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Proposition de loi portant création d'un fonds d'indemnisation des victimes du covid-19

17 juin 2020 : Création d'un fonds d'indemnisation des victimes du covid-19 ( rapport - première lecture )

N° 530

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juin 2020

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur la proposition de loi
portant
création d'un fonds d'indemnisation des victimes du covid-19,

Par Mme Corinne FÉRET,

Sénatrice

(1) Cette commission est composée de : M. Alain Milon, président ; M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général ; MM. René-Paul Savary, Gérard Dériot, Mme Colette Giudicelli, M. Yves Daudigny, Mmes Michelle Meunier, Élisabeth Doineau, MM. Michel Amiel, Guillaume Arnell, Mme Laurence Cohen, M. Daniel Chasseing, vice-présidents ; M. Michel Forissier, Mmes Pascale Gruny, Corinne Imbert, Corinne Féret, M. Olivier Henno, secrétaires ; Mme Cathy Apourceau-Poly, M. Stéphane Artano, Mmes Martine Berthet, Christine Bonfanti-Dossat, MM. Bernard Bonne, Jean-Noël Cardoux, Mmes Annie Delmont-Koropoulis, Catherine Deroche, Chantal Deseyne, Nassimah Dindar, Catherine Fournier, Frédérique Gerbaud, M. Bruno Gilles, Mmes Michelle Gréaume, Nadine Grelet-Certenais, Jocelyne Guidez, Véronique Guillotin, M. Xavier Iacovelli, Mme Victoire Jasmin, M. Bernard Jomier, Mme Florence Lassarade, M. Martin Lévrier, Mmes Monique Lubin, Viviane Malet, Brigitte Micouleau, MM. Jean-Marie Morisset, Philippe Mouiller, Mmes Frédérique Puissat, Marie-Pierre Richer, Laurence Rossignol, MM. Jean Sol, Dominique Théophile, Jean-Louis Tourenne, Mme Sabine Van Heghe.

Voir les numéros :

Sénat :

425 et 531 (2019-2020)

L'ESSENTIEL

_______

La présente proposition de loi part du constat que de nombreux travailleurs et bénévoles, qui ont poursuivi leur activité professionnelle ou associative pendant le confinement mis en place pour lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19, ont été exposés à un risque accru d'infection par le SARS-CoV-2. Certaines de ces personnes ont développé des formes graves de la covid-19 qui ont pu donner lieu, notamment à l'issue d'une hospitalisation dans un service de réanimation, à des séquelles invalidantes ou incapacitantes, telles que des atteintes respiratoires, neurologiques, cardiaques ou dermatologiques, ou ont pu conduire à des décès.

Sont non seulement concernés les professionnels de santé, hospitaliers et libéraux, mais également l'ensemble des personnes mobilisées pour assurer la continuité de services essentiels à la vie de la nation, dont :

- les équipes de premiers secours (pompiers, personnels de services d'aide médicale d'urgence - SAMU, ambulanciers...) ;

- les personnels d'accueil et d'entretien des établissements de santé, des établissements sociaux et médicosociaux et des établissements d'hébergement d'urgence ;

- les forces de sécurité (policiers, gendarmes et militaires...) ;

- les personnels de l'éducation nationale et des crèches chargés d'accueillir les enfants de soignants pendant le confinement ;

- les personnels de certains services maintenus en activité par les collectivités territoriales, notamment les services d'aide à domicile et d'assistance aux personnes vulnérables et les services de propreté et de salubrité publique ;

- les salariés de secteurs essentiels à la vie de la nation, dont la grande distribution et l'alimentation, les transports, les services de logistique et de livraison, le secteur postal, les pompes funèbres...

Estimant que la reconnaissance1(*) de la covid-19 comme maladie professionnelle pour les seuls soignants reste insuffisante, la proposition de loi vise à instituer un fonds d'indemnisation des victimes de la covid-19 destiné à offrir une réparation intégrale des préjudices subis par les personnes qui auraient été exposées à un risque accru de contamination dans le cadre d'une activité professionnelle ou bénévole ou par leurs ayants droit.

