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Projet de loi de finances pour 2021 : Écologie, développement et mobilité durables

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport général - première lecture )

II. LES EFFECTIFS PORTÉS PAR LA MISSION SONT DE NOUVEAU EN DIMINUTION EN 2021

1. Une réduction de 779 ETP en 2021

Les dépenses « support » du ministère de la transition écologique (MTE) et du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales (MCTRCT) sont retracées dans le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables » de la présente mission3(*).

Les effectifs relevant du ministère de la transition écologique (MTE), du ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales (MCTRCT) et du ministère de la mer sont portés en quasi-totalité par le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie et de la mobilité durables », à l'exception des effectifs de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), portés par le programme 181 « Prévention des risques ».

Le schéma d'emplois ministériels du présent projet de loi de finances prévoit une réduction de 779 ETP, soit une réduction légèrement inférieure à l'année dernière (- 797 ETP en 2020). Ce schéma d'emplois est réparti comme suit : -448 ETPT pour les personnels de catégorie C, -372 pour les personnels de catégorie B et une création de 41 ETPT pour la catégorie A.

D'après les informations communiquées par le secrétariat général du MTE, les effectifs oeuvrant notamment pour les fonctions transverses « pilotage, support, audit et évaluations », « stratégie et connaissance des politiques de transition écologique » et « politique de transport » supportent des baisses supérieures au taux d'effort global, quand les effectifs oeuvrant pour les missions « prévention des risques » sont préservés.

En 2021, le plafond d'emplois s'élèverait à 36 241 ETPT, contre 37 355 en LFI 2020 (-1 114 ETPT).

D'après les informations communiquées par le ministère de la transition écologique, les prévisions de départ à la retraite s'établissent à 1 458 ETPT au périmètre des trois ministères soit un taux prévisionnel de non remplacement des départs à la retraite de 50 %.

Évolution du nombre d'ETPT sous plafond des MTE/MCTRCT
et ministère de la mer

Source : commission des finances du Sénat

Les dépenses de personnel diminuent de près de 37 millions d'euros. Le secrétariat général du MTE, auditionné par le rapporteur spécial, justifie cette baisse par plusieurs éléments :

- des économies induites par le schéma d'emplois (- 27,7 millions d'euros hors contribution au CAS « Pensions », y compris l'extension en année pleine du schéma d'emplois 2020) ;

- des mesures catégorielles en faveur des personnels (+ 10,6 millions d'euros hors contribution au CAS « Pensions ») ;

- le « glissement vieillesse technicité », pour un montant de + 11,6 millions d'euros ;

- des transferts opérés en base du PLF pour 2020 (- 20,6 millions d'euros)4(*).

Les opérateurs de la mission ne sont pas épargnés par la baisse des effectifs. D'après le ministère de la transition écologique, compte tenu de la stagnation de la grande majorité des subventions pour charges de service public versées par les programmes à leurs opérateurs, ces derniers « doivent dégager des marges sur leurs dépenses de fonctionnement courant et réduire leurs effectifs afin de financer, sans moyens supplémentaires, la hausse tendancielle de leur budget, en particulier celle de leur masse salariale ».

Le plafond d'emplois des opérateurs rattachés aux programmes étudiés diminue ainsi de 106 ETPT entre 2020 et 2021. Par exemple, le schéma d'emplois des opérateurs du programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » s'établit à - 59 ETP : les réductions d'emplois porteront principalement sur les Agences de l'eau (- 39 ETP) et l'Office français de la biodiversité (- 21 ETP).

Effectifs en ETPT sous plafond d'emplois en 2019 et prévisions 2020-2021

Opérateur

Exécution 2019

LFI 2020

PLF 2021

Agences de l'eau

1 566

1 536

1 497

Agence française de la biodiversité (AFB)

1 196

   

Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS)

1 443

   

Office français de la biodiversité

 

2 659

2 638

Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres (CELRL)

140

140

140

Établissement public du marais poitevin

8

8

8

Parcs nationaux

793

802

803

Total ETPT

5146

5 145

5 086

Source : réponses du ministère de la transition écologique au questionnaire du rapporteur spécial

Les opérateurs ont fait part de leurs inquiétudes au rapporteur spécial quant aux conséquences de la baisse de leur effectif sur la mise en oeuvre du plan de relance. À titre d'exemple, pour respecter son plafond d'emplois, l'ADEME ne pourra recruter que des agents contractuels sur une durée maximale de 18 mois, période qui ne couvre pas l'intégralité de la période de décaissement des crédits du plan de relance.

