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Proposition de loi portant création d'un fonds d'indemnisation des victimes du covid-19

17 juin 2020 : Création d'un fonds d'indemnisation des victimes du covid-19 ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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Réunie le mercredi 17 juin 2020, sous la présidence de M. Alain Milon, président, la commission examine le rapport de Mme Corinne Féret sur la proposition de loi (n° 425, 2019-2020) portant création d'un fonds d'indemnisation des victimes du covid-19.

M. Alain Milon, président. - Nous examinons la proposition de loi portant création d'un fonds d'indemnisation des victimes du covid-19.

Mme Corinne Féret, rapporteure. - Avant d'aborder l'examen de ce texte, il me revient de vous proposer un périmètre pour l'application des irrecevabilités au titre de l'article 45 de la Constitution. Je considère que ce périmètre comprend des dispositions relatives : au champ des bénéficiaires du fonds d'indemnisation et aux critères d'éligibilité à une réparation de leurs préjudices ; à la nature des préjudices indemnisables et à la notion de seuil de gravité de ces préjudices ; à la gouvernance du fonds et aux modalités d'instruction des demandes d'indemnisation par le fonds ; à l'articulation de l'indemnisation par le fonds avec les procédures d'indemnisation de droit commun des maladies professionnelles par les régimes de sécurité sociale ; aux modalités de financement du fonds.

En revanche, ne me semblent pas présenter de lien, même indirect, avec le texte déposé, des amendements relatifs : aux conditions d'engagement ou d'exonération de la responsabilité des employeurs publics ou privés ou des autorités publiques dans la gestion de la crise sanitaire ; aux obligations des employeurs en matière de sécurité et de santé au travail.

L'engagement professionnel et bénévole de nombreux de nos concitoyens avant, pendant et après la phase aiguë de l'épidémie de covid-19 a suscité l'émotion et l'admiration de l'ensemble de la population. Dès le début de l'épidémie, les soignants et personnels d'établissements de santé et médicosociaux se sont en effet mobilisés pour prendre en charge les malades et ont, à cette occasion, été exposés à un risque accru de contamination par le SARS-CoV-2, d'autant que des équipements de protection individuelle en quantité suffisante faisaient défaut.

Pendant le confinement, au-delà du soin, d'autres secteurs d'activité ont continué de fonctionner afin d'assurer la continuité de services essentiels à la vie de la nation, dont les premiers secours, les ambulanciers, les forces de sécurité, les personnels de l'éducation nationale et des crèches chargés d'accueillir les enfants de soignants, les services d'aide à domicile, les services de propreté et de salubrité publique, les salariés des pompes funèbres, les salariés de la grande distribution, des transports, de la logistique et de la livraison, du secteur postal ou encore les salariés des abattoirs...

La proposition de loi déposée par notre collègue Victoire Jasmin part du constat que ces nombreux travailleurs et bénévoles, qui ont poursuivi leur activité professionnelle ou associative pendant le confinement, ont également été exposés à un risque accru d'infection par le SARS-CoV-2. Certaines de ces personnes ont développé des formes graves de la covid-19 qui ont pu donner lieu, notamment à l'issue d'une hospitalisation dans un service de réanimation, à des séquelles invalidantes ou incapacitantes, telles que des atteintes respiratoires, neurologiques, cardiaques ou dermatologiques, ou ont pu conduire à des décès.

La reconnaissance de la covid-19 comme maladie professionnelle pour les seuls soignants annoncée par le ministre des solidarités et de la santé le 23 avril ne permet donc pas de reconnaître le service rendu à la nation par l'ensemble de ces travailleurs qui n'ont pu rester confinés. C'est pourquoi la proposition de loi entend instituer un fonds d'indemnisation des victimes de la covid-19 destiné à offrir une réparation intégrale de leur préjudice.

Cette initiative parlementaire, qui répond à des demandes de simplification des procédures d'indemnisation exprimées tant par les associations de victimes que par les organisations syndicales, n'est pas isolée. Deux propositions de loi tendant à permettre la réparation intégrale des préjudices subis par les victimes de la covid-19 ont en effet également été déposées à l'Assemblée nationale : l'une par les députés Les Républicains Daniel Fasquelle et Jean-Pierre Door, l'autre par les députés socialistes et apparentés Régis Juanico et Christian Hutin.

