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Projet de loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19

22 mars 2020 : Faire face à l'épidémie de covid-19 ( rapport - commission mixte paritaire (accord) )
Article 1er
Report du second tour
des élections municipales et communautaires

M. René-Paul Savary, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Pour répondre aux inquiétudes des élus locaux, la proposition de rédaction n° 1 clarifie les dispositions de l'article 1er du projet de loi en rappelant des principes fondamentaux.

Elle indique que les mandats acquis dès le premier tour de scrutin ne peuvent pas être remis en cause, y compris dans les communes de moins de 1 000 habitants. Et, lorsque cela est nécessaire, l'objectif est d'organiser un second tour en juin prochain. Si ce scrutin ne peut pas se tenir en raison du contexte sanitaire, une loi devra prolonger les mandats en cours et prévoir une nouvelle élection à deux tours dans les communes concernées.

La proposition de rédaction fixe également le délai limite pour le dépôt des listes de candidats au second tour à cinq jours après la fin du confinement.

Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Pouvons-nous commencer nos travaux par le titre II, relatif à l'état d'urgence sanitaire ?

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Je pense qu'il serait bon, au contraire, de régler les questions secondaires avant de passer aux questions essentielles.

Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Alors, il faudra un peu de temps...

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Voulez-vous une suspension de séance ?

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente. - Mieux vaudrait commencer par un échange d'ordre général, pour que chaque groupe puisse s'exprimer sur ce sujet.

M. Stanislas Guerini, député. - J'interviendrai sur deux points. La sanctuarisation des mandats acquis dès le premier tour fait consensus. Faut-il l'inscrire dans la loi, notamment au regard des règles de légistique ? Je ne me prononcerai pas. En tout cas, je n'ai pas d'opposition de principe.

Sur la date de dépôt des listes de candidats pour le second tour, nous craignons les incertitudes. La proposition qui nous est soumise me semble aller dans le bon sens : en fonction de notre capacité à tenir le second tour, déposons les listes. J'émets cependant une réserve sur le fait d'appuyer notre décision sur la fin du confinement, qui ne me paraît pas être une base suffisamment solide. La fin du confinement peut être partielle et nous ne sommes pas en mesure de l'anticiper.

En nous fondant sur le rapport du comité de scientifiques, nous aurions une borne claire. À la suite de ce rapport, une réunion de l'ensemble des formations politiques permettrait de dégager un consensus sur l'organisation du second tour des élections municipales. S'ensuivrait un décret convoquant les électeurs, puis le dépôt des listes quelques jours plus tard. Voilà ma contre-proposition.

M. Raphaël Schellenberger, député. - Nous partageons tous la volonté de sauver ce qui peut l'être du premier tour des élections municipales.

Reste la question de l'organisation du second tour. Reporter la décision au 10 mai 2020 nous semble trop précoce, y compris pour un second tour le 21 juin ou le 28 juin 2020, comme cela a été évoqué. La campagne doit rester brève. Une décision plus rapprochée du second tour serait plus conforme à la temporalité de cette crise. Le 24 mai 2020, un mois avant la date limite d'organisation du second tour, au regard des considérations juridiques, notamment du Conseil d'État, nous paraît plus pertinent. Cette décision pourrait être immédiatement suivie du dépôt des listes de candidats.

Enfin, en ce qui concerne les intercommunalités, les mandats des exécutifs sortants doivent être maintenus jusqu'à ce que l'ensemble des conseils municipaux composant l'intercommunalité soient installés. Nous y sommes très attachés.

M. Philippe Gosselin, député. - Nous avons la base d'un accord en ce qui concerne le scrutin municipal : les élections acquises dès le premier tour sont sanctuarisées, la date clivante du 31 mars 2020 pour le dépôt des candidatures est laissée de côté et le second tour est acté dans les communes où il est nécessaire.

Il reste quelques modalités à déterminer, notamment en ce qui concerne la consultation du comité de scientifiques. Nous proposons la remise de deux rapports, l'un le 10 mai et l'autre le 24 mai 2020. Ces dates peuvent d'ailleurs évoluer en fonction de nos travaux. Il s'agit de permettre une décision politique rapide avec un premier rapport remis au Parlement le 10 mai 2020 et s'appuyant sur des données épidémiologiques de début mai, et une autre plus lointaine. En quinze jours, la situation peut évoluer largement. Ces dates pourraient être le point de départ des décisions de levée de confinement, et donc celui du dépôt des listes de candidats. En tout cas, monsieur le président, votre rédaction est très proche de ce que nous pourrions voter.

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur. - Nous partageons sur l'essentiel votre proposition de rédaction, monsieur le président.

Nous pensons important d'écrire dans la loi, même si c'est redondant, que les résultats du premier tour pour les quelques 30 000 communes où le conseil municipal est complet sont acquis. Certains candidats élus dès le premier tour ne parviennent pas à joindre le maire en place, ce qui peut créer de la confusion... Cette situation n'est pas la meilleure pour gérer un contexte de crise. Que les élus soient élus, et que cela ne soit pas remis en cause, même s'ils n'entrent en fonction qu'ultérieurement.

En ce qui concerne le dépôt des déclarations de candidature pour le second tour, la date de la fin du confinement ne nous paraît pas être un objet juridique suffisamment précis. En revanche, celle du 10 mai 2020 figure déjà dans le texte et pourrait nous aider à avancer. Je ne suis pas sûr qu'il soit nécessaire d'organiser une concertation des groupes politiques. Je suggère que nous nous calions sur la date du 10 mai 2020, à laquelle s'ajouterait un nombre fixe de jours pour le dépôt des listes ; cela a l'avantage de la clarté.

