LES
MODIFICATIONS APPORTÉES
PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
L'Assemblée nationale a adopté les crédits de la mission « Administration générale de l'État » avec modification. À l'initiative du Gouvernement, un amendement de crédit a été adopté visant à majorer de 480 000 euros les crédits du programme « Vie politique, cultuelle et associative ».
Cette augmentation des crédits concerne la rémunération et l'indemnité forfaitaire de présidence des président et vice-président de la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, ainsi que l'indemnité forfaitaire de séance des membres de la commission fixée à 250 euros par séance 25 ( * ) .
EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le lundi 16 novembre 2020, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné le rapport de Mme Isabelle Briquet, rapporteure spéciale, sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État ».
M. Claude Raynal , président . - Nous poursuivons nos travaux avec l'examen du rapport spécial sur la mission « Administration générale et territoriale de l'État » (AGTE).
Mme Isabelle Briquet , rapporteure spéciale . - Après avoir changé d'échelle en 2020, le budget de la mission AGTE poursuit sa transformation en 2021. La réforme de l'organisation territoriale de l'État (OTE), engagée par la circulaire du Premier ministre du 12 juin 2019, se poursuivra l'année prochaine avec la création des secrétariats généraux communs (SGC) des préfectures et directions départementales interministérielles dès le 1 er janvier 2021 ; la mise en place des directions départementales de l'emploi, du travail et des solidarités (DDETS) au 1 er avril prochain ; le transfert au ministère de l'éducation nationale des missions « Sport » et « Jeunesse » aujourd'hui exercées par les directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRSJCS) et les directions départementales de la cohésion sociale (DDCS) ; le transfert aux préfectures des missions effectuées par les services de la main-d'oeuvre étrangère (SMOE) au sein des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (Direccte).
Le budget de la mission est donc confronté à d'importantes évolutions de périmètre, moindres que l'année dernière, mais qui demeurent importantes. Une fois neutralisées ces évolutions et les dépenses immobilières exceptionnelles prévues en 2020 et portées pour un montant équivalent par la mission « Plan de relance », le budget de la mission doit se stabiliser en 2021 : l'effort se réduit pour les administrations de la mission, et tout particulièrement pour l'administration territoriale.
Ce point me paraît particulièrement important : après plusieurs années de baisse des crédits et des emplois dédiés à l'administration territoriale, l'année 2021 pourrait marquer - il était temps ! - un coup d'arrêt au désengagement de l'État dans les territoires. De ce point de vue, une réforme appuyée sur des mutualisations entre directions, un renforcement de la tutelle des préfets, ainsi qu'une clarification de la répartition des compétences entre les directions départementales est mieux à même d'accompagner la rationalisation de l'action publique qu'une logique de coup de rabot sur les services de l'État dans les territoires.
Les maisons France services (MFS) ne doivent pas constituer un moyen pour l'État de se désengager. Alors que l'État impose à tous, et en particulier aux collectivités territoriales, la présence de deux équivalents temps plein (ETP) dans chacune des maisons pour obtenir le label, il est urgent que l'État se donne les moyens des ambitions qu'il a fixées pour les collectivités. Seulement onze maisons de services au public (MSAP) portées par l'État ont été labellisées France services.
Un autre axe de la rationalisation de la présence de l'État dans les territoires concerne la dématérialisation. À ce titre, je considère que des enseignements doivent également être tirés des difficultés de mise en oeuvre de la dématérialisation des titres sécurisés, en particulier à destination des publics les plus fragiles.
Le Défenseur des droits et la Cour des comptes ont analysé les insuffisances de cette réforme et ont souligné le grand manque d'anticipation, en particulier s'agissant des publics ne maîtrisant pas les outils informatiques. D'après les indications de la directrice générale de l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), il semble que ces critiques aient été entendues par l'agence, qui travaille actuellement avec des associations spécialisées pour rendre la nouvelle version du site plus accessible.
Cependant, même plus accessible, le « tout numérique » n'est pas la solution, et il est indispensable de maintenir un accompagnement physique ou téléphonique des personnes. La dématérialisation des demandes de titre s'inscrit dans le cadre de la réforme du plan Préfectures nouvelle génération (PPNG). À ce jour, les objectifs du plan sont loin d'être atteints.