L'ensemble des auditions que j'ai conduites, y compris celles de la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM) et de la direction de la sécurité sociale, ont mis en lumière la nécessité d'instituer un processus d'indemnisation simplifié et équitable des travailleurs qui auraient été exposés à un risque accru de contamination pendant le confinement, au-delà des seuls personnels soignants.

J'ai bien entendu les réserves légitimes initialement exprimées par notre président. La création d'un fonds d'indemnisation des victimes d'une maladie infectieuse ayant très largement circulé dans la population, bien au-delà des seules situations professionnelles, serait en effet une première. De même, le principe d'une réparation intégrale des préjudices liés à une contamination par le SARS-CoV-2 peut sembler prématuré au regard de l'état encore très parcellaire des connaissances scientifiques sur ses effets à long terme sur la santé. Je m'attacherai donc à vous convaincre du caractère exceptionnel de ce dispositif et à démontrer qu'il est possible de le circonscrire dans son champ et son horizon temporel.

Si l'on s'en tient à l'exposé des motifs de la proposition de loi, le fonds a vocation à répondre à une situation exceptionnelle en indemnisant intégralement des personnes qui, pour assurer la continuité de services vitaux pour la nation, ont maintenu leur activité professionnelle ou bénévole en dehors de leur domicile et ont pu, dans ce cadre, être exposées à un risque accru de contamination, pendant une période où le reste de la population était appelé à demeurer confiné. Ce fonds est également censé garantir une simplicité d'accès à l'indemnisation, fondée sur des critères standardisés et objectivables afin de limiter autant que faire se peut les risques d'inégalité de traitement entre les victimes et donc de contentieux.

Or il est vrai que l'article 1er de la proposition de loi ne reflète pas pleinement le lien entre la réparation intégrale des préjudices subis par les victimes de la covid-19 et le fait que celles-ci ont rendu un service à la nation dans des circonstances exceptionnelles. Par ailleurs, il fait peser sur la victime l'intégralité de la charge de la preuve de l'acquisition en milieu professionnel ou bénévole de sa contamination, les contacts réguliers avec des personnes ou objets contaminés étant matériellement impossibles à établir.

C'est pourquoi, afin de mieux définir les contours de la présomption de l'origine professionnelle ou en milieu bénévole de la contamination, je vous proposerai de circonscrire le champ des bénéficiaires à deux niveaux.

Tout d'abord, il apparaît nécessaire de définir les éléments qui permettront d'établir une présomption irréfragable de contamination en milieu professionnel ou bénévole, dans le souci d'alléger la charge de la preuve pesant sur les victimes. Ces éléments reposeront, d'une part, sur une liste d'activités professionnelles ou bénévoles ayant exposé à un risque accru de contamination et, d'autre part, sur des critères objectivables permettant de présumer avec une assurance raisonnable une contamination en milieu professionnel ou bénévole. Bien entendu cette liste ne saurait se limiter aux activités en milieu de soins et nous préciserons qu'elle devra tenir compte du maintien en activité de secteurs indispensables à la vie de la nation.

Ensuite, je vous proposerai de fixer une borne temporelle au risque d'exposition professionnelle ou bénévole à la contamination justifiant une indemnisation intégrale, afin de prendre acte du fait que, pendant la phase aiguë de l'épidémie, des personnes ont été plus exposées à un risque d'infection pour assurer la continuité de certains services que celles qui ont pu être maintenues à leur domicile. Cette période irait du début du confinement, soit le 16 mars 2020, à la date de cessation de l'état d'urgence sanitaire, soit le 10 juillet 2020.

Cette borne temporelle ne s'appliquerait bien entendu pas aux personnes, notamment les soignants, qui auraient déjà obtenu la reconnaissance de leur contamination par le coronavirus par les voies de droit commun, que ce soit par le dispositif de reconnaissance automatique envisagé par le Gouvernement ou par la voie dérogatoire des comités régionaux de reconnaissance des maladies professionnelles (CRRMP). Ces personnes pourront ainsi prétendre à une réparation intégrale de leurs dommages au titre du fonds, quel que soit le moment présumé de leur contamination, puisque l'origine professionnelle de leur atteinte aura déjà été établie.

