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Proposition de loi permettant le don de congés payés sous forme de chèques-vacances aux membres du secteur médico-social en reconnaissance de leur action durant l'épidémie de covid-19

10 juin 2020 : Offrir des chèques-vacances aux personnels secteurs sanitaire - médico-social ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er
Don de jours de congé sous forme de chèques-vacances

Cet article vise à permettre aux salariés de renoncer à des jours de congé en vue de leur monétisation pour être versés sous forme de chèques-vacances aux personnels des secteurs médico-social et sanitaire mobilisés dans la lutte contre l'épidémie de Covid-19.

La commission a réécrit cet article pour permettre à des salariés de faire don de leur rémunération au titre d'une ou plusieurs journées de travail.

I - Un dispositif d'inspiration généreuse mais qui apparaît difficilement applicable en l'état

A. Le dispositif proposé

Cet article, qui constitue le coeur de la proposition de loi, permet, par dérogation aux dispositions législatives et aux stipulations conventionnelles applicables, à un salarié de renoncer à des jours de repos acquis et non pris « en vue de leur monétisation afin de financer des chèques-vacances » au bénéfice de certains professionnels ayant participé à la lutte contre l'épidémie de Covid-19.

Il est précisé que cette faculté est exercée à la demande du salarié et avec l'accord de son employeur, et qu'un décret doit fixer une limite au nombre de jours de congé auxquels le salariés peut renoncer.

Dans la version initiale du texte, les professionnels pouvant bénéficier de jours de congé étaient les agents publics et les salariés exerçant en structure ou en établissement publics et privés des secteurs sanitaire et médico-social.

Outre plusieurs amendements rédactionnels, la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale a élargi, sur proposition de son rapporteur, la liste des bénéficiaires potentiels à l'ensemble des personnels des secteurs sanitaires et médico-social mobilisés pendant l'épidémie de Covid-19. Sur proposition de Mme Sereine Mauborgne et plusieurs de ses collègues, les étudiants en formation médicale mobilisés pendant la crise sanitaire seraient également concernés.

Un amendement de Mme Brigitte Liso et plusieurs de ses collègues a, à l'inverse, limité la liste des bénéficiaires potentiels à ceux dont le « revenu brut imposable » ne dépasse pas trois fois le SMIC1(*).

La commission a par ailleurs adopté un amendement aux termes duquel l'Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV) ne pourra pas percevoir de commission au titre de l'émission de chèques-vacances dans le cadre prévu par cette proposition de loi.

En séance publique, outre plusieurs amendements rédactionnels, un amendement du rapporteur a prévu l'extension de la possibilité de don aux agents publics selon des modalités qui devront être déterminées par décret en Conseil d'État.

Un amendement de M. Jean-Marc Zulesi renvoie à un décret les conditions dans lesquelles les employeurs pourront abonder les jours versés.

Enfin, un amendement de M. Thierry Benoit et plusieurs de ses collègues a élargi la liste des bénéficiaires potentiels aux personnels des services d'aide et d'accompagnement à domicile (SAAD) et un amendement de M. Julien Aubert et plusieurs de ses collègues a précisé que les bénéficiaires pouvaient être aussi bien des personnes du secteur public que du secteur privé2(*).

B. Un dispositif qui soulève de sérieuses questions

1. Les possibilités de monétisation existantes

La monétisation de jours de repos ou de congé non pris par le salarié est aujourd'hui encadrée par la loi.

Si les quatre premières semaines de congés payés doivent être prises, la cinquième semaine, les éventuels congés supplémentaires et les périodes de repos ou de réduction du temps de travail (RTT) peuvent être inscrits sur le compte épargne temps (CET) du salarié, lorsqu'il en existe un3(*).

Les jours inscrits au CET peuvent être monétisés et versés au salarié sous forme de complément de rémunération4(*), à l'exception des jours correspondant à la cinquième semaine de congés payés5(*).

Par ailleurs, les salariés dont le temps de travail est défini par une convention de forfait peuvent renoncer à une partie des jours de repos auxquels ils ont droit à ce titre, en contrepartie d'une majoration de salaire6(*). Le nombre maximal de jours qui peuvent être travaillés est fixé par accord collectif sous réserve du respect des dispositions d'ordre public relatives au repos quotidien et hebdomadaire et aux congés payés7(*). À défaut d'accord, ce nombre est limité à 235 par an8(*).