M. Alain Richard, sénateur. - Nous avons le support d'une solution consensuelle ; cela suppose l'articulation de délais et de dates de déclenchement pour l'organisation du second tour des élections municipales et communautaires.

Les analyses de la pandémie suggèrent le recul des contaminations dans six semaines, c'est-à-dire début mai, mais ce reflux devra être dûment vérifié. La date du 10 mai 2020 me semble donc trop précoce pour la remise du rapport du comité de scientifiques. Elle nous expose à devoir annuler le second tour, alors que la situation peut évoluer en l'espace de dix jours. Il faut donc reculer la date du dépôt de ce rapport pour conserver des chances de tenir le second tour.

Pourquoi s'imposer un délai d'un mois entre le décret de convocation des électeurs et le second tour ? Dans notre situation, il n'y a pas d'opérations légales complexes à mener dans cet intervalle, qu'il conviendrait de ramener à quinze jours. Cela nous permettrait d'avoir plus de temps pour décider d'organiser, ou non, le second tour, en fonction de l'avis du comité de scientifiques.

Corréler le dépôt des listes de candidats à la fin du confinement se heurte aux dispositions que nous avons inscrites dans le titre sur l'état sanitaire, puisque les décisions de confinement pourront être locales.

M. Charles de Courson, député. - La proposition du président Philippe Bas me paraît pleine de sagesse, sous réserve de son alinéa 2.

L'article L. 3131-23 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue de l'article 5 du projet de loi, concerne la restriction ou l'interdiction de la circulation des personnes. Or il peut se produire des épidémies locales, notamment dans les départements et collectivités d'outre-mer. Ne conviendrait-il pas de prévoir, pour le dépôt des listes de candidats, une date à géométrie variable selon les territoires ? Sinon, nous n'y arriverons pas. Mais est-ce possible ?

Mme Anne Chain-Larché, sénatrice. - Nous avons des certitudes et des incertitudes, ces dernières étant liées à l'épidémie. Les certitudes, ce sont les votes acquis dès le premier tour organisé le 15 mars 2020. Les élus locaux rencontrent de grandes difficultés ; il faut leur simplifier les choses. Il nous paraît important de déterminer rapidement les conditions dans lesquelles installer les conseils municipaux ou procéder à un second tour. Ces principes sont valables pour les électeurs comme pour les élus. La date du 10 mai 2020 pour la remise du rapport du comité de scientifiques semble résulter d'une concertation entre le Sénat et l'Assemblée nationale, mais je plaide pour une date aussi rapprochée que possible du 15 mars 2020.

Mme Isabelle Florennes, députée. - Mon groupe et moi sommes satisfaits du maintien des mandats acquis dès le premier tour des élections municipales et communautaires.

Nous pensons que la date de dépôt des listes doit reposer sur l'avis des experts, c'est pourquoi celle du rapport du comité de scientifiques nous paraissait pertinente. Cela dit, l'hypothèse d'un rapport plus tardif, spécifique, avec une vue plus précise sur l'organisation d'un second tour, suivi d'un délai assez court pour le décret de convocation des électeurs et la tenue des opérations électorales, me semble intéressante. J'espère que nous pourrons aboutir à ce compromis.

M. Jean-Christophe Lagarde, député. - La proposition de rédaction du président Philippe Bas, en sanctuarisant les élections acquises au premier tour et, si le second tour ne pouvait se tenir avant fin juin, en prévoyant une nouvelle élection à deux tours, convient sur au moins ces deux points majeurs.

Reste la question du dépôt des candidatures pour le second tour. Je suis favorable à une solution simple : le dépôt des candidatures doit intervenir dans les 72 heures après le décret de convocation des électeurs. Nous avons toutefois prévu trois semaines de campagne électorale, car il faudra que les électeurs se « replongent » dans les propositions, les candidatures, les fusions de listes qui, par nature, viendront d'avoir lieu. Au total, une semaine serait consacrée au dépôt des candidatures et à ses conséquences, puis trois semaines à la campagne électorale.

Si, le 10 mai 2020, le rapport scientifique préconise de ne pas convoquer les élections, j'imagine mal, politiquement, le Gouvernement prendre la décision inverse quinze jours après. On a déjà annoncé aux électeurs un jeudi qu'ils seraient confinés le lundi alors qu'on les faisait voter le dimanche... Si l'effet du confinement nous est favorable, nous nous prononcerons le 10 mai 2020 suivant la pente de l'épidémie. Je n'ai rien contre le fait de revoir la question le 24 mai 2020, mais l'essentiel est de rattacher le dépôt de candidatures au décret de convocation des électeurs, et de laisser trois semaines de campagne pour que les 5 000 communes concernées soient pourvues de maires vraiment choisis par la population, malgré les circonstances exceptionnelles.

M. Stéphane Peu, député. - Pour les parlementaires communistes, l'essentiel est la sanctuarisation des mandats acquis dès le premier tour.

Nous sommes assez d'accord avec M. Sueur sur une date rapprochée du 10 mai 2020 pour le dépôt des listes de candidats, de façon à fixer le cadre et à disposer des délais nécessaires. On peut se référer aux délais habituels des seconds tours, mais le pays va devoir se remettre en situation de penser aux élections, aux programmes, après un grand choc traumatique. Nous sommes donc assez favorables à la proposition formulée par le président Philippe Bas, mâtinée de la correction présentée par Jean-Pierre Sueur.

Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale.  - Je vais m'efforcer de formuler une proposition de synthèse. Je confirme que nous sommes d'accord avec la sanctuarisation du premier tour, y compris s'il faut l'inscrire clairement dans la loi.

À l'alinéa 3 de la proposition de rédaction, un passage concerne les conseillers municipaux des communes de moins de 1 000 habitants, élus au premier tour dans un conseil municipal incomplet. Je n'y vois pas de difficulté politique au vu de nos échanges, mais ce point soulèvera probablement des difficultés juridiques, le Conseil d'État préconisant clairement l'annulation de ces résultats.

Sur l'enjeu du calendrier à venir, la proposition du sénateur Jean-Pierre Sueur me semble aller dans le bon sens. Si nous reportons la date du rapport du comité de scientifiques, il faut la reporter le plus tard possible, mais il faut tout de même que les élections puissent se tenir fin juin. M. Philippe Gosselin a évoqué la date du 24 mai 2020 ; cela me paraît possible, dès lors que le délai de convocation des électeurs serait réduit à trois semaines et serait aligné sur la durée de la campagne officielle, telle que nous l'avons votée hier à l'Assemblée nationale.

Je souhaite, toujours au regard de nos échanges, que le dépôt de candidatures soit prévu cinq jours après le décret de convocation des électeurs, comme nous l'avions suggéré dans l'hémicycle.

M. René-Paul Savary, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Votre proposition est proche de la rédaction proposée, madame la rapporteure. Une vague épidémique n'a pas de calendrier, il faut donc prévoir des délais contraints et saisir une fenêtre de tir si elle se présente, pour éviter de reporter les élections municipales en septembre, où un rebond épidémique n'est d'ailleurs pas exclu.

Le 10 mai 2020, nous verrons quand organiser ces élections, sachant qu'elles pourraient se tenir, exceptionnellement, à des dates variables. Est-ce juridiquement faisable ? Étudions-le : on peut imaginer que les élections municipales, scrutin local, puissent se tenir à quelques semaines d'écart en fonction des territoires, compte tenu des circonstances sanitaires exceptionnelles.

M. Philippe Gosselin, député. - Nous sommes d'accord sur l'essentiel, reste à nous accorder sur les dates. Celle du 10 mai 2020 permet d'établir un point d'étape au regard de l'analyse du comité de scientifiques ; celle du 24 mai 2020 offre la possibilité de décider au dernier moment de l'organisation du second tour en respectant les délais contraints évoqués. Cela entraîne certes une légère incertitude, mais c'est notre lot quotidien. Si les règles applicables sont claires, tous les candidats pourront prévoir comment se dérouleront les opérations électorales à partir du 10 mai ou du 24 mai 2020. Cette solution pourrait nous réunir et nous permettre de sortir par le haut de ce débat.

M. René-Paul Savary, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Le 10 mai 2020, nous y verrons plus clair. Sinon, il faudra pouvoir surseoir sur l'organisation du second tour des élections municipales.

M. Stanislas Guerini, député. - Nous avançons, et nous pourrons aboutir. Les résultats du premier tour sont de droit. Il serait étrange de le répéter dans la loi. Mais après tout, pourquoi pas ?

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur. - Ce ne sera pas la seule bizarrerie de ce texte...

M. Philippe Gosselin, député. - Cela reviendra à graver en lettres dorées ce qui est déjà écrit dans le marbre !

M. Stanislas Guerini, député. - Se fonder uniquement sur le rapport du comité de scientifiques me paraît fragile. Ce qui sanctionne la décision politique, c'est le décret de convocation des électeurs, pris en conseil des ministres.

Je pense que nous souhaitons tous sauver le second tour des élections municipales mais, sur le calendrier, je suis réservé sur l'idée d'un dispositif à double détente : si l'on prend une position le 10 mai 2020, pourrons-nous en changer le 24 ? Une proposition de consensus pourrait être de prendre une date unique entre le 10 et le 24 mai 2020. J'attire enfin votre attention sur le calendrier imposé par les élections sénatoriales, prévues en septembre 2020.

M. Philippe Gosselin, député. - Voilà un argument convaincant dans ces murs !

M. Stanislas Guerini, député. - Avec une date trop rapprochée, il faudra réduire le délai de convocation des électeurs à trois semaines, ce qui sera un peu serré si l'on veut conserver trois semaines de campagne. Les élections auraient lieu le 21 juin 2020, et les maires seraient élus le 28 juin. Pour réduire le délai de convocation, il faudra modifier l'article 1er tel qu'il a été adopté à l'Assemblée nationale. L'élection des exécutifs des établissements publics de coopération intercommunale aurait lieu le 12 juillet. C'est un peu court pour les élections sénatoriales...

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Personne ne propose de dépasser la date du 30 juin 2020 pour l'organisation du second tour des élections municipales. Mais vous avez raison, il faut garder en tête ce calendrier.

Cela dit, pour un second tour, la campagne dure ordinairement moins d'une semaine. On peut concevoir que, dans ces circonstances, elle soit plus longue. Pour autant, la durée de trois semaines ne doit pas être sanctuarisée, au risque de nous empêcher de prendre la décision le plus tard possible pour sauver le second tour.

