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Proposition de loi visant à sécuriser la procédure d'abrogation des cartes communales dans le cadre d'une approbation d'un plan local d'urbanisme (PLU) ou d'un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et à reporter la caducité des plans d'occupation des sols (POS)

27 janvier 2021 : Sécuriser la procédure d'abrogation des cartes communales ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

Article 1er

Définition d'une procédure applicable à l'abrogation
des cartes communales dans le cadre de l'adoption
d'un plan local d'urbanisme communal ou intercommunal

Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Cet article vise à clarifier les modalités d'abrogation des cartes communales dans le contexte de l'élaboration d'un plan local d'urbanisme communal ou intercommunal. Il insère un nouveau chapitre dédié dans le code de l'urbanisme.

La commission a adopté deux amendements, visant pour l'un à opérer des clarifications de nature juridique, pour l'autre à renforcer la procédure combinée d'abrogation de la carte communale et d'approbation du plan local d'urbanisme intercommunal proposée par l'auteur de la proposition de loi.

I. La situation actuelle - Le passage à une planification intercommunale en matière d'urbanisme appelle l'abrogation de nombreuses cartes communales au profit de plans locaux d'urbanisme intercommunaux (PLUi), mais la loi ne prévoit pas la procédure applicable

1. Depuis 2000, la loi a fait du plan local d'urbanisme (PLU) le document de référence en matière de planification d'urbanisme, et en a progressivement transféré la compétence à l'échelon intercommunal

Dans l'objectif de doter les communes de nouveaux outils de politique d'urbanisme et de moderniser les documents locaux de planification, la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU », a institué un nouveau document de planification locale : le plan local d'urbanisme (PLU). Une transition progressive vers l'adoption de PLU par les communes françaises s'est donc amorcée en 2000, et se poursuit jusqu'à ce jour.


Source : Commission des affaires économiques,
chiffres de la Direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP)
du ministère de la Cohésion des territoires
et des relations avec les collectivités territoriales (janvier 2021)

Toutefois, environ 5 740 petites communes françaises, parmi les plus rurales et les moins peuplées, restent régies par des documents d'urbanisme simplifiés, plus succincts et au formalisme moins lourd, les cartes communales1(*). Deux raisons principales expliquent cet état de fait. D'une part, alors que les lois ultérieures ont mis en place des mécanismes incitatifs pour remplacer les anciens plans d'occupation des sols par les nouveaux plans locaux d'urbanisme2(*), aucun dispositif similaire n'a été prévu pour le remplacement des cartes communales, afin de ne pas soumettre les petites communes à des contraintes démesurées. D'autre part, justement, les plus petites communes avaient pu renoncer à se doter d'un PLU en raison de la complexité, des coûts et des délais inhérents à la procédure d'élaboration fixée par le code de l'urbanisme.3(*)

LA CARTE COMMUNALE

Introduite par la loi dite « SRU » pour remplacer les anciennes « MARNU » (modalités d'application du règlement national d'urbanisme), la carte communale est un document d'urbanisme au formalisme et au contenu simplifiés. Elle est principalement constituée d'un document graphique à visée de zonage (art. 161-4 du code de l'urbanisme), qui délimite les secteurs inconstructibles (hormis réfection, adaptation et autres modifications de bâtiments existants, ou bâtiments nécessaires aux équipements collectifs et agricoles) et les secteurs constructibles. Un rapport de présentation et une annexe listant les servitudes d'utilité publique l'accompagnent (art. L. 161-1).

La carte communale est élaborée et approuvée selon des modalités simples, par la commune (non dotée d'un PLU) ou l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent (art. L. 163-3). Elle est soumise à avis de la chambre d'agriculture et de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers (CDPENAF), et à enquête publique (art. L. 163-4 et L. 163-5). Elle fait ensuite l'objet d'une double approbation par l'organe délibérant et par le préfet (art. L. 163-6 et L. 163-7). Dans le cas particulier des cartes communales susceptibles d'avoir des incidences notables sur l'environnement, celles-ci sont également soumises à évaluation environnementale.

Les cartes communales offrent l'avantage de permettre une déclinaison locale et plus précise du règlement national d'urbanisme, facilitant l'instruction des demandes d'urbanisme. La compétence en matière d'autorisations d'urbanisme peut d'ailleurs être transférée du préfet à la commune lorsque celle-ci se dote d'une carte communale (art. L. 422-1). Leur durée de validité n'est pas limitée, et il n'est pas nécessaire qu'elles couvrent la totalité du périmètre de la commune concernée. Enfin, elles permettent aux communes de disposer du droit de préemption urbain (art. L. 211-1).

Les dispositions de la carte communale doivent être compatibles avec le SCoT, les schémas de secteur et de mise en valeur de la mer, les plans de mobilité et les programmes locaux de l'habitat.

Cependant, les possibilités ouvertes par les cartes communales en matière de constructibilité, de règlementation, et d'adaptation locale sont plus limitées que celles offertes par les plans locaux d'urbanisme, documents plus complexes et plus précis, mais plus lourds et coûteux à élaborer. En particulier, les cartes communales ne disposent pas de règlement propre, à l'inverse des PLU.

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », a cependant prescrit le transfert automatique de la compétence en matière de PLU aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) au plus tard le 27 mars 2017, sauf vote contraire des élus locaux4(*). En 2020, 55 % des communes françaises (soit environ 19 400 communes) faisaient partie d'un EPCI compétent en matière d'urbanisme5(*). De façon croissante, c'est donc l'échelon intercommunal qui a la charge d'élaborer un plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi).