2. Les difficultés suscitées

Malgré une louable incitation à la générosité, le dispositif proposé pose plusieurs questions sérieuses auxquelles les débats à l'Assemblée nationale n'ont pas permis de répondre.

Premièrement, les jours qui pourraient être « donnés », qui doivent être des jours de repos « acquis et non pris », ne sont pas clairement identifiés et devraient être précisés par décret. Le droit de l'Union européenne fait obstacle à ce que les quatre premières semaines de congés payés soient monétisées9(*), et une dérogation législative au droit du travail français serait nécessaire pour que la cinquième semaine le soit10(*). Il ressort des échanges du rapporteur avec la direction générale du travail (DGT) que les jours concernés seraient les jours de RTT, les jours de repos conventionnels ou encore les jours de repos prévus par une convention de forfait.

Dès lors, un nombre important de salariés demeureraient exclus du dispositif car ne disposant pas de tels jours de repos.

Deuxièmement, les modalités de monétisation des jours de congé non pris ne sont pas précisées dans le dispositif de la proposition de loi. Selon les informations données au rapporteur par le Gouvernement, un salarié renonçant à un jour de congé travaillerait et serait rémunéré normalement. L'employeur verserait par ailleurs à l'ANCV, selon des modalités qui serait précisées par voie règlementaire, une somme égale à la rémunération au titre de ce jour.

Dans son esprit, le principe serait ainsi, sur une base volontaire, proche de celui qui a conduit à l'assouplissement en 2008 de la journée de solidarité11(*). La production des entreprises françaises résultant d'une journée de travail supplémentaire est symboliquement attribuée au financement de la prise en charge de la dépendance via un prélèvement obligatoire acquitté par les employeurs : la contribution de solidarité pour l'autonomie (CSA)12(*).

Toutefois, s'il est possible, au niveau macroéconomique, de chiffrer de manière approximative ce que représente une journée de travail de l'ensemble des salariés, ce raisonnement ne peut être tenu à l'échelle d'un salarié, et encore moins d'un agent public.

En effet, si, dans certains secteurs d'activité, une journée de travail supplémentaire entraîne un surcroit mesurable et donc un revenu pour l'employeur, tel n'est pas le cas dans toutes les entreprises. Il est par exemple difficile de mesurer la production marginale d'un salarié travaillant un jour de plus lorsque sa charge de travail est globalisée sur l'année ou s'insère dans le fonctionnement d'une équipe. Il arrive en outre que les congés soient organisés pour être pris à tour de rôle ou concentrés sur les périodes de faible activité de l'entreprise, voire de fermeture des sites de production. L'employeur ne sera donc pas nécessairement en mesure de fournir du travail à un salarié souhaitant renoncer à un jour de repos.

De la même manière que la journée de solidarité se traduit par un prélèvement obligatoire, la solidarité envers les personnels sanitaires et médico-sociaux serait ainsi moins le fait du salarié, qui se priverait d'un ou plusieurs jours de repos, que des employeurs, qui auraient à assumer deux fois le coût salarial au titre des jours en question.

Le dispositif proposé ne peut pas non plus être comparé avec les mécanismes existants de dons de jours de congé13(*), qui reposent sur une solidarité interne à l'entreprise et ne prévoient pas de monétisation, un salarié acceptant de faire le travail de son collègue14(*).

Troisièmement, la proposition de loi est silencieuse sur la manière dont les sommes collectées seraient réparties.

En effet, le texte se borne à identifier les bénéficiaires potentiels comme ceux qui ont été « mobilisés pendant l'épidémie de Covid-19 ». L'étude d'impact, qui mentionne « tous les personnels des hôpitaux ou en EHPAD, aux infirmiers et infirmières libérales ou non, aux accompagnateurs ou agents d'entretien intervenant à l'hôpital, et toutes celles et ceux qui sont aux petits soins des autres » ne permet pas de clarifier ce point.15(*)

Le texte adopté par l'Assemblée nationale ne précise pas non plus la manière dont les sommes collectées par l'ANCV seraient réparties.