La mise en oeuvre des centres d'expertise et de ressources titres (CERT) devait initialement permettre de diminuer le nombre d'agents de 1 300 ETP. Cette baisse, qui est loin d'avoir été atteinte, s'est faite au prix d'une nette dégradation de la qualité de services aux usagers. Encore cet été, le service des cartes grises a été engorgé, 15 nouveaux ETP ayant été déployés pour résorber le stock. Alors que les effectifs ont été renforcés avec près de 400 ETP, des difficultés subsistent ; il n'est pas certain que les CERT soient à ce jour en mesure de traiter l'afflux potentiel de demandes de carte d'identité électronique à partir de l'été prochain.
De plus, alors que les économies d'emplois sur les missions réalisées par les CERT prévues initialement devaient se traduire par des redéploiements vers les missions prioritaires, ceux-ci ont ciblé prioritairement les services dédiés aux étrangers dans le contexte de crise migratoire. Le redéploiement vers les autres missions prioritaires des préfectures, notamment le contrôle de légalité, n'a pas eu lieu.
Par ailleurs, le programme 232 « Vie politique, cultuelle et associative » connaît une hausse importante de ses crédits, essentiellement en prévision des élections départementales et régionales dont le rapport Debré, qui vient d'être rendu, préconise le report au mois de juin 2021 avec des mesures sanitaires renforcées et leur éventuel découplage. Tout cela sera bien évidemment à préciser dans le texte qui sera soumis prochainement au Parlement.
Je souhaite enfin évoquer le Fonds interministériel de prévention de la délinquance (FIPD), qui couvre également des actions relatives à la radicalisation. Alors que le secrétariat général du comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (SG-CIPDR) devrait voir son rôle renforcé, via l'intégration de nouvelles missions liées à la prévention des dérives sectaires et au « contre-discours républicain », je tiens à relever que les crédits du FIPD ne correspondent pas vraiment aux annonces de la ministre chargée de la citoyenneté, Marlène Schiappa.
En effet, pour 2021, l'action dédiée au FIPD affiche une baisse de plus de 3,6 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 3,9 millions d'euros en crédits de paiement (CP). Afin de confirmer la hausse annoncée par la ministre, je vous proposerai un amendement visant à augmenter les crédits du FIPD à hauteur de 3,84 millions d'euros, afin de porter ceux-ci au niveau annoncé. La prévention de la délinquance et de la radicalisation ne peut en aucun cas constituer une variable d'ajustement budgétaire.
Vous l'aurez compris, j'éprouve certaines réserves concernant le budget proposé. La logique de rabot et de désengagement de l'État des territoires me paraît plus que problématique ; nous voyons bien, chacun, comment cela se traduit dans nos départements. Cependant, alors que la dynamique semble être remise en cause, que les crédits comme les emplois se stabilisent pour la mission en 2021, je vous proposerai d'adopter les crédits de la mission, modifiés par l'amendement relatif au FIPD. Je considère néanmoins que nous devrons demeurer particulièrement attentifs à l'exécution de ces crédits et à leur évolution lors des prochains exercices budgétaires.
M. Jean-François Husson , rapporteur général . - Je remercie la rapporteure spéciale de son travail. Ma question porte sur la délivrance des cartes d'identité électroniques. Nous allons devoir respecter une obligation européenne qui doit être mise en oeuvre, au plus tard, le 2 août prochain. À votre connaissance, les services instructeurs et l'ANTS sont-ils prêts pour cette échéance ?
M. Roger Karoutchi . - Dans le rapport, il est indiqué que les élections municipales de 2020, du fait des difficultés, vont coûter 30 millions d'euros supplémentaires. Mais c'est sans compter sur les remboursements ; or, comme le second tour a eu lieu trois mois après le premier, on a accepté un complément de crédits de campagne. Cela signifie qu'en réalité les remboursements vont être beaucoup plus importants qu'ils ne l'ont été lors des précédentes élections. Avons-nous une estimation de ce supplément ? Avec les engagements de remboursements des campagnes électorales, ce chiffre annoncé de 30 millions d'euros ne va-t-il pas doubler, voire tripler ?
Je partage pleinement les réticences de la rapporteure spéciale sur la mise en place du vote par correspondance, dont nous n'avons pas franchement la maîtrise en France ; nous venons de voir, dans un pays pas si mal organisé - les États-Unis -, combien cela pouvait poser des problèmes.