ÉTAT DES LIEUX DU TRANSFERT DE LA COMPÉTENCE PLU AUX EPCI


Source : DHUP

L'élaboration d'un PLUi, conduite par l'EPCI compétent, implique donc dans de nombreux cas le remplacement des anciennes cartes communales des communes membres par un nouveau document intercommunal. En 2020, selon les chiffres de la direction de l'habitat, de l'urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, près de 2 300 communes couvertes par des cartes communales étaient membres d'EPCI engagés dans l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal. Au 31 décembre 2019, 373 PLUi étaient en cours d'élaboration, tandis que 83 étaient déjà opposables6(*).

TYPE DE DOCUMENT D'URBANISME EN VIGUEUR SUR LE TERRITOIRE FRANÇAIS

Source : Géoportail de l'urbanisme, consulté en date du 12 janvier 2021

PLANS LOCAUX D'URBANISME INTERCOMMUNAUX APPROUVÉS ET
EN COURS D'ÉLABORATION SUR LE TERRITOIRE FRANÇAIS

Source : Ministère de la cohésion des territoires
et des relations avec les collectivités territoriales,
« Club PLUi », au 31 décembre 2019

2. Alors que de nombreuses cartes communales sont appelées à être remplacées par des PLUi, la loi ne prévoit pas la procédure applicable

Alors que de nombreuses cartes communales doivent donc laisser place à de nouveaux plans locaux d'urbanisme intercommunaux, le droit en vigueur ne précise pas la procédure applicable. Le titre VI du livre Ier du code de l'urbanisme, consacré aux cartes communales, traite ainsi de leur périmètre, de l'autorité compétente, de la procédure d'élaboration, de révision, de mise à jour et de rectification, mais non de leur abrogation. Les dispositions du chapitre II du titre V du livre Ier, relatif à l'élaboration des plans locaux d'urbanisme, n'en font pas non plus mention.

Seules la jurisprudence, la doctrine administrative et la lecture en creux du code de l'urbanisme offrent aujourd'hui des indications sur la marche à suivre :

· Si une commune membre d'un EPCI abroge sa carte communale7(*) avant qu'un plan local d'urbanisme n'ait été approuvé sur son périmètre, c'est alors le règlement national d'urbanisme qui s'applique, au titre de l'article L. 111-1 du code de l'urbanisme ;

· A l'inverse, la jurisprudence du Conseil d'État rappelle que « le plan local d'urbanisme et la carte communale sont deux documents d'urbanisme exclusifs l'un de l'autre », ce qui confirme les dispositions de l'article L. 160-1 du code de l'urbanisme et implique que les cartes communales doivent être abrogées avant qu'un PLU ou PLUi ne puisse entrer en vigueur. Aucune abrogation implicite ne peut intervenir8(*) ;

· La doctrine administrative fait application du principe de parallélisme de formes, estimant que l'abrogation d'une carte communale doit, tout comme son approbation régie par les articles L. 163-5 et L. 163-6 du code de l'urbanisme, faire l'objet d'une enquête publique. Dans des réponses à des questions parlementaires, le Gouvernement a ainsi indiqué que « si l'abrogation de la carte communale s'accompagne de l'élaboration d'un PLU [...] il suffira de réaliser une enquête publique unique portant à la fois sur l'abrogation de la carte communale et sur l'approbation du PLU, et de veiller notamment à ce que la délibération finale emporte à la fois approbation du PLU et l'abrogation de la carte communale, l'ensemble s'accompagnant d'une décision du préfet »9(*). Si une enquête publique unique ne peut être organisée, alors, une enquête publique séparée portant sur la seule abrogation de la carte communale est nécessaire. De même, tout comme l'approbation de la carte communale doit être approuvée par le préfet aux termes de l'article L. 163-7 du code de l'urbanisme, son abrogation doit aussi être accompagnée d'une décision du préfet.

À défaut de codification législative de la procédure applicable à l'abrogation des cartes communales et de son articulation avec l'élaboration d'un plan local d'urbanisme, de nombreuses petites communes sont placées dans une situation d'incertitude, qui nuit à la transition des cartes communales vers les PLUi.

La commission des affaires économiques a d'ailleurs reçu plusieurs courriers émanant de maires de petites communes ou de présidents d'EPCI, qui sollicitent des éclaircissements à ce sujet ou font état de délais supplémentaires liés à des erreurs de procédure. Des questions écrites ont également été adressées au Gouvernement à ce sujet précis10(*). La DHUP a pourtant indiqué au rapporteur que « depuis l'établissement de la doctrine [...], aucune difficulté n'est remontée jusqu'à la DHUP par l'intermédiaire des services déconcentrés »11(*).

II. Le dispositif envisagé - Codifier une procédure à la fois souple et protectrice pour l'abrogation des cartes communales

Le présent article propose d'insérer un nouveau chapitre au sein du titre VI du livre Ier du code de l'urbanisme, dédié aux cartes communales. Composé de cinq articles, ce chapitre rassemblerait les dispositions relatives à l'abrogation des cartes communales.