On peut bien entendu regretter l'adossement du fonds à l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux (Oniam) qui a plutôt vocation à réparer les dommages nés de dysfonctionnements de notre système de soins. Il aurait été préférable d'intégrer le fonds à la CNAM dont la branche concernant les accidents du travail et les maladies professionnelles (AT-MP) dispose d'une expertise solide en matière de reconnaissance de maladies professionnelles. Ce transfert d'établissement porteur n'est toutefois pas envisageable par voie d'amendement parlementaire, en raison de l'article 40 de la Constitution.

En revanche, je vous proposerai de veiller à ce que participent à la gouvernance du fonds, au niveau de son conseil de gestion, non seulement des représentants de l'État et des personnes qualifiées, mais également des représentants des partenaires sociaux siégeant à la commission AT-MP de la CNAM et des représentants des associations de victimes de la covid-19.

Enfin, il est bien entendu difficile à ce stade d'estimer le nombre de bénéficiaires potentiels du fonds et son coût. Nous ne disposons que de données parcellaires qui concernent essentiellement les personnels soignants hospitaliers et médicosociaux. Néanmoins, les modifications que je vous proposerai d'adopter à l'article 1er sur le champ des bénéficiaires et les critères d'éligibilité devraient permettre d'en maîtriser le coût.

S'agissant du financement du fonds, la création d'une taxe additionnelle à la taxe « Gafam » sur les géants du numérique peut surprendre. Toutefois, sauf à créer une taxe complètement nouvelle, il n'apparaît pas illogique de faire contribuer un secteur numérique qui, au moins en partie, a pu bénéficier pendant le confinement d'un recours plus important au e-commerce, aux livraisons à domicile, aux paiements sans contact ou encore aux outils de visioconférence. La création d'une nouvelle taxe sur les contrats de prévoyance, fortement critiqués pour leurs clauses restrictives pendant la crise sanitaire, aurait pu être envisagée, mais le risque existe qu'une telle taxe se répercute sur le montant des cotisations payées par les salariés adhérents et les employeurs.

Par ailleurs, asseoir le financement du fonds principalement sur une contribution de la branche AT-MP pourrait fragiliser encore plus la logique d'une branche assurantielle fondée sur la responsabilisation des employeurs dans la protection de leurs salariés, protection qui reste a fortiori difficile à garantir face à une maladie infectieuse qui a largement circulé dans la population générale bien au-delà des seules situations de travail.

En outre, l'exposition au virus d'agents de l'État et l'indemnisation des ayants droit de personnes décédées plaident pour une mobilisation de la solidarité nationale par un engagement financier de l'État. Dans ces conditions, je vous proposerai que le financement du fonds s'appuie également sur une contribution de l'État.

Au bénéfice de ces observations, j'invite donc la commission à adopter ce texte modifié par les amendements que je vous soumets.

Mme Michelle Gréaume. - Cette proposition de loi a le mérite de répondre aux attentes de toutes celles et ceux qui - soignants, mais aussi bénévoles, salariés du privé, fonctionnaires, indépendants ou autres - se sont mobilisés pendant l'épidémie, ont contracté la maladie et en portent des séquelles. Pour eux c'est la double peine : non seulement ils ont apporté leur aide aux autres, mais ils ont aussi été malades. C'est aussi la conséquence de l'austérité qui frappe notre système de santé depuis des décennies. Il est donc primordial de reconnaître le caractère professionnel de cette maladie pour récompenser leur dévouement et pour que justice soit faite. Nous voterons ce texte.

M. Gérard Dériot. - Malgré les aménagements de notre rapporteure, le dispositif continue à s'inscrire dans le cadre des maladies professionnelles. Or, celles-ci sont établies en fonction des risques encourus dans le cadre d'une activité économique définie. Si l'on s'engage dans cette voie, nous créons un précédent pour les prochaines épidémies qui frapperont notre pays. Il semble donc difficile de créer un tel fonds, à moins que l'État ne le décide et ne fixe les conditions d'indemnisation des personnes qui se sont engagées, soit dans le cadre de leur profession - mais dans ce cas une indemnisation est déjà prévue -, soit dans un cadre bénévole. L'assimilation à une maladie professionnelle me semble difficile à justifier, même si l'engagement des personnes qui se sont dévouées et qui en ont pâti doit être reconnu. D'où mes réserves sur ce texte.