Ma dernière observation porte sur la mission interministérielle de vigilance et de lutte contre les dérives sectaires (Miviludes). La suppression du rattachement de cet organisme au Premier ministre n'est pas qu'un problème de rattachement de deux ou trois ETP ; cela marque la disparition pure et simple de la mission. La vigilance et la lutte contre les sectes, ce n'est pas la même chose que les dérives religieuses au sens de ce que l'on veut dire par le fanatisme ou par la délinquance. N'a-t-on pas, avec la suppression de ce rattachement, étouffé l'observation du développement des sectes en France ?
M. Dominique de Legge . - Dans les territoires, nous avons aujourd'hui du mal à nous y retrouver parmi les services de l'État, entre lesquels la coordination est pour le moins défaillante. Les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) échappent à l'autorité des préfets. Et que dire des agences régionales de santé (ARS), de la direction générale des finances publiques (DGFiP) ou encore des services du rectorat, pour ne citer que ceux-là ? Or on nous annonce la mise en place de sous-préfets chargés de la relance. Seront-ils placés auprès de la DGFiP ? Du préfet ? Comment se coordonneront-ils avec les sous-préfets d'arrondissement qui, en règle générale, ont une connaissance assez fine de la vie des entreprises ? Ces décisions, à mes yeux, ne vont pas dans le sens de l'objectif affiché d'une meilleure organisation de l'État.
M. Rémi Féraud . - Mes questions rejoignent celles de Roger Karoutchi. Dans le rapport, il est indiqué que l'État s'est engagé à prendre en charge l'ensemble du surcoût des municipales. Mais les remboursements de campagnes électorales interviendront, pour l'essentiel, en 2021. Est-ce donc un simple report, avec des réserves existantes ? Ou bien, cela relève-t-il d'un budget supplémentaire dédié ? Et comment être certain qu'il y aura assez d'argent pour prendre en compte le report des élections départementales et régionales ?
Sur l'amendement concernant le FIPD, s'agit-il d'une remise à niveau après plusieurs années de sous-consommation des crédits ? Comment le Gouvernement justifie-t-il cette baisse de crédits qui paraît très inopportune en ce moment ? La Miviludes est-elle bien concernée par ce budget ? Ce transfert de la Miviludes marque-t-il la volonté du Gouvernement de faire des économies dans la lutte contre les sectes ?
M. Philippe Dallier . - Je partage les inquiétudes de Roger Karoutchi et de notre rapporteure spéciale concernant l'éventuelle mise en oeuvre du vote par correspondance. Avant de se demander si le secret du vote pourra être garanti - ce dont je doute absolument -, a-t-on une estimation du coût que cela pourrait représenter ? J'imagine qu'il faudra des moyens, en termes d'impressions, d'envois postaux...
M. Stéphane Sautarel . - Je me félicite tout d'abord du renforcement du rôle de pilotage et de coordination des préfets en 2021.
Alors que nous observons une baisse de budget plus faible que les années précédentes, et à l'heure où on l'on demande davantage de liberté et de responsabilité aux collectivités locales, je m'interroge sur les finalités du contrôle de la légalité. En effet, les services préfectoraux sont souvent moins qualifiés que les collectivités elles-mêmes en matière de contrôle de la légalité.
M. Michel Canevet . - Je remercie la rapporteure spéciale pour sa présentation. La création de secrétariats généraux communs dans les préfectures semble être une bonne chose. Dès lors que l'organisation est hiérarchisée autour du préfet, il paraît logique de mutualiser un certain nombre de fonctions générales. Les statuts des personnels qui vont intégrer cette nouvelle structure seront-ils harmonisés ? En effet, au sein de la direction interministérielle du numérique et du système d'information et de communication de l'État (Dinsic) par exemple, on a regroupé des personnels venant de différents ministères et de différentes organisations de l'État, qui travaillent sur des missions analogues avec des statuts différents, donc des conditions différentes, ce qui peut paraître surprenant.
Concernant le FIPD, l'essentiel des crédits sera-t-il bien fléché vers les opérations de vidéosurveillance ? Ou d'autres actions seront-elles financées ?
Mme Isabelle Briquet , rapporteure spéciale . - Sur la question concernant les nouvelles cartes nationales d'identité, d'après, il semblerait que tout soit prêt. Lors de son audition, la directrice de l'ANTS nous a paru plutôt confiante en vue de l'échéance du 2 août 2021. Je pense cependant qu'on peut avoir quelques inquiétudes sur l'armement des CERT pour répondre à une hausse éventuelle de la demande.