Cette initiative parlementaire, qui répond à des demandes de simplification des procédures d'indemnisation exprimées tant par les associations de victimes que par les organisations syndicales, n'est pas isolée. Deux propositions de loi tendant à permettre la réparation intégrale des préjudices subis par les victimes de la covid-19 ont en effet également été déposées à l'Assemblée nationale :

- une proposition de loi2(*) déposée par les députés Daniel Fasquelle et Jean-Pierre Door et d'autres députés du groupe Les Républicains prévoit la réparation intégrale de leurs préjudices pour les personnes qui ont été atteintes par la covid-19 dans le cadre de leur activité professionnelle, par le biais d'un « fonds d'indemnisation des victimes du coronavirus en milieu professionnel » financé par un prélèvement sur les contrats d'assurance de biens ;

- une proposition de loi déposée par les députés Régis Juanico et Christian Hutin et d'autres députés socialistes ou apparentés prévoit la création d'un fonds destiné à réparer intégralement les préjudices des personnes connaissant des séquelles temporaires ou définitives du fait de leur infection par le virus SARS-CoV-2 et des ayants droit des personnes décédées, financé par une contribution de l'État et de la branche « Accidents du travail et maladies professionnelles » (AT-MP) du régime général, la proposition de loi étant gagée par la création d'une taxe additionnelle à la taxe sur les transactions financières.

1. Le champ des bénéficiaires du fonds : la nécessité, selon la rapporteure, d'acter le lien entre l'indemnisation et le service rendu à la nation par des personnes qui n'ont pu rester confinées et en garantir le caractère opérationnel

Si l'on s'en tient à l'exposé des motifs de la proposition de loi, le fonds a vocation à répondre à une situation exceptionnelle en indemnisant intégralement des personnes qui, pour assurer la continuité de services vitaux pour la nation (sécurité, éducation, commerces et grande distribution, énergie, transports, aide à domicile...), ont maintenu leur activité professionnelle ou bénévole en dehors de leur domicile et ont pu, dans ce cadre, être exposées à un risque accru de contamination, pendant une période où le reste de la population était appelé à demeurer confiné (télétravail, autorisation d'absence, chômage partiel). Ce fonds est également censé garantir une simplicité d'accès à l'indemnisation, fondée sur des critères standardisés et objectivables afin de limiter autant que faire se peut les risques d'inégalité de traitement entre les victimes et donc de contentieux.

Or l'article 1er de la proposition de loi ne reflète pas pleinement le lien entre la réparation intégrale des préjudices subis par les victimes de la covid-19 et le fait que celles-ci ont rendu un service à la nation en contribuant, hors de leur domicile, au maintien en phase aiguë de l'épidémie d'une activité professionnelle ou bénévole indispensable à la satisfaction des besoins essentiels pour la vie des populations et ont été, à cette occasion, exposées à un risque accru de contamination. Par ailleurs, l'article 1er fait peser sur la victime l'intégralité de la charge de la preuve de l'acquisition en milieu professionnel ou bénévole de sa contamination par le SARS-CoV-2, les contacts réguliers avec des personnes ou objets contaminés étant matériellement impossibles à établir.

a) Mieux définir les contours de la présomption de l'acquisition de la contamination en milieu professionnel ou bénévole

Afin d'acter le lien du dispositif avec le service rendu par les personnes mobilisées hors de leur domicile pendant l'état d'urgence sanitaire et de garantir le caractère opérationnel du fonds, la rapporteure a déposé en commission un amendement visant à circonscrire, à l'article 1er, le champ de ses bénéficiaires à deux niveaux :