M. Daniel Chasseing. - Si l'on peut comprendre la reconnaissance du caractère de maladie professionnelle pour les personnes en contact avec le public, cela semble plus délicat dans les autres cas. Pourriez-vous nous préciser les modalités de financement de ce fonds ?

Mme Michelle Meunier. - Sans surprise, mon groupe votera ce texte. Cette proposition de loi est juste, équilibrée et adaptée. La situation suffit à en montrer l'intérêt. Le financement proposé est judicieux, car le secteur du numérique n'a pas été affecté par la crise.

M. Olivier Henno. - Je salue le travail de notre rapporteure pour cadrer le dispositif. Il ne s'agit pas de remettre en cause la noblesse de l'intention en direction de tous celles et ceux qui ont été au front pendant l'épidémie, mais nous nous interrogeons sur l'application de la notion de maladie professionnelle à une maladie contagieuse. Le sujet est complexe et explique nos réserves.

Mme Corinne Féret, rapporteure. - Mes amendements visent à encadrer le champ d'application de la proposition de loi et précisent le périmètre des bénéficiaires du fonds. Il s'agit d'une situation exceptionnelle liée à l'épidémie et au confinement. Certains ont pu rester chez eux et être moins exposés, tandis que d'autres ont dû maintenir leur activité en dehors de leur domicile pour assurer la continuité des services essentiels à la nation et ont été, dès lors, davantage exposés au risque de contamination, d'autant plus que les équipements de protection manquaient.

Le fonds ne se substitue pas au régime d'indemnisation des maladies professionnelles, mais plutôt le complète. Les deux mécanismes ne sont pas exclusifs l'un de l'autre. Il n'est par ailleurs pas nécessaire de bénéficier de la reconnaissance de maladie professionnelle pour être éligible au fonds. Le Gouvernement a déjà annoncé la reconnaissance du caractère de maladie professionnelle pour les soignants. D'autres professions ont fait la même demande. Quant à ceux qui ont été contaminés sans contact avec le public, ils n'entrent a priori pas dans le champ de cette proposition de loi.

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

Mme Corinne Féret, rapporteure. - L'amendement COM-1 précise que l'accès au fonds sera automatique pour les personnes ayant déjà obtenu la reconnaissance d'une maladie professionnelle liée à une contamination par le virus de la covid-19.

M. Gérard Dériot. - Mais cette maladie n'apparaît pas dans les tableaux des maladies professionnelles annexés au code de la sécurité sociale...

Mme Corinne Féret, rapporteure. - Le Gouvernement a annoncé son intention de les modifier pour inscrire la covid-19 comme maladie professionnelle pour les soignants. Sinon, les CRRMP peuvent aussi, à titre dérogatoire, permettre de reconnaître une maladie professionnelle.

M. Gérard Dériot. - Cette démarche est dangereuse, car on risque d'être confronté au même problème à chaque épidémie. Pour les soignants, la maladie fait partie du risque lié à la profession. Il me semble vraiment difficile de qualifier une maladie contagieuse de maladie professionnelle.

Mme Corinne Féret, rapporteure. - Si le Gouvernement a annoncé la reconnaissance automatique de la covid-19 comme maladie professionnelle pour les soignants, il me semble plutôt réservé pour les autres professions.

Mme Michelle Gréaume. - De nombreuses personnes, des bénévoles, d'anciens médecins sont venus spontanément apporter leur concours pour aider. Je pense à tous ceux qui, comme les ambulanciers ou les personnels des pompes funèbres par exemple, n'avaient pas d'équipements de protection. Cette pandémie est exceptionnelle.

M. Gérard Dériot. - Espérons-le !

Mme Michelle Gréaume. - Il est peu probable que l'on connaisse un tel confinement tous les ans ! Nous devons rendre justice à toutes les personnes qui ont dû travailler, et sans équipements de protection, car ces derniers n'ont été distribués que dans un second temps. Il convient de reconnaître le caractère de maladie professionnelle pour tous ceux qui ont aidé.