Le nouvel article L. 164-1 régirait l'initiative en matière d'abrogation d'une carte communale. Si l'abrogation est concomitante à l'élaboration d'un PLUi par un EPCI compétent, c'est alors cet EPCI qui en aura l'initiative. Il serait alors chargé de conduire de front ces deux procédures. Dans les autres cas, la commune conserverait l'initiative de l'abrogation. Cette disposition est cohérente avec les règles de compétence prévues par le code de l'urbanisme en matière d'élaboration d'un document d'urbanisme.

Le nouvel article L. 164-2 préciserait la procédure d'abrogation de la carte communale. Par symétrie avec la procédure d'élaboration des cartes communales, celle-ci devrait être précédée d'une enquête publique, puis approuvée par l'organe délibérant, avant d'être soumise pour approbation expresse ou implicite au préfet. La disposition proposée fait application du principe jurisprudentiel et doctrinal de « parallélisme des formes », qui prescrit que l'abrogation d'un document relève d'une procédure « miroir » à celle régissant son approbation.

Le nouvel article L. 164-3 prévoirait qu'une enquête commune unique et une délibération unique puissent être menées lorsque l'abrogation d'une carte communale s'impose dans le cadre de l'élaboration d'un PLU ou PLUi. L'abrogation de la carte serait alors articulée avec l'entrée en vigueur de ce nouveau document, celle-ci étant effective à la date exacte à laquelle le PLU devient exécutoire, permettant ainsi d'éviter un retour transitoire au régime du règlement national d'urbanisme. Ce nouvel article codifierait et expliciterait ainsi la doctrine appliquée et recommandée par l'administration, rappelée dans réponses aux questions parlementaires précitées.

Le nouvel article L. 164-4 rappellerait le principe énoncé par le Conseil d'État selon lequel une carte communale et un plan local d'urbanisme sont exclusifs l'un de l'autre et ne peuvent être simultanément en vigueur sur un même périmètre.

Le nouvel article L. 164-5 prévoirait que l'annulation ou déclaration d'illégalité d'un plan local d'urbanisme approuvé après l'abrogation d'une carte communale a pour effet de remettre en vigueur celle-ci, afin d'éviter toute application par défaut du règlement national d'urbanisme consécutive à une décision de justice.

III. La position de la commission - Une clarification au service des collectivités locales engagées dans la mutation de leur document d'urbanisme, qui peut faire l'objet d'un assouplissement supplémentaire

La proposition de loi vient apporter une clarification procédurale bienvenue, applicable à une situation qui concernera dans les mois et années à venir plusieurs milliers de communes françaises. En ce sens, elle donne aux communes et à leurs groupements une meilleure visibilité sur le calendrier de l'élaboration de leur PLUi, souvent déjà longue et complexe.

Être en mesure de prévoir, dès la prescription du PLUi, la conduite d'une enquête publique jointe, notamment, sera particulièrement utile. La commission des affaires économiques a par exemple eu connaissance du cas d'un EPCI s'étant vu opposer par le préfet, au moment de l'approbation du PLUi, l'impossibilité d'y procéder faute d'avoir préalablement abrogé les cartes communales en vigueur sur son périmètre. L'obligation de repousser de plusieurs mois l'entrée en vigueur du nouveau document, afin de conduire les enquêtes publiques liées aux abrogations nécessaires, apparaît disproportionnée et contre-productive.

En outre, les communes et EPCI ont fait part au rapporteur, lors des auditions menées dans le cadre de l'examen de la proposition de loi, de leur incompréhension face à l'asymétrie des régimes applicables aux PLU et aux cartes communales préexistants lors de l'approbation d'un PLUi. Tandis qu'il semble admis que les PLU des communes membres font l'objet d'une abrogation implicite par seule vertu de l'approbation du PLUi, tel n'est pas le cas des cartes communales, qui doivent faire l'objet d'une abrogation explicite. Ce « double standard » est source de confusion et de délais injustifiés.

Dès lors, le rapporteur s'inscrit pleinement dans l'objectif et le dispositif proposé par l'auteur de la proposition de loi.

À l'initiative du rapporteur, la commission a adopté deux amendements COM-1 et COM-2, visant à opérer des clarifications juridiques et à faciliter encore la mise en oeuvre de la « procédure combinée » proposée par la proposition de loi.

L'amendement COM-2 poursuit la clarification de la procédure applicable, en particulier dans le cas où l'abrogation d'une carte communale est liée à l'approbation d'un plan local d'urbanisme.

Il propose que, dans le cadre de la « procédure combinée » d'approbation d'un PLU(i) et d'abrogation d'une carte communale préexistante, la délibération de prescription de l'élaboration du PLU(i) indique explicitement que cette procédure emportera l'abrogation des cartes communales. Cela permettra aux communes membres de l'EPCI et au public d'être pleinement informés sur le calendrier et le contenu de la « procédure combinée », tout en prenant acte juridiquement, par le biais du vote de la délibération, de l'abrogation à venir des cartes communales.

L'amendement précise également que cette « procédure combinée », qui se termine par une délibération unique d'approbation du PLU(i) valant également abrogation de la carte communale, n'est pas soumise à l'accord explicite et spécifique du préfet ; mais que c'est la procédure de transmission au préfet et d'accord implicite sauf demande de modification, applicable au PLU(i), qui s'applique également à l'abrogation de la carte communale. Cette précision permet ainsi qu'il n'existe qu'une étape unique d'intervention du préfet, et non deux soumissions successives du PLU(i) et de la carte communale, source de délais disproportionnés.

Elle permet également une synchronicité parfaite de l'entrée en vigueur des deux actes, évitant toute superposition ou, au contraire, tout retour non souhaité au règlement national d'urbanisme12(*).