M. Alain Richard, sénateur. - La date du rapport du comité de scientifiques, à l'article 1er du texte de l'Assemblée nationale, est fixée au plus tard le 10 mai 2020. Si l'on écrit « au plus tard le 24 mai 2020 », cela n'empêchera pas ce comité, au cas où il considérerait avant cette date qu'il est possible d'organiser le second tour, de déposer son rapport dès le 12 ou le 14 mai, par exemple. Ce que nous avons à fixer, c'est la date butoir pour la remise de ce rapport.

Pour organiser les élections municipales le 21 juin 2020, le décret de convocation des électeurs doit être pris avant le 31 mai 2020. Le temps de concertation avant l'adoption du décret, si nous fixons la date limite pour la remise du rapport au 24 mai 2020, serait de sept jours.

Sur le plan juridique, rien ne s'oppose à la différenciation proposée par M. Savary en ce qui concerne le calendrier des élections municipales : ce sont des élections distinctes. Mais nous sommes tenus de respecter le butoir des trois mois qu'a évoqué le Conseil d'État et que confirmerait, j'en suis sûr, le Conseil constitutionnel. La vraie limite pour l'organisation du second tour, c'est donc le 28 juin 2020.

M. Raphaël Schellenberger, député. - La question des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre est neutre dans l'organisation du cycle électoral : les grands électeurs des élections sénatoriales, ce sont les conseillers municipaux, pas les élus communautaires. Mais il faut laisser le temps aux conseils municipaux de désigner leurs grands électeurs. Les élections sénatoriales devant se tenir vers le 25 septembre, cela permet, après l'installation des conseils municipaux, de procéder à la désignation des grands électeurs. Le dernier délai pour la tenue du second tour des élections municipales, c'est donc le 28 juin 2020. Si le premier rapport du comité de scientifiques est le 10 mai, et qu'il y en a un second, une décision positive restera possible jusqu'au dernier moment.

M. Jean-Christophe Lagarde, député. - Le président Philippe Bas nous offre une solution qui semble dégager un consensus. La date du 10 mai 2020 - un dimanche - semble précoce, puisque le décret de convocation des électeurs peut être pris jusqu'à la fin du mois, ce qui laisse tout à fait le temps d'installer les conseils municipaux et de désigner les délégués sénatoriaux.

Évitons un double cliquet avec la remise de deux rapports, sinon celui du 10 mai 2020 ne comptera pas. Mieux vaudrait une date unique, autour du 20 mai. Si le décret de convocation est pris entre le 25 et le 30 mai prochain, la campagne électorale et les élections pourraient se tenir dans de très bonnes conditions.

M. Hervé Marseille, sénateur. - Nous pourrions, quitte à déroger aux textes, prévoir que les conseils municipaux éliront leurs délégués sénatoriaux dès leur installation.

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Votre proposition est intéressante mais l'élection des délégués sénatoriaux ne doit pas être un enjeu pour l'élection du maire.

M. Charles de Courson, député. - Ne faudrait-il pas prévoir alors que les déclarations de candidature pour le second tour des élections municipales soient déposées dans un délai de cinq jours à compter de la date de publication du décret de convocation ?

M. Philippe Bas, sénateur, président. - C'est une possibilité.

M. Stanislas Guerini, député. - N'oublions pas que le rapport du comité de scientifiques servira aussi pour d'autres dispositions du projet de loi.

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Vous avez raison, il ne faut pas priver le Gouvernement de ce rapport.

Suivant la logique de la proposition de M. Gosselin, nous pouvons spécifier que nous demandons un rapport du comité de scientifiques pour le 20 mai 2020 au plus tard. Nous pouvons ajouter que le décret de convocation des électeurs devrait être pris le 27 mai au plus tard. D'ailleurs, le rapport du comité de scientifiques pourrait être rendu encore plus tard, disons le 23 mai. En tout cas, le décret doit être pris à temps, une fois le rapport rendu public et les forces politiques consultées : il faut donc viser le conseil des ministres du mercredi 27 mai. Les listes de candidats devraient être déposées le 1er juin - ou plutôt le 2 juin, pour ne pas tomber sur le lundi de Pentecôte - et la campagne commencerait le 8 juin, pour des élections fixées le 21 juin. Je vous propose de modifier en ce sens la proposition de rédaction.

La proposition de rédaction n° 1, ainsi modifiée, est adoptée.

M. René-Paul Savary, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - La proposition de rédaction n° 2 traite le cas des communes qui ont, malgré les recommandations du Gouvernement, procédé à l'élection du maire et des adjoints entre le vendredi 20 mars et le dimanche 22 mars 2020, conformément à la loi. Elle supprime l'alinéa 14 de l'article 1er afin de poursuivre la réflexion sur ce point et de consulter les associations d'élus. Le Gouvernement pourrait traiter cette question par ordonnances, en application de l'article 2 du projet de loi et après avoir recensé le nombre, apparemment faible, de communes concernées.

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Ces maires et ces adjoints ont été élus dans des conditions légales et je ne vois pas pourquoi nous déciderions d'annuler leur élection. En pur droit, ce sont ceux qui n'ont pas réuni leur conseil municipal qui ont violé la loi en vigueur - sur l'injonction du Gouvernement, approuvé par tous les groupes politiques, certes. Il serait contraire aux principes fondamentaux que la parole gouvernementale l'emporte sur la loi, fût-elle soutenue par l'ensemble des forces politiques.

Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Nous avons eu ce débat cette nuit à l'Assemblée nationale. M. de Courson a proposé que les désignations de maires et d'adjoints qui ont eu lieu ne soient pas considérées comme annulées, mais différées à la date d'entrée en fonction des conseillers municipaux.

La décision de maintenir le premier tour des élections municipales a résulté d'un consensus des forces politiques. Il serait dommage que le Gouvernement soit seul à en porter la responsabilité politique - et j'ai bien compris que cela n'entrait aucunement dans vos intentions.

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Je ne comprends pas le lien que vous faites avec la décision de maintenir le premier tour des élections municipales. Ce sont deux sujets totalement distincts.

La question que nous nous posons est la suivante : comment faire, lorsqu'un conseil municipal s'est réuni régulièrement, en observant les délais actuellement prévus par le code général des collectivités territoriales, pour ne pas inscrire dans la loi que le fait d'avoir respecté les règles entraîne l'annulation de l'élection du maire et des adjoints ? La proposition de rédaction n° 2 charge le Gouvernement de régler le problème par ordonnances, après en avoir pris la mesure. Le nombre de communes concernées doit d'ailleurs être très faible.

M. Charles de Courson, député. - J'ajoute que le texte de l'Assemblée nationale risque fort d'être déclaré inconstitutionnel. Ma proposition est de reconnaître la validité de cette élection des maires et des adjoints, mais de différer leur prise de fonction pour qu'elle s'opère en même temps que dans les autres communes où le conseil municipal a été élu au complet dès le premier tour. Avec le texte que nous avons voté cette nuit, nous nous exposons à ce que des maires élus aillent devant les tribunaux et déposent des questions prioritaires de constitutionnalité (QPC).

M. Jean-Christophe Lagarde, député. - Je n'ai pas compris que nous adoptions cet amendement à l'Assemblée nationale, qui inflige une punition à ceux qui ont respecté la loi et ne dit rien à ceux qui ne l'ont pas respectée. Le Parlement ne peut voter ainsi une sanction - ce n'est pas autre chose - contre les maires qui viennent d'être élus. Ce ne serait pas constitutionnel, d'ailleurs. Il est vrai que nous sommes déjà très en dehors du cadre légal, et même du cadre constitutionnel, avec la loi organique, comptant sur le fait que le contrôle du Conseil constitutionnel n'interviendra que trop tard... Mais un maire élu peut prendre, dès aujourd'hui, des décisions qui peuvent soulever des QPC - avant la promulgation de la loi, donc.

La seule chose à faire est donc de supprimer cette disposition votée à l'Assemblée nationale. Quant à la solution de M. de Courson, elle ne fonctionnerait pas dans tous les cas. Quid des actes pris avant l'entrée en vigueur de la loi, en effet ?

Nous ne pouvons pas sanctionner des maires qui ont respecté la loi, même si nous pouvons les condamner moralement.

M. Stanislas Guerini, député. - Nous n'avons que de mauvaises solutions, en réalité, vu que certains conseils municipaux se sont réunis malgré les consignes sanitaires des préfets.

La solution retenue par l'Assemblée nationale n'est pas parfaite sur le plan juridique, j'en conviens. Mais laisser les quelques dizaines de conseils municipaux concernés en place me semble compliqué. Nous ne pouvons pas avoir deux types de conseils municipaux...

En somme, la solution retenue par l'Assemblée nationale est la moins mauvaise.

M. Gilles Le Gendre, député. - Quand sera réglé le sort des maires et des adjoints qui ont été élus dès ce week-end, au cas où l'élection des autres municipalités serait reportée au-delà de l'été ?

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Un autre article du texte diffère l'entrée en fonction des conseillers municipaux et, de ce fait, l'élection des nouveaux maires et des adjoints. Mais vous avez raison, il ne faut pas laisser d'angle mort dans la loi.

M. Alain Richard, sénateur. - À la différence de ce que j'ai dit tout à l'heure, il y a une connexion entre toutes les communes, c'est la fonction d'agent de l'État confiée à leur exécutif.

Il serait donc juridiquement fragile de faire coexister, dans la grande majorité des communes, le maire qui était en fonction avant les élections et, dans certaines autres, un maire élu dans des conditions certes régulières, mais rendues caduques par l'ensemble du dispositif que nous allons adopter.

La moins mauvaise solution serait donc la suspension, qui revient à ne pas procéder à l'annulation de l'élection du maire et des adjoints, mais à en différer la mise en application à la date où les autres conseils municipaux auront le droit de se réunir - soit plus tôt que le second tour.

M. René-Paul Savary, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Si l'article 1er du projet de loi, qui reporte l'élection du maire et des adjoints, est appliqué partout, il inclura aussi les communes qui ont élu leur maire dès ce week-end, sauf à prévoir une exception.

M. Philippe Bas, sénateur, président. - À mon avis, ce problème fait partie de ceux dont Henri Queuille disait qu'ils se résolvent le mieux si l'on ne fait rien ! La loi dont nous discutons va entrer en vigueur après que ces maires auront été élus. Si nous les oublions, ils seront en fonction, et il n'y aura pas de difficulté, sinon un peu d'irritation dans les communes voisines. Je ne vois pas comment procéder autrement. D'où ma proposition de rédaction n° 2.

À défaut, je me rallierai à la formule proposée par M. de Courson, qui présente l'avantage, par rapport au texte de l'Assemblée nationale, de ne pas rayer d'un trait de plume une élection légale, fût-elle effectuée contrairement aux consignes gouvernementales, et de ne pas poser de problème lourd de constitutionnalité.