Mme Christine Bonfanti-Dossat. - Les auxiliaires de vie ou les aides ménagères, qui interviennent à domicile, sont-elles considérées comme des soignants ?

Mme Michelle Meunier. - Mme Gréaume a raison. Cette proposition de loi est juste au regard des annonces du Gouvernement à l'intention des soignants. Beaucoup d'autres professionnels sont intervenus et ont été en contact avec les malades : la justice voudrait que le caractère de maladie professionnelle soit aussi reconnu dans leur cas.

M. Yves Daudigny. - J'ai l'impression que le débat porte aussi sur le caractère exceptionnel de cette pandémie, qui n'est d'ailleurs pas terminée. Nous sortons à peine de deux mois de confinement. Cette épidémie a mis à bas l'économie mondiale, créant des centaines de milliers de chômeurs en France. Le caractère exceptionnel me paraît donc indiscutable. Or à situation exceptionnelle, mesures exceptionnelles !

M. Olivier Henno. - Nul ne conteste son caractère exceptionnel ! Simplement, en créant un lien entre maladie contagieuse et maladie professionnelle, on risque d'ouvrir un champ de contentieux considérable. Nul ne nie que certaines personnes ont dû travailler, en étant mal protégées, tandis que d'autres sont restées chez elles à cause du confinement.

M. Alain Milon, président. - Nous avons vécu une période de confinement exceptionnelle, provoquée par une épidémie sans précédent au XXIe siècle. Le confinement était nécessaire. Certains de nos concitoyens ont dû, malgré tout, continuer à travailler. Si l'on reprend le terme de « justice », il faut voir où cette logique nous mène : dans la mesure où ceux qui ont travaillé l'ont fait sans protection, il faudrait alors condamner ceux qui devaient leur assurer cette protection...

Je rejoins les propos de MM. Henno et Dériot. Je vous propose de ne pas adopter les amendements, mais de conserver les articles dans leur rédaction initiale, afin que nous puissions avoir le débat en séance sur le texte.

Mme Corinne Féret, rapporteure. - Les auxiliaires de vie ou les aides ménagères pourraient bénéficier du fonds. Elles ont assuré un accompagnement et un soutien précieux auprès de bon nombre de personnes âgées ou handicapées qui étaient à domicile et non en établissement spécialisé. Le Gouvernement a annoncé la reconnaissance automatique de la covid-19 pour les personnels soignants. Une discussion est en cours pour définir le périmètre de cette reconnaissance, préciser notamment si elle inclut ceux qui interviennent à domicile, qui ne prodiguent pas nécessairement des soins médicaux mais fournissent un accompagnement indispensable pour les personnes aidées.

Pour lever les malentendus, mon amendement COM-1 précise de manière explicite, dans un souci de clarification, que l'accès au fonds serait automatique pour celles et ceux qui ont obtenu la reconnaissance du caractère professionnel de leur maladie. Mais, je le répète, les deux mécanismes sont indépendants. On peut bénéficier du fonds sans avoir obtenu la reconnaissance de maladie professionnelle. Inversement, cette dernière n'empêche pas d'être éligible au fonds. Les deux dispositifs sont complémentaires et ne se substituent pas l'un à l'autre.

Mme Michelle Gréaume. - Nous nous abstiendrons sur les amendements.

L'amendement COM-1 n'est pas adopté.

Mme Corinne Féret, rapporteure. - L'amendement COM-2 rectifié précise le champ des bénéficiaires et les critères d'éligibilité au fonds d'indemnisation de la covid-19.

L'amendement COM-2 rectifié n'est pas adopté.

L'article 1er est adopté sans modification.

Article 2

Mme Corinne Féret, rapporteure. - L'amendement COM-3 prévoit l'adossement du fonds à l'Oniam et précise sa gouvernance.

L'amendement COM-3 n'est pas adopté.

L'article 2 est adopté sans modification.

Article 3

Mme Corinne Féret, rapporteure. - L'amendement COM-4 clarifie la charge de la preuve pesant sur le demandeur pour l'accès à une indemnisation par le fonds.

L'amendement COM-4 n'est pas adopté, non plus que l'amendement rédactionnel COM-5.