L'amendement COM-1 apporte plusieurs précisions juridiques à la rédaction proposée.

D'abord, il confirme que c'est par le biais d'une délibération du conseil municipal ou communautaire qu'est prescrite l'abrogation de la carte communale.

Il clarifie également que le délai de deux mois durant lequel le préfet doit se prononcer sur l'abrogation, en cas de procédure disjointe, court à compter de la date de la transmission de celle-ci.

Enfin, il supprime la disposition relative à la remise en vigueur de la carte communale en cas d'invalidation ultérieure du PLU(i) : une disposition du même effet, satisfaisant l'intention de l'auteur de la proposition de loi, existe déjà à l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme.

Si le rapporteur salue la proposition de la ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, telle qu'annoncée à la commission, de prévoir par décret certaines articulations relatives à l'abrogation des cartes communales et à l'approbation des PLUi, il estime toutefois que la prise d'un décret, par ailleurs tardive, ne dispense pas de clarifications de niveau législatif, et ne saurait se substituer à la loi pour certaines évolutions introduites par amendement comme l'accord implicite combiné du préfet.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.

Article 2

Report de la date de caducité des plans d'occupation des sols
des communes membres d'EPCI engagés dans l'élaboration
d'un plan local d'urbanisme intercommunal

Article examiné dans le cadre de la législation en commission

Cet article vise à reporter de deux ans l'échéance de caducité des plans d'occupation des sols des communes membres d'EPCI engagés dans l'élaboration d'un plan local d'urbanisme intercommunal, en la portant au 31 décembre 2022.

La commission propose - la caducité étant déjà intervenue au 1er janvier 2021 - d'instaurer au bénéfice des communes concernées, une « boîte à outils » de dérogations permettant d'en atténuer les effets jusqu'à l'approbation d'un plan local d'urbanisme, ou au maximum, pour un délai de deux ans. Ces dérogations comprennent la possibilité d'instaurer un droit de préemption urbain, un sursis à statuer élargi faisant l'objet d'un « droit de proposition » des maires, et la possibilité pour les maires de solliciter des dérogations au règlement national d'urbanisme.

I. La situation actuelle - Après plusieurs reports, les derniers plans d'occupation des sols (POS) ont été frappés de caducité au 1er janvier 2021, plaçant les communes concernées sous le régime du règlement national d'urbanisme (RNU)

1. Les plans d'occupation des sols (POS) sont des documents d'urbanisme anciens voués depuis 2000 à être remplacés par les plans locaux d'urbanisme (PLU)

La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite « loi SRU », a institué un nouveau document de planification locale en matière d'urbanisme : le plan local d'urbanisme (PLU). Aujourd'hui document d'urbanisme de référence à l'échelle locale, il peut être adopté soit à l'échelle d'une commune, soit à l'échelle d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent13(*) - il s'agit alors d'un PLU intercommunal (PLUi).

Avant la création des plans locaux d'urbanisme, les communes françaises étaient principalement soumises à trois régimes distincts en matière d'urbanisme. Les petites communes étaient dotées de cartes communales, documents d'urbanisme plus anciens et au formalisme réduit14(*). Une majorité de communes étaient dotées de plans d'occupation des sols (POS), précurseurs des PLU crées en 1967, offrant davantage de possibilités en matière de constructibilité et une compétence de planification étendue pour la commune15(*). À défaut de s'être dotées de l'un de ces deux documents, les communes étaient soumises au règlement national d'urbanisme (RNU), socle commun de règles d'urbanisme, impliquant un plus grand rôle de l'État dans la délivrance des autorisations d'urbanisme et une moindre capacité d'adaptation locale des règles nationales.

La création des plans locaux d'urbanisme répondait à une logique de meilleure intégration des divers enjeux16(*) au sein d'un document unique, couvrant l'intégralité du territoire de la commune, à la différence des POS. L'élaboration d'un PLU implique notamment la définition d'un projet d'aménagement et de développement durable pour la commune ou la définition d'un zonage plus fin.

Par l'adoption de la loi SRU, le législateur a donc entendu amorcer une transition progressive des plans d'occupation des sols vers un nouveau document de référence en matière de planification, le plan local d'urbanisme.

2. L'instauration d'une échéance de caducité des plans d'occupation des sols afin d'accélérer la transition vers les plans locaux d'urbanisme, échéance reportée par deux fois

Tandis que la loi « SRU » avait adopté une approche incitative vis-à-vis de la transition des POS aux PLU, en ne prévoyant pas d'obligation formelle d'adoption de PLU pour les communes, le Gouvernement a par la suite souhaité accélérer la couverture progressive du territoire français par les PLU.

La loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », a ainsi instauré un principe de caducité des plans d'occupation des sols non transformés en plan local d'urbanisme communal ou intercommunal. Selon son article 13517(*), les POS non mis en forme de PLU au 31 décembre 2015 sont alors à cette date frappés de caducité18(*), et le règlement national d'urbanisme s'appliquera dès le 1er janvier 2016 sur le territoire des communes concernées.

Afin de mieux prendre en compte les délais nécessaires à l'élaboration d'un PLU, selon une procédure plus lourde que celle existant précédemment, il a été prévu par dérogation que les communes ayant engagé avant l'échéance de caducité la procédure de révision du POS pour le transformer en PLU puissent maintenir celui-ci en vigueur jusqu'à l'approbation du nouveau PLU. Elles disposent dans ce cas d'un délai supplémentaire de trois ans (c'est-à-dire avant le 27 mars 2017) avant que le POS ne soit frappé de caducité.

La loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l'égalité et à la citoyenneté, dite « loi Égalité et citoyenneté », a amené un premier assouplissement aux délais fixés par la loi « ALUR ». La loi « ALUR » ayant prescrit le transfert automatique de la compétence en matière de PLU aux EPCI au plus tard le 27 mars 201719(*), de nombreux EPCI ont dû amorcer l'élaboration de PLUi dans des délais incompatibles avec ceux induits par l'échéance de caducité des POS de leurs communes membres. En conséquence, l'article 131 de la loi « Égalité et citoyenneté » a prévu que les communes membres des EPCI ayant déjà engagé une procédure d'élaboration de PLUi puissent maintenir en vigueur leur POS jusqu'à l'approbation du nouveau PLUi, et au plus tard jusqu'au 31 décembre 2019. L'article prévoit ce même délai supplémentaire pour les « anciennes communautés » ayant engagé l'évolution de leur PLUi et dont « l'ensemble des communes » aurait ensuite fusionné, nécessitant l'approbation d'un nouveau PLU communal unique.

Faisant à nouveau le constat de l'insuffisance de ces délais face à la longueur et au coût de l'élaboration d'un PLU intercommunal, le Sénat a été à l'origine d'une seconde extension dans le cadre de la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique, dite « loi Engagement et proximité ». Il est apparu que la caducité pénalisait fortement les communes en impliquant un retour au RNU sans alternative, alors même que ces communes n'ont pas la main sur le calendrier d'élaboration du PLUi, défini par l'EPCI compétent. Une extension proportionnée d'un an du délai a donc été insérée par le Sénat à l'article 18 de la loi « Engagement et proximité », portant au 31 décembre 2020 l'échéance de caducité des POS de communes membres d'un EPCI déjà engagé dans l'élaboration d'un PLU intercommunal.

Conformément à ces évolutions législatives successives, les 530 derniers plans d'occupation des sols communaux encore en vigueur en France ont donc été frappés de caducité au 31 décembre 2020 dernier, entraînant dès le 1er janvier 2021 l'application du règlement national d'urbanisme sur le territoire des communes concernées.



Les traits verticaux représentent les trois échéances de caducité
effectivement intervenues depuis la loi dite « ALUR ».

Source : Commission des affaires économiques, chiffres DHUP.

II. Le dispositif envisagé - Un report de deux ans de l'échéance de caducité, toutefois inopérant en l'état car celle-ci est déjà intervenue avant l'adoption de la présente proposition de loi

Le présent article entend repousser de deux ans la double échéance de caducité des POS20(*) inscrite à l'article L. 174-5 du code de l'urbanisme, en la remplaçant par une caducité à la date du 31 décembre 2022 pour les communes membres d'un EPCI n'ayant pas alors approuvé de plan local d'urbanisme intercommunal.

Le dispositif proposé apparaît toutefois inopérant en l'état, car la caducité des POS est intervenue entre le dépôt de la proposition de loi et son inscription à l'ordre du jour du Sénat.

La modification prévue à l'article L. 174-5, qui vise à prolonger des POS désormais sans existence juridique, n'emportera pas d'effet rétroactif et ne pourra donc pas remettre en vigueur les POS caducs afin de les prolonger, comme l'entendaient les auteurs de la proposition de loi.

III. La position de la commission - Offrir aux maires une « boîte à outils » leur permettant d'atténuer les impacts négatifs de l'application du règlement national d'urbanisme

1. Bien que la caducité des plans d'occupation des sols n'a touché qu'un nombre limité de communes françaises, l'impact de l'application du règlement national d'urbanisme est conséquent et peut mettre en péril les projets de territoire

Selon les éléments recueillis par le rapporteur auprès de la DHUP, 530 communes françaises ont effectivement été frappées par la caducité de leur plan d'occupation des sols et l'application du règlement national d'urbanisme au 1er janvier 2021.

Ce nombre apparaît certes réduit au regard du nombre de communes françaises. À titre de comparaison, lors de l'adoption du dispositif de caducité en 2014, environ 6 500 communes étaient dotées d'un POS, soit environ 18 % des communes françaises. À la fin 2020, plus de 90 % des communes anciennement régies par un POS avaient donc effectivement opéré la transition vers un PLU, et moins d'1,5 % du nombre total de communes françaises étaient toujours régies par un POS.

Toutefois, l'application au 1er janvier 2021 du règlement national d'urbanisme entraîne plusieurs conséquences d'ampleur pour les communes concernées. Les travaux du rapporteur et ses auditions d'élus soulignent que les principales difficultés rencontrées ont trait à :

· La perte du droit de préemption urbain (DPU), réservé par l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme aux seules communes dotées d'un POS ou d'un PLU.

Le passage au RNU limite donc les possibilités d'achat par la commune de terrains au moment de leur mise en vente. Des communes qui seraient amenées à « rater » de telles préemptions pourraient voir leur capacité à constituer des réserves foncières fortement limitée, mettant en péril, parfois à l'échelle de plusieurs années, la réalisation de projets structurants. Le droit de préemption urbain est en effet souvent mobilisé pour la réalisation d'équipements collectifs ou de projets d'aménagement.