On imagine bien que les maires concernés avaient entendu parler de la consigne nationale, mais qu'ils ont fait l'analyse juridique, que nous partageons tous, qu'il était légal, et même obligatoire, de réunir les conseils municipaux dès ce week-end. Si nous ne les laissons pas entrer en fonction, ils se pourvoiront devant le juge administratif et je pense qu'ils gagneront. Nous serons alors montrés du doigt par le Conseil constitutionnel comme ayant laissé entrer en vigueur une solution inconstitutionnelle !

Mme Yaël Braun-Pivet, députée, vice-présidente. - En effet, il n'y a pas de bonne solution, et il faut choisir la moins mauvaise.

Celle de M. de Courson assure le respect du fait démocratique bien que, en même temps, la plupart des personnes élues au premier tour aient respecté les consignes de leur préfet. Il serait malvenu que ce mandat commence par une prime donnée au non-respect de l'esprit républicain, qui doit prévaloir en ces circonstances exceptionnelles.

Mieux vaut donc un statut général identique pour tous les élus du premier tour, avec des conseils municipaux qui entrent en fonction lorsque l'état sanitaire le permettra, sans pour autant nier le fait démocratique qui s'est exprimé, dont nous ne ferions que retarder la prise d'effet.

Mme Anne Chain-Larché, sénatrice. - Bien sûr, le fait démocratique est respectable. Mais la loi doit s'appliquer. Les maires qui ont réuni leur conseil municipal ne l'ont pas fait pour braver les consignes, mais pour pouvoir prendre leurs responsabilités. Il ne s'agit donc pas d'une manoeuvre, mais d'une prise, courageuse, de responsabilités.

Nous sommes tous à l'oeuvre pour venir au secours de nos concitoyens, notamment dans les communes rurales. Pour cela, mieux vaut une municipalité constituée.

Nous devons agir en fonction des lois, à mesure de leurs dates d'entrée en vigueur, même si les circonstances sont exceptionnelles. Qu'adviendra-t-il d'ailleurs de ceux qui ont déposé leurs listes de candidats pour le second tour ?

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Les listes déjà déposées doivent pouvoir être maintenues pour le second tour, mais il doit aussi être possible de les modifier.

M. René-Paul Savary, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - Notre proposition de rédaction n° 2 supprime l'alinéa 14 de l'article 1er et laisse au Gouvernement la faculté d'agir par ordonnances pour régler la situation des maires et des adjoints élus dès ce week-end. Elle permet de concilier les différents arguments évoqués. La proposition de bon sens de notre collègue Charles de Courson pourrait ainsi être mise en oeuvre par le Gouvernement.

Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Sur quelle habilitation le Gouvernement pourra-t-il prendre une ordonnance en cas de suppression de cet alinéa ? Celle prévue à l'alinéa 2 de l'article 2 me semble trop restreinte pour régler ce type de situations...

Nous savons que l'amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale est imparfait, mais, à l'heure actuelle, il n'existe aucune bonne solution. Des conseils municipaux sont peut-être encore, en ce moment même, en train de se réunir pour élire leur maire ! Nous allons donc vers une forme de cohabitation, en fonction des communes, entre des maires prorogés et des maires nouvellement élus. Ces derniers ont certes respecté la loi, mais il me semble que le Gouvernement avait été extrêmement clair dans ses consignes sanitaires. Je suis donc défavorable à la suppression de cet alinéa et je préfère que nous travaillions à une nouvelle rédaction sur la base de la proposition de M. de Courson.

M. Jean-Pierre Sueur, sénateur. - Après réflexion, la proposition de M. de Courson me semble la plus élégante et celle qui présente le moins de risques juridiques. De surcroît, je partage l'interrogation de Mme la rapporteure pour l'Assemblée nationale concernant l'ordonnance que vous évoquez.

M. Alain Richard, sénateur. - Je suis convaincu de l'utilité de neutraliser l'élection de ces maires et de ces adjoints sans l'annuler. L'ordonnance présente l'avantage d'être rédigée en collaboration avec le Conseil d'État, qui sera le mieux à même de prévenir le risque constitutionnel. Mieux vaudrait que nous complétions l'habilitation.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie, sénatrice. - C'est impossible au regard de l'article 38 de la Constitution !

M. Alain Richard, sénateur. - En effet... Il faudrait donc que, par amendement, le Gouvernement nous propose de compléter l'habilitation afin que cette disposition soit rédigée avec une plus grande sécurité juridique.

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Heureusement que nous avons commencé par les questions secondaires... Les deux propositions, la mienne et celle de Charles de Courson, que nous examinons, s'écartent toutes deux du texte de l'Assemblée nationale. Mais la présidente et la rapporteure pour l'Assemblée nationale sont prêtes à des évolutions, compte tenu du débat que nous avons eu.

Il me semble que la proposition la plus consensuelle est celle de Charles de Courson... Elle vient de vous être distribuée, sous le numéro 10. Ma propre proposition me semble lui être supérieure, mais je n'aurais pas d'amour propre d'auteur si celle de notre collègue devait lui être préférée.

M. Alain Richard, sénateur. - Il conviendrait toutefois de viser, dans la proposition de M. de Courson, « les désignations et délibérations régulièrement adoptées ». En effet, le conseil municipal peut s'être réuni sans avoir été régulièrement convoqué par l'ancien maire, par exemple.