Selon les informations données au rapporteur par le Gouvernement, ces précisions seraient apportées par décret une fois connu le montant disponible, afin que la somme accordée à chaque bénéficiaire ne soit pas trop dérisoire.

S'il peut comprendre cette prudence, le rapporteur estime qu'il n'est pas de bonne méthode législative d'adopter un dispositif aussi flou en laissant au pouvoir règlementaire le soin d'en définir le fonctionnement.

Enfin le dispositif tel qu'il est présenté n'est pas borné dans le temps alors qu'il est présenté comme constituant une réponse à l'épidémie de Covid-19. Cela pose question dans la mesure où le Gouvernement entend préciser a posteriori les modalités de répartition des chèques-vacances en fonction des montants disponibles.

II - Un dispositif intégralement réécrit par la commission

A. Des doutes quant à l'opportunité de la proposition

Le rapporteur s'est interrogé sur l'opportunité de cette proposition de loi, qui lui apparaît en profond décalage avec les aspirations et les revendications des personnels soignants.

En outre, s'il ne peut que s'associer à la reconnaissance exprimée par les français à l'égard de ces personnels, il note que d'autres professionnels ont également contribué activement à la continuité de la vie de notre pays, des hôtesses de caisse des supermarchés aux agents des services d'incendie et de secours ou aux membres des forces de l'ordre. À côté de ces professionnels qui ont exercé leur métier avec abnégation et dans des conditions difficiles pendant la période de l'épidémie, certains de nos concitoyens ont perdu leur emploi ou une part importante de leur chiffre d'affaires et se trouvent, ou se trouveront, dans des situations économiques particulièrement précaires.

Enfin, ce texte résultant d'une initiative parlementaire, il n'a fait l'objet d'aucune étude d'impact et les services de l'État interrogés par le rapporteur n'ont été en mesure d'apporter aucune estimation de son potentiel succès.

Si elle est inspirée par des intentions généreuses, la nécessité de cette proposition de loi peut donc être discutée. En effet, les moyens pour les Français de se montrer solidaires, par des dons ou par des actions, ne manquent pas.

B. Une volonté de travailler de manière constructive

Néanmoins, le rapporteur a estimé qu'il était souhaitable, si ce texte devait prospérer, d'en proposer une réécriture de nature à le rendre applicable.

Sur sa proposition, la commission a donc adopté un amendement COM-4 réécrivant intégralement l'article 1er.

1. Un dispositif de journées de travail non rémunérées

Le dispositif de la proposition de loi ne consisterait plus pour les salariés à donner des jours de repos non pris mais à renoncer à une fraction de leur rémunération.

Ainsi, tout salarié souhaitant se montrer solidaire envers les personnels soignants pourrait décider de leur reverser le montant correspondant à la rémunération d'une ou plusieurs journées de travail.

En pratique, les sommes correspondantes seraient retenues par l'employeur de la rémunération nette du salarié et versées à l'ANCV.

La solidarité envers les personnels soignants serait dès lors effectivement exprimée par les salariés et non par leurs employeurs, sans qu'il soit nécessaire d'élaborer des modalités de monétisation de jours de repos qui sont par ailleurs déjà rémunérés.

De plus, la possibilité d'exprimer cette solidarité par le travail serait ouverte à tous les salariés et non limitée à ceux qui disposent de jours de congé.

Le cas échéant, un accord d'entreprise pourrait prévoir un abondement complémentaire de l'employeur.

Afin de permettre la participation à ce dispositif des non-salariés et des personnes morales, le fonds pourrait également être abondé par des dons financiers.

Les modalités d'application de ce dispositif aux agents publics seraient précisées par décret en Conseil d'État.

Une borne chronologique au 31 août 2020 serait fixée afin que le dispositif corresponde réellement à une réponse à l'épidémie de Covid-19.

2. Des conditions de distribution précisées

Les sommes versées à l'ANCV seraient destinées à être versées aux établissements et services sanitaires et médico-sociaux ainsi qu'aux services d'accompagnement et d'aide à domicile (SAAD) figurant sur une liste déterminée par arrêté ministériel.

