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Projet de loi de finances pour 2021 : Solidarité, insertion et égalité des chances

19 novembre 2020 : Budget 2021 - Solidarité, insertion et égalité des chances ( rapport général - première lecture )

II. LES POLITIQUES DU HANDICAP : UNE STABILISATION DE L'AAH ET UN EFFORT ACCRU EN FAVEUR DE L'EMPLOI ACCOMPAGNÉ

A. UNE STABILISATION DES DÉPENSES DE L'AAH APRÈS D'IMPORTANTES REVALORISATIONS EN 2018 ET 2019

L'allocation aux adultes handicapés (AAH) est un minimum social versé, sous conditions de ressources, aux personnes handicapées de plus de vingt ans19(*). Elle est subsidiaire par rapport à d'autres prestations, comme les pensions d'invalidité, les rentes d'accident du travail ou les avantages vieillesse. Elle peut se cumuler avec des ressources personnelles, y compris des revenus d'activité20(*), dans la limite d'un plafond annuel, fixé à 10 832 euros pour une personne seule sans enfant21(*).

Afin de bénéficier de l'AAH, la personne handicapée doit être atteinte :

- soit d'un taux d'incapacité permanente d'au moins 80 % (« AAH 1 ») ;

- soit d'un taux d'incapacité compris entre 50 % et 80 %, et présenter une restriction substantielle et durable22(*) pour l'accès à l'emploi (RDSAE) ne pouvant être compensée par des mesures d'aménagement du poste du travail (« AAH 2 »).

Ces conditions sont appréciées par les commissions départementales des droits et de l'autonomie des personnes handicapées (CDAPH) au sein des MDPH.

Les dépenses d'AAH sont structurellement orientées à la hausse, en raison :

- des évolutions démographiques, avec le vieillissement de la population. Le risque de survenance d'un handicap et le taux de prévalence de l'AAH augmentent avec l'âge ;

- de la mise en oeuvre de différentes réformes favorables aux bénéficiaires de l'AAH ;

du faible taux de sortie du dispositif pour l'AAH : seuls 7,7 % des bénéficiaires sont sortis en 2017 ;

de l'extension du champ et de la reconnaissance du handicap, qui a joué un rôle non négligeable dans l'augmentation des dépenses d'AAH ;

d'une certaine « porosité » entre les minima sociaux, la DGCS ayant identifié un basculement, dans certains départements, du RSA vers l'AAH.

Par ailleurs, la revalorisation du montant à taux plein de l'AAH de 50 euros à partir de décembre 201823(*), et de 40 euros à partir de décembre 201924(*) portant l'allocation à 900 euros conduit à une augmentation du nombre de bénéficiaires. En effet, le plafond de ressources prises en compte pour être éligible à la prestation, éventuellement augmenté en fonction de la situation familiale du bénéficiaire, correspond au montant à taux plein de l'allocation. Le montant de l'AAH à taux plein est aujourd'hui de 902,70 euros mensuels. Ces revalorisations auront, selon les informations communiquées aux rapporteurs, un coût estimé à 775 millions d'euros en 2020, et un coût global évalué à 2 milliards d'euros sur le quinquennat.

Le montant de la dépense d'AAH (hors complément), continue donc de croître. Celui-ci s'est élevé en 2019 à 10,0 milliards d'euros. Les montants de dépenses prévisionnels pour 2020 et pour 2021 s'élèvent respectivement à 10,7 milliards d'euros et 10,8 milliards d'euros.

En revanche, dès lors que les revalorisations ont désormais atteint leur plein effet, le rythme d'augmentation ralentit : 7,0 % en 2019, 6,6 % en 2020 et 1,8 % en 2021.

Évolution du nombre d'allocataires et du montant de dépense d'AAH
(hors complément) entre 2015 et 2020

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Si les rapporteurs spéciaux peuvent saluer cet effort conséquent en faveur des personnes en situation de handicap les plus modestes, ils rappellent cependant que celles-ci se sont accompagnées de discrètes mesures d'économies, telles que :

- le rapprochement des règles de prise en compte des revenus d'un couple à l'AAH sur celles d'un couple au RSA. Le coefficient multiplicateur entrant dans le calcul du plafond de ressources est abaissé progressivement. Le plafond de ressources, qui correspond depuis novembre 2018 à 189 % de celui appliqué aux personnes seules, est égal à 181 % de celui-ci à compter du 1er novembre 2019. Cet abaissement de plafond permettra d'économiser 287 millions d'euros chaque année entre 2020 et 2022 et concerne environ 14 % des allocataires. La mesure pose également un problème de principe dans la mesure où, en étant susceptible d'accroître la dépendance financière de la personne en situation de handicap vis-à-vis de son conjoint, elle va à l'encontre de la logique d'autonomie recherchée ;

- la disparition du complément de ressources au 1er janvier 2020. Ce complément de ressource - d'un montant de 179 euros mensuel - est actuellement versé à près de 67 000 bénéficiaires. Il bénéficiait aux personnes handicapées qui ont un taux d'incapacité égal ou supérieur à 80 %, qui reçoivent une allocation à taux plein et vivent dans un logement indépendant (sans percevoir d'aide au logement) et qui ont une capacité de travail inférieur à 5 %. Cette mesure s'appliquera aux futurs bénéficiaires potentiels (flux) et ne concernera pas les droits des actuels bénéficiaires (stock) du complément de ressources pendant 10 ans. Elle engendrera une diminution de la dépense de 5,7 millions d'euros par an à partir de 2020 ;

la suppression de la revalorisation annuelle du 1er avril pour 2019 et limitée à 0,3 % en 2020 de l'AAH, indexée jusque-là sur l'inflation. Cette mesure permettra en 2020 une économie de 0,1 milliard d'euros.

Enfin, une nouvelle mesure d'économie de près de 98 millions d'euros est prévue en 2021, présentée, via « la recherche d'une harmonisation des pratiques d'attribution et de contrôle de l'AAH 2 »25(*). Les rapporteurs spéciaux approuvent l'objectif d'une meilleure harmonisation des pratiques des MDPH en matière d'AAH, qui sont encore trop disparates. Néanmoins, cette politique ne doit pas servir de prétexte pour dégager de nouvelles économies.

Par ailleurs, les rapporteurs relèvent également que, conformément aux annonces du président de la République lors de la Conférence nationale du handicap du 11 février 2020, des travaux seront engagés pour réformer l'appréciation du critère de la restriction substantielle et durable pour l'accès à l'emploi, afin d'élargir les possibilités de cumuler l'AAH avec des revenus d'activité. Une telle réforme, qui va dans le sens d'une meilleure inclusion sociale des personnes en situation de handicap, constituerait une avancée très positive.


* 19 Ou plus de 16 ans pour un jeune qui n'est plus considéré à la charge des parents pour le bénéfice des prestations familiales.

* 20 Les modalités de cumul de l'allocation avec des revenus d'activité sont précisées par le décret n° 2010-1403 du 12 novembre 2010, et visent à encourager l'accès durable à l'emploi : pendant six mois au maximum à compter de la reprise d'un emploi, puis partiel sans limite dans le temps.

* 21 Ce plafond est multiplié par 1,81 pour un couple et majoré de 50 % par enfant à charge.

* 22 Elle est durable dès lors qu'elle est d'une durée prévisible d'au moins un an à partir du dépôt de la demande.

* 23 Prévue par la loi de finances pour 2018.

* 24 Prévue en loi de finances pour 2019.

* 25 Source : questionnaire budgétaire