M. Philippe Bas, sénateur, président. - J'en conviens. Il faut laisser le droit commun s'appliquer dans les cas où il y aurait eu des irrégularités. Je conclus donc de notre débat que la formulation proposée par M. de Courson est préférée à celle que M. Savary vous a présentée.

La proposition de rédaction n° 2 est retirée.

La proposition de rédaction n° 10 est adoptée.

M. Alain Richard, sénateur. - Je vous soumets une proposition de rédaction n° 6 portant sur le V bis de l'article 1er, et qui vise à corriger quelques imperfections du texte commun aux deux assemblées s'agissant des conseils communautaires et métropolitains « hybrides ».

Ces conseils ne pourront pas siéger avant la parution du décret qui les y autorisera. Ils feront cohabiter, pendant une phase transitoire, anciens et nouveaux élus. En outre, ils devront prendre en compte les arrêtés préfectoraux de l'automne dernier relatifs aux changements d'effectifs dans les EPCI à fiscalité propre. C'est sur ce point que je propose une modification, ainsi que la prise en compte des communes nouvelles.

Reste la question de la permanence des bureaux des EPCI à fiscalité propre, sur laquelle le Sénat et l'Assemblée nationale sont en désaccord. Le Sénat a en effet adopté le principe de la permanence des bureaux, sauf pour les membres de ceux-ci qui ne seraient plus conseillers communautaires
- condition qu'a supprimée l'Assemblée nationale.

Il me semble que ma proposition de rédaction surmonte ces difficultés. Cela reste, somme toute, un exercice assez théorique, car il y aura vraisemblablement très peu de réunions de conseils communautaires entre le 20 mai et le 30 juin 2020. Toutefois, si le second tour des élections municipales devait être annulé, ces dispositions trouveraient à s'appliquer plus longtemps.

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Votre proposition de rédaction aborde donc deux questions distinctes.

Elle prévoit tout d'abord, si je vous ai bien compris - mais je prends connaissance de votre proposition à l'instant - que seuls les présidents de conseils communautaires qui sont encore délégués communautaires restent présidents, contrairement à ce qui a été décidé par le Sénat et par l'Assemblée nationale dans leur premier vote. L'Assemblée nationale a prévu que, même s'ils n'étaient plus délégués communautaires, les présidents étaient maintenus en fonctions.

L'autre question traitée par votre proposition de rédaction est celle des conseils communautaires dont l'effectif a changé. C'est une question extrêmement technique et complexe. Je suis d'accord avec votre proposition sur ce second point, mais j'émets des réserves sur la première question, qui relève d'un choix moins technique que politique. Si les maires restent, pourquoi pas les présidents de conseils communautaires ? D'autant que cela n'est que pour un temps très court. Je suis donc - pardonnez-moi, chers collègues - favorable à la rédaction adoptée à l'Assemblée nationale !

M. Raphaël Schellenberger, député. - Je me retrouve totalement dans les propos du président Philippe Bas. La proposition de rédaction de notre collègue Alain Richard ne serait utile qu'en cas d'annulation du second tour des élections municipales, mais une telle situation aurait vocation à être gérée dans le cadre d'un projet de loi d'annulation de ce second tour, et non pas dans le présent texte. Je suis donc défavorable à cette proposition de rédaction et souhaite que nous conservions un parallélisme des formes entre communes et EPCI à fiscalité propre.

M. Philippe Gosselin, député. - Nous avons établi un parallélisme des formes entre collectivités territoriales : à l'échelon communal, nous prorogeons les mandats ; et puisque l'échelon intercommunal procède de l'échelon communal - même si certains conseillers communautaires sont désormais élus au suffrage universel direct avec fléchage -, conservons le même schéma, par souci de clarté tant pour l'opinion publique que pour les élus. Les élus intercommunaux, ne l'oublions pas, sont avant tout des élus municipaux. Monsieur le président Philippe Bas, je vous remercie de cette avancée.

M. Alain Richard, sénateur. - J'entends l'argument selon lequel il faudrait maintenir les élus des conseils communautaires, mais permettez-moi de vous faire observer que, dans les deux assemblées, nous venons de voter le contraire.

Or, les conseils communautaires ont des décisions à prendre et il est tout à fait possible qu'ils se réunissent en juin ou en juillet prochain. Nous pouvons décider de proroger les conseils communautaires, avec les anciens élus et l'ancienne pondération intercommunale, mais c'est contraire à ce qui est actuellement prévu dans le texte du projet de loi.

Quant aux exécutifs, la rédaction que je vous propose ne s'écarte pas de la solution retenue par l'Assemblée nationale.

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Plusieurs questions se posent.

Qui quitte le conseil communautaire quand la commune compte un siège de moins ? Notre collègue Alain Richard a traité cette question en orfèvre et je soutiens totalement sa proposition en la matière.

Pendant la période intermédiaire, le président de la communauté de communes ou d'agglomération peut-il ne pas être délégué communautaire - dans le cas, par exemple, où le président ne se serait pas représenté et où son premier vice-président serait issu de l'opposition ? Ne déstabilisons pas les exécutifs pendant cette période intermédiaire. Je suis donc favorable sur ce point au texte de l'Assemblée nationale, qui proroge le mandat du président, même s'il n'est plus délégué communautaire.

Reste enfin la question de savoir si la composition des conseils doit évoluer pour tenir compte du fait que les conseillers municipaux élus au premier tour dans certaines communes membres seront entrés en fonction.

