'urgence sanitaire. Pourrions-nous en faire le titre Ier de la loi ? Ce texte sera beaucoup consulté, et commenté. Il me semblerait logique que les dispositions relatives à l'état d'urgence sanitaire apparaissent avant les dispositions électorales.

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Je soutiens cette proposition. Nous verrons si elle est praticable, dans les courts délais dont nous disposons pour établir le texte de la commission mixte paritaire. Je propose d'évoquer le sujet en fin de réunion.

Nous passons à l'examen des articles restant en discussion.

TITRE IER
DISPOSITIONS ÉLECTORALES