À ce stade, nous n'avons pas d'estimation concernant le surcoût des élections municipales. Le montant final n'est pas encore connu, puisque la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques pourra rendre jusqu'à mars prochain ses conclusions sur le deuxième tour. Mais les dépenses seront remboursées en 2021.
En ce qui concerne la Miviludes, je partage vos craintes. À titre personnel, cela me semblait avoir beaucoup plus de sens qu'elle soit rattachée au Premier ministre. Nous devons être vigilants sur le risque d'une dilution dans des fonds dédiés à lutte contre la radicalisation, d'autant que les crédits transférés hors dépenses de personnel s'élèvent à 90 000 euros.
Dominique de Legge, je ne dispose pas d'informations complémentaires concernant les sous-préfets chargés de la relance. Cette décision, qui accompagnait le plan de relance, risque, il est vrai, de ne pas aider à la clarification. Dans les territoires, il va être difficile de s'y retrouver entre tous les interlocuteurs.
Pour répondre à Rémi Féraud, le report de crédits n'est pas envisagé à ce stade. Un budget de 28 millions d'euros est dédié au financement.
Pour répondre à Philippe Dallier, il n'y a pas d'estimation du coût d'un vote par correspondance dans la mesure où le ministère de l'intérieur nous a indiqué ne pas travailler sur cette hypothèse à ce stade.
Stéphane Sautarel, il est effectivement prévu un renforcement du contrôle de légalité, via une plus grande professionnalisation des intervenants, notamment avec des recrutements dans les catégories A et B.
Michel Canevet, sur les secrétariats généraux communs et le statut des personnels, l'harmonisation des statuts et des rémunérations est prévue, les arrêtés à ce sujet ayant d'ores et déjà été pris. Une solution devrait être trouvée, même si, de source syndicale, je sais que cela pose problème.
Dernier point, concernant la part des crédits du FIPD consacrés à la vidéosurveillance, un peu plus de 13 millions d'euros sont fléchés sur le programme de sécurisation, qui finance principalement la vidéoprotection. S'agissant des autres crédits, 31 millions d'euros sont consacrés à la délinquance, 6 millions d'euros à la radicalisation et un peu plus de 3 millions d'euros à la sécurisation des sites sensibles.
M. Claude Raynal , président . - Nous passons à l'examen de l'amendement II-1 présenté par la rapporteure spéciale sur cette mission.
Mme Isabelle Briquet , rapporteure spéciale . - Il s'agit de confirmer la hausse des crédits affectés à la prévention de la délinquance et de la radicalisation, annoncée par la ministre déléguée auprès du ministre de l'intérieur. En effet, la ministre a évoqué un montant de 69,5 millions d'euros dédié au FIPD, alors que ne figurent dans les crédits de la mission qu'un peu plus de 65 millions d'euros. Le compte n'y est pas ! Il convient que les moyens soient à la hauteur de l'engagement annoncé. Dans le contexte actuel, une baisse des crédits du FIPD n'est pas compréhensible.
L'amendement n° II-1 vise donc à augmenter les crédits du FIPD de 3,84 millions d'euros. Cette hausse serait gagée sur l'action n° 06 « Dépenses immobilières de l'administration territoriale » du programme 354, l'engagement des crédits sur certains chantiers pouvant être retardé dans le contexte actuel de crise sanitaire.
L'amendement II-1 est adopté.
Mme Isabelle Briquet , rapporteure spéciale . - Il semblerait que l'on en ait fini avec le rabotage de la présence territoriale de l'État dans les territoires : il faut donc maintenant affirmer cette présence par une réelle mutualisation.
Je propose donc à la commission de voter les crédits de la mission, tout en maintenant une vigilance renforcée sur plusieurs points : réalité de la présence de l'État sur les territoires et conditions de son redéploiement, emplois dans les CERT, évolution des crédits du FIPD.
M. Claude Raynal , président . - Vous apportez un soutien que l'on pourrait qualifier de « modéré » !
La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État », sous réserve de l'adoption de son amendement.
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Réunie à nouveau le jeudi 19 novembre 2020, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission des finances a confirmé, après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale, sa décision de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'État » tels que modifiés par son amendement.
* 25 Article 4 de l'arrêté du 27 février 2020 pris en application du décret n° 2020-173 du 27 février 2020 relatif aux modalités de rémunération des membres des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.