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Projet de loi de finances pour 2021 : Le budget de 2021 et son contexte économique et financier

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Le budget de 2021 et son contexte économique et financier ( rapport général - première lecture )

III. LES DÉPENSES DE L'ÉTAT PROGRESSENT MÊME EN DEHORS DU PLAN DE RELANCE

Les dépenses de l'État estimées sur la norme de dépenses pilotables, qui n'inclut pas la mission « Plan de relance », seraient en 2021 de 290,1 milliards d'euros, en augmentation de 10,3 milliards d'euros à champ constant par rapport à la loi de finances initiale pour 2020. Indépendamment des sommes importantes qu'il est nécessaire de consacrer au soutien d'urgence et à la relance de l'économie, le budget pour 2021 ne marque pas de tentative de préparer l'avenir par un effort sur les autres dépenses des ministères.

A. LA QUASI-TOTALITÉ DES MISSIONS DU BUDGET GÉNÉRAL VOIENT LEURS CRÉDITS AUGMENTER

1. La mission « Plan de relance » s'inscrit parmi les grandes missions du budget général

La principale nouveauté de la répartition des crédits entre les missions est la création de la mission « Plan de relance ». Cette mission, tout en entrant dans la liste des missions dotées de plus de 20 milliards d'euros de crédits de paiement, est toutefois dépassée par six autres missions du budget général, que l'on considère ces missions en termes de crédits ouverts (état B du projet de loi de finances) ou sur la norme de dépenses pilotables comme infra.

Comparaison des missions du budget général en crédits pilotables

(en milliards d'euros)

R

Périmètre : crédits pilotables du budget général (y compris taxes affectées, hors dépenses relatives aux pensions, remboursements et dégrèvements et charge de la dette) + mission « Plan de relance »118(*).

AEE : Action extérieure de l'État. AG : Administration générale et territoriale de l'État. Agri. : Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales. AC : Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation. APD : Aide publique au développement. C : Conseil et contrôle de l'État.
Cult. : Culture. D : Direction de l'action du Gouvernement. Écon. : Économie. Engag. : Engagements financiers de l'État. Imm. : Immigration, asile et intégration. M : Médias, livre et industries culturelles. Outr. : Outre-mer. P : Pouvoirs publics. R : Crédits non répartis. Rel. colter. : Relations avec les collectivités territoriales. S : Santé. Sp. : Sport, jeunesse et vie associative. T : Transformation et fonction publiques.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

La principale mission du budget général, hors remboursements et dégrèvements (qui représentent 126,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement), demeure la mission « Enseignement scolaire », dotée de 76,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 75,9 milliards d'euros en crédits de paiement, ou 54,9 milliards d'euros hors contribution au compte d'affectation spéciale « Pensions », devant la mission « Défense » (65,2 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 47,7 milliards d'euros en crédits de paiement, dont 39,2 milliard d'euros hors pensions).

La norme de dépenses pilotables

En application de la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2018 à 2022, la norme de dépenses pilotables comprend les dépenses du budget général, des budgets annexes et des comptes spéciaux, en excluant les dépenses relatives aux pensions, aux contributions aux collectivités territoriales, aux engagements financiers de l'État (dont la charge de la dette et le désendettement), ainsi que les dépenses de certaines missions : « Remboursements et dégrèvements » et « Investissements d'avenir », auxquels le Gouvernement a ajouté pour les exercices 2020 et 2021 les missions « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » et « Plan de relance ». Elle comprend également les plafonds des impositions affectées à des organismes chargés de missions de service public, décrits à l'article 24 du présent projet de loi de finances.

La LPFP prévoyait une augmentation modérée des dépenses pilotables, pour atteindre 262,5 milliards d'euros en 2021, avec une cible de diminution annuelle de 1 % en volume à compter de 2020.

Source : commission des finances du Sénat (à partir de la loi de programmation des finances publiques pour 2018 à 2022)

2. Les hausses liées à la mise en oeuvre des lois de programmation de certains ministères ne sont pas compensées par un effort de maîtrise des dépenses des autres ministères

Contrairement aux lois de finances précédentes, le projet de loi de finances pour 2021 ne prévoit de baisse supérieure à 100 millions d'euros pour aucune mission du budget général par rapport à la loi de finances initiale précédente.

Évolution des crédits des missions
entre 2020 (loi de finances initiale) et 2021

(crédits pilotables, en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

La hausse exceptionnelle de 2,5 milliards d'euros des dépenses de la mission « Engagements financiers de l'État »119(*) correspond principalement à la hausse prévisionnelle des appels en garantie, qui passeraient de 94,1 millions d'euros en 2020 à 2,5 milliards d'euros en 2021.

Cette augmentation correspond aux conséquences de la crise sanitaire, qui a poussé l'État à accorder sa garantie à plusieurs catégories de dispositifs, dont les prêts garantis par l'État ou PGE (appels en garantie de 1 266 millions d'euros attendus), le dispositif d'affacturage à la commande (57 millions d'euros), les appels en garantie au titre de la réassurance des risques individuels d'assurance-crédit domestique et des risques de portefeuilles domestique et à l'export (278 millions d'euros) et la quote-part de la France dans le fonds de garantie paneuropéen (731 millions d'euros).

Ces estimations sont soumises à une grande incertitude, car elles dépendent de la situation particulière des entreprises bénéficiant des prêts, ainsi que du nombre de prêts garantis qui pourraient être accordés à l'avenir si la dégradation de la situation économique le rend nécessaire.