- au travers d'éléments permettant d'établir une présomption irréfragable de contamination en milieu professionnel ou bénévole, dans le souci d'alléger la charge de la preuve pesant sur les victimes : ces éléments reposeront, d'une part, sur une liste d'activités professionnelles ou bénévoles ayant exposé à un risque accru de contamination et, d'autre part, sur des critères objectivables permettant de présumer avec une assurance raisonnable une contamination en milieu professionnel ou bénévole, tels que la durée d'exposition en milieu professionnel ou bénévole ou encore la liste des travaux exposant au risque de contamination ;

- en fixant une borne temporelle au risque d'exposition professionnelle ou bénévole à la contamination, afin de prendre acte du fait que, pendant la phase aiguë de l'épidémie, des personnes ont été plus exposées à un risque d'infection pour assurer la continuité de certains services que celles qui ont pu être maintenues à leur domicile. Cette période irait du début du confinement, soit le 16 mars 2020, à la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire, soit le 10 juillet 20203(*).

Toutefois, la commission n'a pas adopté cet amendement.

Toujours soucieuse de mieux définir les contours de la présomption de contamination professionnelle par le SARS-CoV-2, la rapporteure a également souhaité préciser, au travers d'un amendement qu'elle a déposé à l'article 8, que le certificat médical initial doit non seulement constater la maladie en cause, ou son aggravation, mais également le lien entre cette maladie et la situation professionnelle ou bénévole ayant exposé au risque de contamination, à l'instar des certificats médicaux initiaux utilisés dans le cadre des procédures de droit commun de l'indemnisation des maladies professionnelles.

Toutefois, la commission n'a pas adopté cet amendement.

Dans une logique d'allègement des procédures pour les victimes, la rapporteure a également déposé un amendement destiné à consacrer, aux articles 1er et 3, par analogie avec les dispositions applicables au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA), l'automaticité de l'accès au fonds pour les personnes ayant déjà obtenu la reconnaissance en maladie professionnelle de leur contamination par le coronavirus.

Dès lors que l'origine professionnelle de leur contamination est reconnue par l'État dans les conditions de droit commun, ces personnes ne se verront pas appliquer la borne temporelle évoquée plus tôt et pourront ainsi prétendre à une réparation intégrale de leurs dommages au titre du fonds quel que soit le moment présumé de leur contamination. Auraient été notamment concernés les personnels soignants ayant été exposés au virus en milieu de soins et qui auraient bénéficié du dispositif de reconnaissance automatique de maladie professionnelle prévu par le Gouvernement, ou encore les personnes ayant obtenu une reconnaissance de maladie professionnelle par la voie des comités régionaux de reconnaissance des maladies professionnelles (CRRMP).

Toutefois, la commission n'a pas adopté cet amendement.

b) Associer les partenaires sociaux et les associations de victimes à la gouvernance du fonds

Si l'intégration du fonds à l'office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales (Oniam) peut sembler discutable - un adossement à la caisse nationale de l'assurance maladie (CNAM) aurait sans doute permis au fonds de s'appuyer sur l'expertise solide de la branche AT-MP en matière de reconnaissance des maladies professionnelles -, la rapporteure a néanmoins déposé en commission, à l'article 2, un amendement visant à garantir que participent à la gouvernance du fonds non seulement des représentants de l'État et des personnalités qualifiées, mais également des représentants des organisations syndicales et patronales siégeant à la commission AT-MP de la CNAM ainsi que des représentants des associations des victimes de la covid-19.

Toutefois, la commission n'a pas adopté cet amendement.

2. Les modalités de financement du fonds : la nécessité, selon la rapporteure, de compléter les voies de financement du fonds par une participation de l'État
a) L'impossibilité d'évaluer le coût du dispositif d'indemnisation

Les besoins de financement du fonds demeurent, à ce stade, difficiles à évaluer. La proposition de loi précitée des députés Régis Juanico et Christian Hutin estime que le coût de la réparation intégrale des préjudices subis par les personnes souffrant de séquelles consécutives à une contamination par le SARS-CoV-2 et par les ayants droit des personnes décédées du fait d'une telle contamination pourrait être comparable aux dépenses engagées par le FIVA.