Certes, l'article L. 211-1 prévoit que le droit de préemption est maintenu dans les communes dont les POS ont été rendus caducs. Cette dérogation ne concerne cependant que la réalisation de logements sociaux, et le droit de préemption est dans ce cas à la main du préfet.

Au vu des enjeux liés à la crise du logement, mais aussi au développement démographique, cette perte apparaît extrêmement préjudiciable et, en tant que sanction du défaut d'adoption d'un PLUi, emporte des conséquences disproportionnées.

· L'exigence d'un avis conforme du préfet sur les autorisations d'urbanisme délivrées par le maire au nom de l'État et non de la commune. Dans la plupart des communes touchées par la caducité des POS, le projet de décision est désormais instruit par la commune, puis soumis à l'avis conforme du préfet, avant que la décision soit rendue par le maire au nom de l'État.

Outre la dimension symbolique de cet avis conforme, qui peut donc censurer les décisions du maire, cette procédure spécifique semble déjà être source de délais supplémentaires. Les maires entendus par le rapporteur ont indiqué que la surcharge des services déconcentrés auprès du préfet
- qui gèrent soudain les demandes d'urbanisme de plusieurs communes à la fois - et les « allers-retours » procéduraux entre commune et préfet allongent d'au moins quinze jours les délais de réponse aux demandes d'autorisation.

Dans un contexte de relance, ces délais sont problématiques. Ils génèrent aussi une incertitude accrue pour les pétitionnaires. Le manque de moyens au niveau des services déconcentrés peut en outre entraîner l'octroi tacite d'autorisations qui auraient normalement dû être rejetées, puisque le silence du préfet vaut désormais accord.

· Une restriction significative de la constructibilité en dehors des zones urbanisées des communes, conformément à l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme qui l'interdit par principe, hors exceptions limitées21(*).

Ce changement de règles peut donc avoir pour impact de transformer des terrains classés constructibles sous le régime du POS en terrains inconstructibles. Le rapporteur a ainsi été alerté sur des situations locales dans lesquelles des porteurs de projets s'apprêtaient à lancer des opérations conformes au POS et prévues de longue date, mais que celles-ci sont désormais impossibles en application du RNU.

· Une ouverture à la construction de terrains auparavant protégés par le POS, par exemple lorsque ceux-ci faisaient l'objet d'un classement en zone naturelle sous le régime du POS, mais que, situés en bordure de zone urbanisée, ils sont désormais constructibles sous le régime du RNU en vertu de l'article L. 111-3 précité.

Dans ces cas, la soumission au RNU peut mettre en péril la continuité du projet de territoire de la commune. Ainsi, le rapporteur a eu connaissance de cas concrets, dans lesquels certaines personnes ou promoteurs ont déjà tenté de tirer profit de la situation en essayant de faire passer en force certains projets - par exemple d'habitat individuel ou de lotissements - qui auraient été interdits sous le régime du POS. Si la commune a, dans l'un de ces cas, pu régler le problème en faisant l'acquisition amiable des terrains, comme l'ont cependant noté les maires, « nous ne pourrons pas acheter tous les terrains de la commune »22(*), en particulier à la suite de la perte du droit de préemption évoquée plus haut.

Cet impact cumulé de l'application du RNU peut entraîner un bouleversement conséquent pour les communes concernées, et marquer une forte rupture avec le projet de territoire tel qu'elles l'avaient conçu et appliqué au cours des années précédentes. En outre, il convient de noter que la caducité a souvent frappé, par construction, plusieurs communes d'un même EPCI. L'impact sur le territoire concerné est dans ce cas démultiplié.

2. Une remise en vigueur générale des POS n'apparaît pas envisageable, mais les circonstances exceptionnelles appellent à prévoir des assouplissements spécifiques pour les communes concernées

L'article 2, qui prévoit un report de la caducité des POS, doit faire l'objet d'une nouvelle rédaction pour être adapté à la circonstance de ce que la caducité des POS est déjà intervenue avant la date d'examen du présent texte. En l'état, la disposition proposée apparaît en effet inopérante.

Au cours de ses travaux, le rapporteur a étudié la possibilité de remettre en vigueur, de façon générale, les plans d'occupation des sols rendus caducs. Toutefois, cette solution apparaît peu envisageable.

· D'abord, elle pose un problème en termes de sécurité juridique au regard de la rétroactivité qu'elle impliquerait, strictement limitée par la jurisprudence. La remise en vigueur des POS, sans que celle-ci fasse l'objet d'information préalable des citoyens, pourrait également être contestée par les habitants ;

· D'autre part, certaines communes peuvent ne pas rencontrer de problèmes particuliers liés à l'application du RNU, ou préférer attendre l'approbation du PLUi lorsque celle-ci est proche, et donc ne pas souhaiter appliquer à nouveau le POS ;

· Plus, généralement, alors que les communes concernées ont déjà connu un bouleversement important en raison de la caducité des POS, un nouveau changement des règles d'urbanisme applicables pourrait entraîner une déstabilisation, et des erreurs source de contentieux. En particulier, il y aurait une divergence forte et injustifiée entre les autorisations d'urbanisme examinées dans la « période » intermédiaire d'application du RNU entre la caducité du POS et sa remise en vigueur, et les autorisations examinées dans les autres périodes.

Cependant, le « statu quo » actuel n'est pas satisfaisant et, comme évoqué plus haut, emporte des conséquences d'ampleur pour les communes touchées par la caducité.