Parmi les missions traditionnelles de l'État, la mission « Défense » connaît l'augmentation de crédits la plus importante, passant de 37,5 milliards d'euros en 2020 à 39,2 milliards d'euros en 2021 hors pensions civiles et militaires de retraite, soit une augmentation de 1,7 milliard d'euros. Cette évolution correspond à celle prévue par la loi de programmation militaire120(*).

La mission « Enseignement scolaire » voit ses crédits augmenter de 1,4 milliard d'euros, notamment sous l'effet des mesures catégorielles. La revalorisation des salaires des enseignants en début et milieu de carrière et des directeurs d'école121(*) aurait un coût de 400 millions d'euros en 2021 et de 500 millions d'euros en année pleine. L'abaissement de l'âge de la scolarité obligatoire à trois ans nécessite un accompagnement des communes à hauteur de 100 millions d'euros par an.

S'agissant des autres missions, l'augmentation des crédits de la mission « Justice » suit également celle prévue par la loi de programmation122(*).

Si l'on considère toutefois l'évolution des crédits demandés en 2021 par rapport à ceux effectivement consommés en 2020, tels qu'ils résulteraient en tout cas des ouvertures de crédits effectuées dans les trois premières lois de finances rectificatives pour 2020, le constat est différent.

Évolution des crédits des missions
entre 2020 (LFR-3) et 2021

(crédits pilotables, en milliards d'euros)

LFR-3 : troisième loi de finances rectificative du 30 juillet 2020.

Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents budgétaires)

Les diminutions de crédit de certaines missions correspondent ici au contre-coup des dépenses exceptionnelles faites en 2020 du fait de la crise sanitaire.

La mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » a ainsi fait l'objet d'ouvertures de crédit à hauteur de 1,1 milliard d'euros dans les deuxième et troisième lois de finances rectificatives, afin de financer notamment la prime en faveur des familles modestes, l'aide exceptionnelle de 200 euros à 400 000 jeunes et l'action en faveur de l'aide alimentaire.

La mission « Économie » a également fait l'objet d'ouvertures de crédits à hauteur de 0,7 milliard d'euros dans les mêmes loi de finances rectificatives afin de financer des achats d'urgence (dont des masques de protection) puis de contribuer aux plans de soutien de filières telles que l'aéronautique civile.

Les ouvertures de crédit sur les autres missions ont été décrites dans le rapport de la commission des finances sur le troisième projet de loi de finances rectificative123(*).

Les fortes variations qui ont affecté en 2020, et pourraient encore affecter jusqu'à la fin de l'année, les crédits consacrés à ces politiques publiques doivent faire prendre conscience du caractère très incertain des prévisions de dépenses des ministères pour l'année 2021.

3. Les choix budgétaires depuis le début du quinquennat ont été marqués par la succession des crises

L'examen de l'évolution des crédits des missions depuis 2017, considérés sur le périmètre de la norme de dépenses pilotables, permet, au moment de l'examen de l'avant-dernier budget du quinquennat, de constater quelles ont été les priorités des politiques du présent Gouvernement.

L'accent a été mis sur les politiques portées par les missions « Solidarité, insertion et égalité des chances » (+ 6,9 milliards d'euros, soit plus d'un tiers de progression), « Défense » (+ 6,0 milliards d'euros, soit près de 20 %), « Enseignement scolaire » (+ 4,3 milliards d'euros) et « Écologie, développement et mobilité durables » (+ 3,4 milliards d'euros).

En revanche, des diminutions notables ont concerné les missions « Travail et emploi » (- 3,0 milliards d'euros) et « Cohésion des territoires » (- 2,7 milliards d'euros, principalement en raison de la diminution des crédits consacrés aux aides au logement). Ces diminutions ont été réalisées pour la plupart au cours des deux premiers budgets du quinquennat.

Évolution des crédits pilotables des missions de plus de 3 milliards d'euros

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet de loi de finances pour 2021)

S'agissant de missions dotées de crédits moins élevés, les crédits des missions « Justice » et « Aide publique au développement » progressent respectivement de 23,4 % et 34,1 %. À l'inverse, les crédits de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » ont diminué de 24,8 %, mais cette diminution est pour une grande part l'effet d'un excédent important de dépenses en 2017124(*).

Évolution des crédits pilotables des missions de 3 à 10 milliards d'euros

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du projet de loi de finances pour 2021)

Par rapport aux orientations annoncées pour les années 2017 à 2020 dans le premier budget du quinquennat et la loi de programmation des finances publiques (LPFP) pour 2018-2022, l'évolution la plus importante a concerné les dépenses de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », qui ont augmenté de près de 39,6 % entre 2017 et 2020, alors que la LPFP prévoyait une progression de 24,2 %. Cette mission s'est retrouve en première ligne lors de la crise des « gilets jaunes » puis de la crise sanitaire.


* 118 La mission « Plan de relance », qui n'est pas classée par le projet de loi de finances parmi les dépenses pilotables, est incluse dans ce schéma à titre de comparaison.

* 119 Le principal poste budgétaire de la mission « Engagements financiers de l'État », à savoir la charge de la dette (programme 117, crédits évaluatifs de 36,4 milliards d'euros), n'est pas ici pris en compte car elle n'est pas classée parmi les dépenses pilotables.

* 120 Loi n° 2018-607 du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense.

* 121 Le décret n° 2020-1252 du 14 octobre 2020 a prévu le versement d'une indemnité de 450 euros aux directeurs d'école au titre de l'année scolaire 2020-2021.

* 122 Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

* 123 Rapport n° 634 (2019-2020) de M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, déposé le 15 juillet 2020.

* 124 Voir la contribution de MM. Alain Houpert et Yannick Botrel, rapporteurs spéciaux, au rapport n° 625 (2018-2019), fait au nom de la commission des finances sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018, déposé le 3 juillet 2019.