Mme Corinne Féret, rapporteure. - L'amendement COM-6 vise à faciliter les procédures d'indemnisation des personnes ayant déjà bénéficié d'une reconnaissance de leur contamination par le virus comme maladie professionnelle.

L'amendement COM-6 n'est pas adopté.

L'article 3 est adopté sans modification.

Article 4

L'amendement rédactionnel COM-7 n'est pas adopté.

L'article 4 est adopté sans modification

Article 5

L'article 5 est adopté sans modification.

Article 6

L'article 6 est adopté sans modification.

Article 7

Mme Corinne Féret, rapporteure. - L'amendement COM-8 prévoit la participation de l'État au financement du fonds.

L'amendement COM-8 n'est pas adopté.

Mme Corinne Féret, rapporteure. - L'amendement COM-9 concerne la contribution de la branche AT-MP au financement du fonds.

M. Gérard Dériot. - La branche AT-MP est alimentée par des contributions des employeurs et a pour vocation à financer les prestations versées, si nécessaire, à leurs salariés. Il est donc curieux de solliciter cette branche et d'en faire bénéficier des personnes à qui elle n'est pas destinée.

Mme Corinne Féret, rapporteure. - Certes, mais le texte prévoit aussi un financement de l'État et une mise à contribution des entreprises du secteur numérique.

L'amendement COM-9 n'est pas adopté.

L'article 7 est adopté sans modification.

Article 8

Mme Corinne Féret, rapporteure. - L'amendement COM-10 précise le contenu du certificat médical initial.

L'amendement COM-10 n'est pas adopté.

L'article 8 est adopté sans modification.

Article 9

L'article 9 est adopté sans modification.

Article 10

L'article 10 est adopté sans modification.

Intitulé de la proposition de loi

Mme Corinne Féret, rapporteure. - L'amendement COM-11 modifie l'intitulé de la proposition de loi : comme l'a rappelé l'Académie française, covid-19 est du genre féminin.

Mme Michelle Gréaume. - Dès lors qu'il s'agit d'une maladie, c'est féminin...

L'amendement COM-11 est adopté et l'intitulé de la proposition de loi est ainsi modifié.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

TABLEAU DES SORTS

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Critères d'éligibilité à une réparation intégrale des préjudices liés à une maladie consécutive à la covid-19

Mme FÉRET, rapporteure

1

Accès au fonds pour les personnes ayant déjà obtenu la reconnaissance d'une maladie professionnelle liée à une contamination par le virus responsable de la covid-19

Rejeté

Mme FÉRET, rapporteure

2 rect.

Champ des bénéficiaires et critères d'éligibilité au fonds d'indemnisation des victimes de la covid-19

Rejeté

Article 2
Création du fonds d'indemnisation des victimes de la covid-19

Mme FÉRET, rapporteure

3

Adossement du fonds à l'Oniam et gouvernance du fonds

Rejeté

Article 3
Procédure d'instruction des demandes d'indemnisation par le fonds

Mme FÉRET, rapporteure

4

Clarification de la charge de la preuve pesant sur le demandeur pour l'accès à une indemnisation par le fonds

Rejeté

Mme FÉRET, rapporteure

5

Amendement rédactionnel et de précision

Rejeté

Mme FÉRET, rapporteure

6

Facilitation des procédures d'indemnisation des personnes ayant déjà bénéficié d'une reconnaissance de leur contamination par le virus comme maladie professionnelle

Rejeté

Article 4
Délais de présentation d'une offre d'indemnisation par le fonds

Mme FÉRET, rapporteure

7

Amendement rédactionnel

Rejeté

Article 7
Modalités de financement du fonds

Mme FÉRET, rapporteure

8

Participation de l'État au financement du fonds

Rejeté

Mme FÉRET, rapporteure

9

Contribution de la branche AT-MP au financement du fonds

Rejeté

Article 8
Délai de dépôt des demandes d'indemnisation

Mme FÉRET, rapporteure

10

Contenu du certificat médical initial

Rejeté

Proposition de loi portant création d'un fonds d'indemnisation des victimes du covid-19

Mme FÉRET, rapporteure

11

Amendement rédactionnel

Adopté