2. Hors dépenses de personnel, les crédits du programme support sont stables à périmètre constant

Hors titre 2, le programme 217 assure le financement des activités « soutien » (systèmes d'information, fonctions juridiques et d'expertise, moyens de fonctionnement, actions à l'international, formation, action sociale, prévention des risques professionnels) nécessaires à la mise en oeuvre des politiques portées par la mission.

La maquette du programme 217 connaît un changement significatif entre la loi de finances 2020 et le PLF 2021 : les crédits hors T2 sont regroupés dans une seule action. Ainsi, les actions 02 (fonction juridique), 03 (politique et programmation de l'immobilier et des moyens de fonctionnement), 04 (politique et gestion des systèmes d'information et des réseaux informatiques), 05 (politique des ressources humaines et formation) et 06 (actions nationales, européennes et internationales en faveur du développement durable) sont supprimées pour être regroupées en une seule et même action 07 (pilotage, support et audit des ministères), elle-même divisée en huit sous-actions5(*).

Les crédits du programme 217 hors titre 2 s'élèvent pour 2021 à 201,1 millions d'euros en AE et à 221,36 millions d'euros en CP.

Des redéploiements ont été effectués pour permettre une augmentation de 8,9 millions d'euros (soit + 18 %) de la dotation informatique du programme, destinée à permettre la transformation numérique du ministère et le financement du projet « Environnement de travail numérique ». En 2020, le surplus de dépenses informatiques6(*) a été financé par une diminution des dépenses de fonctionnement en raison de la crise sanitaire (économies en matière de déplacements, de formations).

S'agissant des crédits hors titre 2 du programme 217, la rationalisation des dépenses immobilières a constitué le levier majeur des économies. Afin de poursuivre les économies engagées, le MTE et le MCTRCT se sont par ailleurs engagés dans une stratégie d'intégration d'accords-cadres mutualisés sur divers segments d'achats (équipements de protection individuelle, solutions d'affranchissement, gestion de la flotte automobile).

La politique immobilière du ministère

La politique de rationalisation des dépenses immobilières porte ses fruits depuis 2015, date à laquelle le nombre des immeubles occupés par les services centraux à la Défense est passé de cinq à deux. Depuis avril 2017, les agents des services centraux du MTE/MCTRCT sont regroupés dans les immeubles de la Tour Séquoia et de la Grande Arche. Cette optimisation de l'occupation des immeubles a permis de réduire la dépense immobilière annuelle de plus de 10 millions d'euros depuis 2013.

Ce mouvement d'optimisation des surfaces a vocation à se poursuivre. Ainsi, les attritions d'effectifs successives libèrent des locaux qui permettent d'accueillir dans la Grande Arche ou la Tour Séquoia des opérateurs qui étaient jusqu'alors en bail privé : l'ANCOLS y est déjà aujourd'hui présente, le Médiateur national de l'énergie et la Commission de régulation de l'énergie y seront dans le futur. Ces opérateurs prennent alors en charge une partie du loyer initialement acquitté par le ministère.

Source : réponse du secrétariat général du ministère de la transition écologique au questionnaire du rapporteur spécial


* 3 En 2021, la présentation par action du programme 217 sur le titre 2 est modifiée : les intitulés de plusieurs actions sont modifiés (action 07, 08, 13, 15, 16, 23 et 28), l'action 05 « politique des ressources humaines et formation » et l'action 24 « transport aérien » sont supprimées et leurs crédits sont ventilés respectivement sur l'action 07 et 08.

* 4 Dont principalement le transfert lié à la création des secrétariats généraux communs en Outre-Mer (12,1 millions d'euros), le transfert lié à la nouvelle organisation territoriale de l'État en Guyane (4,4 millions d'euros) et un complément de transfert lié à la création des secrétariats généraux communs en métropole (2,6 millions d'euros).

* 5 Fonction juridique, fonctionnement de l'administration centrale et des services rattachés, immobilier de l'administration centrale et des services rattachés, services numériques-fonctionnement des infrastructures et évolution des systèmes d'information, moyens hors titre 2 consacrés aux ressources humaines, actions nationales et internationales en faveur du développement durable, fonctionnement courant du conseil général de l'environnement et du développement durable, moyens consacrés à l'École nationale des travaux publics de l'État et à l'École nationale des ponts et chaussées.

* 6 À la fin 2019, 36 % des agents étaient équipés en ordinateur portable (administration centrale) ; 75 % seront équipés à la fin de l'année 2020.