Le rapporteur estime que la situation particulière qu'a connue la France en 2020 justifie d'offrir une souplesse supplémentaire. En effet, la dernière extension du délai avant caducité, qui l'a prolongé de la fin 2019 à la fin 2020, n'a pas pu être utilisée dans de bonnes conditions par les EPCI compétents pour élaborer le PLUi. L'agenda des collectivités en 2020 a très largement été occupé par la gestion de l'urgence sanitaire et économique liée à la Covid-19, amenant dans certains cas à décaler les réunions relatives à l'élaboration du PLUi. Dans certaines communes très rurales, il a été impossible de procéder à ces réunions par visioconférence, faute d'infrastructures numériques adaptées. En outre, les élections municipales ont pu entraîner des changements au sein des conseils et des services locaux, ralentissant là aussi les procédures.

Si le Gouvernement semble considérer que les communes frappées par la caducité sont responsables du retard pris par l'adoption du PLUi, ces délais sont en réalité rarement de leur fait. D'ailleurs, certains maires ont indiqué au rapporteur que les services de l'État eux-mêmes avaient conseillé à des petites communes, en 2016 ou 2017, de ne pas amorcer la transformation de leur POS en PLU, et d'attendre plutôt le transfert de compétence à l'EPCI et l'élaboration d'un PLUi.

En outre, la période « transitoire » entre la caducité des POS et l'approbation des derniers PLUi ne sera pas aussi courte que la DHUP a pu le laisser entendre lors de son audition par le rapporteur : elle durera probablement entre un et deux ans. Une centaine de PLUi avait certes atteint le stade de l'enquête publique - ce qui peut conduire à s'interroger sur les raisons qui ont conduit le Gouvernement à refuser toute petite prolongation du délai, qui aurait épargné l'application du RNU à près d'un tiers des communes - mais les procédures restantes nécessiteront encore un travail de plusieurs mois ou années. Les effets négatifs du régime du RNU s'appliqueront donc sur une période significative, ce qui justifie d'y apporter des solutions ciblées.

Source : Commission des affaires économiques, chiffres DHUP.

3. Offrir aux maires une « boîte à outils » leur permettant d'atténuer les impacts négatifs de l'application du règlement national d'urbanisme

Une remise en vigueur des POS n'étant pas envisageable, mais les effets négatifs de l'application du RNU appelant des solutions qui se justifient par ces circonstances exceptionnelles, le rapporteur a soumis à la commission un dispositif alternatif, visant non pas à remettre en vigueur les POS désormais caducs, mais à offrir aux maires concernés une « boîte à outils » permettant d'en atténuer les conséquences concrètes.

À l'initiative du rapporteur, la commission a adopté deux amendements COM-3 et COM-4 qui créent cette « boîte à outils ». Elle se compose de trois dérogations ciblées et limitées dans le temps, qui concerneront uniquement les communes dont le POS a été frappé de caducité au 1er janvier 2020, mais non celles qui se seraient dotées depuis d'un autre document d'urbanisme. Ces dérogations sont limitées dans le temps, afin de conserver un caractère incitatif à l'élaboration des PLUi. Les maires pourront ainsi s'en saisir jusqu'à l'approbation du nouveau document ou, au plus tard, jusqu'au 31 décembre 2022, date qui correspond au délai de prolongation proposée par l'auteur de la proposition de loi dans la rédaction initiale. Le rapporteur précise qu'il s'agit bien de facultés offertes aux maires des communes concernées, qui pourront décider de l'opportunité de s'en saisir, et non de mesures générales ou d'obligation.

· La première mesure (1° du nouvel article L. 174-5-1, amendement COM-3) rouvre le bénéfice du droit de préemption urbain (DPU), de manière dérogatoire, aux communes dont le POS a été rendu caduc. Dès que la commune l'institue par délibération motivée, il pourra être utilisé dans les conditions fixées par le cadre classique du DPU ;

· La deuxième mesure (2° du nouvel article L. 174-5-1, amendement COM-3) créée un « droit de proposition » du maire, afin que celui-ci puisse solliciter du préfet, dont l'avis conforme est nécessaire sur les décisions relatives aux autorisations d'urbanisme, le recours à un sursis à statuer élargi. Cet élargissement comprend notamment la possibilité de motiver le sursis à statuer par l'intérêt communal, tandis que le dispositif « classique » ne permet de l'invoquer qu'en raison de l'incompatibilité avec les dispositions du plan d'aménagement et de développement durable (PADD) du PLUi. Dans ce dispositif, si le préfet refuse son avis conforme sur le sursis à statuer, il devra justifier cette décision qui pourra être contestée devant le juge ;

· La troisième mesure (nouvel article L. 174-5-2, amendement COM-4) instaure un « droit de proposition » du maire, afin que celui-ci puisse solliciter l'accord du préfet pour bénéficier de certaines dérogations au RNU. L'article L. 111-2 du code de l'urbanisme prévoit que des dérogations aux règles du RNU peuvent être accordées par l'autorité compétente. Or, dans les communes où le RNU est applicable depuis la caducité des POS, les décisions du maire, rendues au nom de l'État, sont soumises à l'accord du préfet qui peut refuser l'octroi de ces dérogations. Le dispositif proposé permet au maire, s'il justifie de l'intérêt communal de sa demande, de proposer des dérogations au RNU telles qu'autorisées par le règlement. Si le préfet refuse cette demande, il devra le justifier et ce refus pourra être contesté devant le juge.