Ces établissements seraient chargés répartir entre leurs personnels les sommes qui leur seraient ainsi versées selon des critères qu'il leur reviendra de définir, dans des conditions qui seront déterminées par décret. Il est toutefois pertinent de préciser au niveau législatif que les personnels éligibles seraient ceux dont la rémunération est inférieure à trois fois le SMIC16(*) et qui ont travaillé pendant la période de confinement, soit entre le 12 mars et le 10 mai 2020.

Dans l'hypothèse où des sommes auraient été transférées vers le fonds et n'auraient pas été réparties avant la fin de l'année 2020, elles seraient reversées au Trésor public.

La commission a adopté cet article ainsi rédigé.

Article 1er bis
Dons financiers sous forme de chèques-vacances

Cet article prévoit la création par l'ANCV d'un compte permettant de transformer en chèques-vacances les dons des non-salariés.

La commission a supprimé cet article par coordination.

I - Le dispositif introduit par l'Assemblée nationale

Issu d'un amendement de Mme Brigitte Liso et plusieurs de ses collègues, cet article prévoit la création par l'ANCV d'un compte spécifique sur lequel seraient crédités les dons financiers des non-salariés « en vue de transformer ces dons en chèques-vacances » au profit du personnel du secteur médico-social.

Un amendement du rapporteur adopté en séance publique a généralisé la possibilité de dons financiers et précisé que de tels dons n'ouvraient droit à aucune réduction d'impôt.

II - La position de la commission

Le principe de la participation des non-salariés au dispositif créé par la proposition de loi est repris dans la rédaction de l'article 1er issu des travaux de la commission.

La commission a donc, sur proposition du rapporteur, supprimé cet article qui est devenu sans objet (amendement COM-3).

La commission a supprimé cet article.


* 1 Le texte ne précise pas si les revenus retenus sont ceux du bénéficiaire ou ceux du foyer fiscal.

* 2 La rédaction initiale mentionnait les personnels des secteurs en question sans distinguer entre les agents publics et les salariés.

* 3 Aux termes de l'article L. 3151-1 du code du travail, « le compte épargne-temps peut être mis en place par une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement ou, à défaut, par une convention ou un accord de branche ».

* 4 Art. L. 3151-2.

* 5 Art. L. 32151-3.

* 6 Art. L. 3121-59.

* 7 Art. L. 3121-64.

* 8 Art. L. 3121-66.

* 9 L'article 7 de la directive n° 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 prévoit que « les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé d'au moins quatre semaines » et dispose que « la période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail ».

* 10 Cf. Cour de cassation, chambre sociale, 13 juin 2012, 11-10.929.

* 11 Loi n° 2008-351 du 16 avril 2008 relative à la journée de solidarité. Créée en 2005, la journée de solidarité consistait à l'origine à supprimer un jour férié, le lundi de Pentecôte.

* 12 Cf. art. L. 3133-7 du code du travail.

* 13 L'article L. 1225-65-1 du code du travail prévoit un mécanisme de don de jours de repos entre salariés d'une même entreprise au bénéfice des salariés qui assument la charge d'un enfant âgé de moins de vingt ans atteint d'une maladie, d'un handicap ou victime d'un accident d'une particulière gravité. Ce dispositif a été étendu au cas de décès d'un enfant de moins de vingt-cinq ans par la loi n° 2020-692 du 8 juin 2020 visant à améliorer les droits des travailleurs et l'accompagnement des familles après le décès d'un enfant. L'article L. 3142-25-1 du code du travail prévoit un dispositif identique au bénéfice des proches aidants de personnes en perte d'autonomie ou présentant un handicap.

* 14 Un amendement sénatorial au projet de loi relatif à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d'autres mesures urgentes ainsi qu'au retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne a toutefois introduit une mesure permettant, par accord collectif, la mise en oeuvre dans une entreprise de mécanismes visant à compléter les revenus des salariés placés en activité partielle par le don ou la monétisation de jours de congé non pris.

* 15 L'étude d'impact suggère néanmoins que le terme « mobilisés » ne doit pas être interprété comme signifiant « réquisitionnés ». Dès lors, la liste des bénéficiaires potentiels apparaît extrêmement large.

* 16 La référence retenue n'est donc plus, comme dans le texte issu de l'Assemblée nationale, le revenu imposable, qui peut recouvrir les revenus du foyer fiscal.