M. Alain Richard, sénateur. - Que préfère-t-on ? La cohabitation au sein des conseils communautaires d'anciens et de nouveaux élus, telle que la proposent le Sénat et l'Assemblée nationale ? Ou le maintien jusqu'au second tour des anciens conseils ? Dans cette dernière hypothèse, nous devrions adopter une nouvelle rédaction.

La proposition de rédaction n° 6 présentée par M. Alain Richard est adoptée.

M. Charles de Courson, député. - Une question reste en suspens : quels sont les pouvoirs de ces exécutifs maintenus  en fonction ? Disposent-ils, ou non, des pouvoirs de droit commun ? J'avais suggéré qu'ils n'expédient que les affaires courantes pendant la période intermédiaire, comme c'est le cas pour les délégations spéciales nommées par le préfet. Nous examinerons tout à l'heure un article qui donne des précisions sur le volet financier, mais il ne fonctionne pas.

M. Stéphane Peu, député. - Le texte vise les conseillers métropolitains et les conseillers des EPCI à fiscalité propre. Or, l'Île-de-France est dotée d'établissements publics territoriaux (EPT), qui sont des intercommunalités, mais n'ont pas de fiscalité propre. Ne faudrait-il pas les prévoir dans le dispositif ?

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Le texte du Sénat les a bien pris en compte.

M. Jean-Christophe Lagarde, député. - Lorsque les équipes en place ont été réélues au premier tour, il est inconcevable qu'elles ne se voient attribuer que de simples pouvoirs de gestion des affaires courantes !

Les maires en place doivent préparer la rentrée prochaine, lancer des investissements qui ont parfois été l'objet même du débat électoral. Qu'ils aient été battus et leur mandat, prorogé, ou réélus, ils doivent pouvoir exercer la plénitude des fonctions prévues par la loi, sinon nous risquons de paralyser les collectivités territoriales.

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Pour répondre à la fois à nos collègues Charles de Courson et Jean-Christophe Lagarde, le texte confère aux conseils communautaires et à leurs exécutifs, ainsi qu'aux conseils municipaux et aux maires, la plénitude de leurs compétences y compris pendant les périodes intermédiaires. Il va même plus loin : comme il est prévisible que les budgets non encore adoptés ne le seront toujours pas au 15 avril - ce qui pose des problèmes surtout pour la section d'investissement - le texte prévoit de reporter le couperet habituel au 31 juillet 2020.

Les maires sont déjà sur le pont - par exemple pour organiser des consultations médicales dans des gymnases - et ils répondent à toutes les questions pratiques dont ils sont assaillis. C'est d'ailleurs tout l'inconvénient de n'avoir pas pu réunir les conseils municipaux qui étaient complets afin que nos communes se mettent en ordre de bataille dans cette crise. Mais cette difficulté est désormais correctement résolue par notre texte.

L'article 1er est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 2
Habilitation à légiférer par ordonnances
pour compléter les mesures électorales

M. René-Paul Savary, sénateur, rapporteur pour le Sénat. - La proposition de rédaction n° 3 précise l'habilitation à légiférer par ordonnances pour que le Gouvernement puisse prendre toutes les dispositions qui permettront d'élire rapidement le maire et les adjoints. Elle propose des souplesses sur les lieux de réunions, le calcul du quorum, le nombre de pouvoirs et les procédures de vote, à l'urne ou à distance.

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Nous ne pourrons pas rester dans cet entre-deux trop longtemps : nous devons donc prévoir les modalités d'élection des maires et des adjoints, au cas où la crise sanitaire se prolongerait. Il n'était pas possible de prévoir des méthodes alternatives pour ce week-end, cela aurait été de l'improvisation. Mais nous demandons au Gouvernement de le prévoir pour la suite.

Mme Marie Guévenoux, députée, rapporteure pour l'Assemblée nationale. - Nos débats à l'Assemblée nationale ont insisté sur l'indispensable garantie du secret du vote. Votre proposition la prévoit : j'y suis donc favorable.

Mme Marie-Pierre de la Gontrie, sénatrice. - Je m'étonne que nous soyons autorisés à modifier le champ des ordonnances...

M. Philippe Bas, sénateur, président. - La précision apportée par notre texte est, sur le plan constitutionnel, parfaitement recevable. La proposition de rédaction ne vise, en aucun cas, à étendre le champ de l'ordonnance.

La proposition de rédaction n° 3 est adoptée.

L'article 2 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

Article 3
Report des élections consulaires

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Je vous propose d'adopter cet article dans sa rédaction issue des travaux de l'Assemblée nationale, en modifiant toutefois la date du 10 mai 2020, qui deviendrait celle du 20 mai, pour la remise du rapport du comité de scientifiques concernant les élections consulaires, par cohérence avec ce que nous avons adopté tout à l'heure. Il s'agit d'une date butoir, l'avis pouvant être rendu en amont.

M. Raphaël Schellenberger, député. - Pourquoi pas le 23 mai ? Il me semblait en outre que nous souhaitions conserver le rapport au Parlement le 10 mai...

M. Stanislas Guerini, député. - J'ai bien retenu la date du 23 mai au plus tard pour l'article 1er, et je suis favorable à un rapport sur la tenue des élections, distinct du rapport général du conseil de scientifiques.

M. Philippe Bas, sénateur, président. - Je vous propose donc d'acter la date du 23 mai 2020, en rappelant qu'il s'agit, en l'espèce, uniquement du rapport relatif aux élections consulaires.

L'article 3 est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.