Ces amendements permettront de doter les maires d'outils supplémentaires, comme un sursis à statuer plus large et un droit de préemption restauré, mais aussi d'instaurer une dynamique plus positive de dialogue entre maires et préfets, alors que les personnes entendues par le rapporteur font état de blocages locaux qu'il est aujourd'hui impossible de lever. En l'attente d'un projet de loi annoncé par le Gouvernement, relatif à la décentralisation, à la déconcentration et à la différenciation, ces mesures permettront d'adapter l'application des règles d'urbanisme aux spécificités locales liées à la caducité des POS.

La commission prend en outre bonne note de l'engagement de la ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, tel qu'annoncé à la commission, d'instruire les préfets de faire remonter toutes les difficultés constatées dans les communes concernées par la caducité des POS. Cette demande est de nature à faciliter la période de transition entre POS et PLUi, dans l'intérêt des projets de territoire.

La commission a adopté l'article ainsi modifié.


* 1 Si les « cartes communales » à proprement parler n'ont été créées qu'en 2000 par la loi SRU, elles existaient auparavant sous la forme de « MARNU » ou « modalités d'application du règlement national d'urbanisme », documents similaires mis en place dès 1983.

* 2 En particulier, la loi ALUR a prévu la caducité des anciens plans d'occupation des sols (POS), précurseurs des PLU, à défaut d'engagement de la procédure d'élaboration d'un PLU ou PLUi. À ce sujet, se référer au commentaire de l'article 2 de la présente proposition de loi.

* 3 Le délai moyen d'élaboration d'un PLU est d'environ trois à quatre ans, d'environ cinq ans pour les PLUi, et de 6,5 ans pour les PLUi sectoriels, selon la DHUP. Le code de l'urbanisme fixe des contraintes procédurales importantes, comme la tenue d'un débat au sein de l'organe délibérant, la consultation pour avis des personnes publiques associées et de divers comités, ou la réalisation d'une enquête publique. Le coût moyen d'un PLUi se situerait entre 25 000 et 35 000 euros par commune.

* 4 Selon les modalités prévues par l'article 136 de la loi « ALUR », c'est-à-dire un vote contraire d'au moins 25 % des communes représentant au moins 20 % de la population.

* 5 Source : Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, « Club PLUi », consultable en ligne à l'adresse :

http://www.club-plui.logement.gouv.fr/IMG/pdf/qv_com_dans_epci_sans_comp_plu.pdf

Bien que la quasi-intégralité des communes françaises fasse partie d'un EPCI (taux de couverture situé entre 99 % et 100 % dans tous les départements (selon la Direction générale des collectivités locales), en janvier 2020, environ la moitié des communes françaises fait partie d'un EPCI auquel le transfert de la compétence PLU a été refusé.

* 6 Source : Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, « Club PLUi », consultable en ligne à l'adresse :

http://www.club-plui.logement.gouv.fr/IMG/pdf/dhup_qv3_plui_2019_12_31_cle553559.pdf

* 7 Par délibération de son organe délibérant.

* 8 CE, avis n° 303421 du 28 novembre 2007.

* 9 Questions écrites AN n° 39836 et Sénat n° 06834.

* 10 Questions parlementaires précitées.

* 11 Réponse au questionnaire écrit.

* 12 Dans la rédaction de la proposition de loi, ces entrées en vigueur ne sont pas simultanées, puisque l'abrogation de la carte communale est soumise à l'accord du préfet qui dispose de deux mois pour se prononcer, tandis que le PLU(i) est exécutoire au plus tard sous un mois à défaut de demande de modifications du préfet. Durant une courte période, les deux documents se superposent donc.

* 13 Article 4 de la loi n° 2000-1208.

* 14 Les cartes communales distinguent secteurs constructibles et non constructibles, mais ne disposent ni de zonage au sens des PLU, ni de règlement écrit, et offrent de moindres moyens d'action.

* 15 Les POS permettent d'organiser les zones urbaines et à urbaniser, de distinguer les zones naturelles ou forestières, ou encore de prévoir des emplacements réservés pour des équipements publics. Chaque type de zone dispose d'un règlement écrit distinct.

* 16 Habitat et mixité sociale, préservation des espaces, renouvellement urbain, environnement, mobilité, prévention des risques et des nuisances ; en cohérence notamment avec les obligations relatives à l'intégration des enjeux environnementaux et de densité des lois dites « Grenelle II » et « ALUR ».

* 17 Ancien article L. 123-19 du code de l'urbanisme.

* 18 L'article initial du projet de loi déposé par le Gouvernement fixait l'échéance au 31 décembre 2014. Cette date a été modifiée lors de l'examen à l'Assemblée nationale.

* 19 Sauf vote contraire des élus.

* 20 C'est-à-dire d'une part, pour les communes membres des EPCI engagés dans l'élaboration d'un PLUi qui n'aurait pas abouti, et d'autre part, pour les plans d'urbanisme locaux non approuvés des anciennes communautés engagées dans l'élaboration d'un PLUi et ayant depuis fusionné.

* 21 Prévues à l'article L. 111-4 du code de l'urbanisme, par exemple l'extension ou adaptation de bâtiments d'anciennes exploitations agricoles, ou les constructions nécessaires à l'exploitation agricole ou aux équipements collectifs, sous réserve que ceux-ci soient compatibles avec la protection des sites et des activités agricoles, pastorales ou forestières.

* 22 Auditions menées par le rapporteur.