Pour mémoire, les dépenses du FIVA se sont établies en 2020 à 385 millions d'euros, dont 320 millions d'euros au titre des seules dépenses d'indemnisation.

De même, les statistiques disponibles à ce jour ne permettent pas de chiffrer le nombre de bénéficiaires potentiels.

Même pour les soignants contaminés, les données disponibles restent très partielles et ne permettent pas d'estimer le coût potentiel de leur indemnisation. Selon un bulletin épidémiologique de Santé publique France publié le 14 mai 2020 et établi en lien avec le groupe d'étude sur le risque d'exposition des soignants aux agents infectieux (Geres) et les centres d'appui pour la prévention des infections associées aux soins (CPias) :

- 19 156 cas auraient été confirmés parmi les personnels des établissements médicosociaux, sans qu'il soit possible d'y distinguer le nombre de cas graves et de décès ;

- 25 337 cas auraient été confirmés dans les établissements hospitaliers ayant participé à la remontée d'informations (1 000 environ). Parmi eux, 13 décès ont été enregistrés.

Le 5 juin 2020, la caisse autonome de retraites des médecins de France (Carmf) a recensé 46 décès de médecins directement liés au SARS-CoV-2, dont 26 médecins en activité4(*) et 20 médecins retraités. La caisse a également enregistré plus de 6 000 demandes d'indemnisations d'arrêts de travail de médecins en rapport avec la covid-19.

La direction de la sécurité sociale indique que le système d'information de l'assurance maladie ne permet pas de distinguer les arrêts de travail délivrés aux patients ayant contracté la covid-19 de ceux ayant contracté d'autres pathologies. Une information peut être recueillie en ce sens uniquement pour les avis d'arrêt de travail établis de manière dématérialisée5(*) mais elle reste partielle.

b) Prévoir une participation de l'État au financement du fonds au titre de la solidarité nationale

Le financement du fonds ne peut reposer uniquement sur la création d'une taxe additionnelle à la taxe « GAFAM »6(*) et sur la contribution de la branche AT-MP du régime général.

Les bénéficiaires du fonds sont en effet susceptibles de relever de différents régimes de protection sociale. En outre, asseoir le financement du fonds principalement sur une contribution de la branche AT-MP pourrait fragiliser encore plus la logique d'une branche assurantielle fondée sur une responsabilisation des employeurs dans la protection de leurs salariés, protection qui reste a fortiori difficile à garantir face à une maladie infectieuse qui a largement circulé dans la population générale bien au-delà des situations de travail et pour laquelle des tensions d'approvisionnement en équipements de protection ont pesé sur tous les secteurs d'activité. Enfin, tant l'exposition au virus d'agents de l'État que l'indemnisation des ayants droit de personnes décédées plaident pour une mobilisation de la solidarité nationale par un engagement financier de l'État.

Dans ces conditions, la rapporteure a souhaité préciser, à l'article 7, que le financement du fonds s'appuiera également sur une contribution de l'État qui prendra la forme d'une affectation de recettes dans des conditions et montants fixés chaque année par la loi de finances.

Toutefois, la commission n'a pas adopté l'amendement de la rapporteure.

À l'issue de l'examen du texte en commission, les amendements déposés par la rapporteure n'ont pas été adoptés par la commission, à l'exception d'un amendement rédactionnel modifiant l'intitulé de la proposition de loi. L'ensemble des articles de la proposition de loi ont été adoptés par la commission dans leur version initiale.

Bien que la commission ait adopté un texte, la discussion en séance publique portera de fait sur le texte initial de la proposition de loi, dont seul l'intitulé a été modifié.


* 1 Confirmée par le ministre des solidarités et de la santé le 23 avril 2020.

* 2 Proposition de loi pour une protection des employeurs contre les conséquences légales du covid-19, déposée le 19 mai 2020.

* 3 En application de l'article 1er de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions.

* 4 Dont trois en cumul retraite/activité libérale.

* 5 Via ameli.pro.

* 6 Google, Apple, Facebook, Amazon, Microsoft.