III. UN RECOURS MASSIF AUX ORDONNANCES, QUE LE SÉNAT NE PEUT PAS ACCEPTER
A. LE TEXTE ADOPTÉ EN PREMIÈRE LECTURE PAR LE SÉNAT : CIRCONSCRIRE LE CHAMP DES HABILITATIONS À LÉGIFÉRER PAR ORDONNANCES
1. Le refus d'accorder un blanc-seing au Gouvernement, dans l'esprit de l'article 38 de la Constitution
Pour faire face à l'urgence, le Sénat a accepté un large recours aux ordonnances depuis le début de la crise sanitaire : pas moins de 66 ordonnances ont déjà été publiées, la majeure partie sur le fondement de la loi du 23 mars 2020 4 ( * ) .
Le Sénat s'est alors attaché à examiner le contenu de chaque ordonnance, bien qu'aucune d'entre elles n'ait fait l'objet d'une procédure de ratification. La mission de contrôle de la commission des lois 5 ( * ) s'est par exemple inquiétée de l'allongement de la durée de la détention provisoire, avant d'obtenir l'abrogation de cette mesure 6 ( * ) . Elle a également proposé de nouvelles mesures pour sécuriser les réunions des conseils municipaux (adaptation des règles de publicité, possibilité de se réunir en dehors de la mairie, modification des règles de quorum , etc. ) 7 ( * ) .
Dans sa version initiale, le projet de loi habilitait le Gouvernement à légiférer par ordonnances pour prolonger, rétablir ou adapter plus de 70 ordonnances ou mesures adoptées au printemps dernier (article 4) . L'objectif était ainsi de « réactiver » des mesures temporaires prises pour faire face aux conséquences de l'épidémie.
En première lecture, le Sénat a accepté que le Gouvernement puisse recourir à des ordonnances lorsque cela s'avère nécessaire , notamment pour soutenir les entreprises, prolonger le dispositif de chômage partiel, adapter le fonctionnement des hôpitaux ou encore l'indemnisation des victimes d'accidents médicaux.
Le Sénat a toutefois refusé de confier un blanc-seing au Gouvernement, respectant ainsi l'esprit de l'article 38 de la Constitution .
Cette exigence paraît d'autant plus fondamentale que la situation actuelle n'est pas comparable à celle rencontrée au début de crise sanitaire.
D'une part, la grande majorité des habilitations visent à prolonger des mesures temporaires dont l'échéance était connue depuis plusieurs mois. C'est donc principalement un manque d'anticipation de la part du Gouvernement qui justifie ses demandes d'habilitation. Pour reprendre les mots de Gérard Larcher, président du Sénat, « le recours aux ordonnances est devenu massif. [...] C'est un recours abusif, qui est loin d'être toujours justifié par l'urgence » 8 ( * ) .
Le Gouvernement n'est d'ailleurs pas certain d'utiliser l'ensemble de ses habilitations, dont beaucoup sont des habilitations « de précaution » . Certaines paraissent d'ailleurs obsolètes ou sans objet : à titre d'exemple, l'exécutif souhaite « réactiver » une ordonnance sur l'accès à l'enseignement militaire, qui n'a pourtant jamais été prise...
D'autre part, le Parlement a adapté ses méthodes de travail pour continuer à se réunir pendant la crise sanitaire et délibérer dans un laps de temps très contraint : 28 lois ont été promulguées depuis le 15 mars dernier, dont certaines ont été examinées en l'espace de quelques jours. L'Assemblée nationale et le Sénat sont donc en mesure d'adopter, dans l'urgence, les mesures nécessaires pour lutter contre l'épidémie et ses conséquences économiques et sociales.
2. La suppression de plus de la moitié des habilitations à légiférer par ordonnances
En première lecture, le Sénat a donc supprimé plus de la moitié des habilitations demandées par le Gouvernement . Il a refusé les habilitations trop étendues ou pour lesquelles le Parlement ne disposait pas de suffisamment d'informations, notamment en ce qui concerne la procédure pénale et le droit des étrangers.
Il a également encadré l'action du Gouvernement sur le plan procédural, en réduisant le délai d'habilitation de deux semaines et en imposant à l'exécutif de consulter les parties prenantes en amont de la publication de ses ordonnances.
Enfin, le Sénat a inscrit directement dans la loi plusieurs mesures d'urgence, adoptant quinze articles additionnels après échanges avec les ministères concernés .
* 4 Loi n° 2020-290 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.
* 5 Les travaux de la mission de contrôle sont disponibles à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/commission/loi/missions_de_controle/mission_de_controle_sur_les_mesures_liees_a_lepidemie_de_covid_19.html .
* 6 Loi n° 2020-546 du 11 mai 2020 prorogeant l'état d'urgence sanitaire et complétant ses dispositions.
* 7 Ces propositions de la mission de contrôle ont été reprises par l'ordonnance n° 2020-562 du 13 mai 2020 visant à adapter le fonctionnement des institutions locales et l'exercice des compétences des collectivités territoriales et des établissements publics locaux à la prolongation de l'état d'urgence sanitaire dans le cadre de l'épidémie de covid-19.
* 8 Compte rendu intégral de la séance du Sénat du 1 er octobre 2020.