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Projet de loi autorisant la ratification de l'accord-cadre entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et l'Australie, d'autre part

15 juin 2021 : Accord-cadre entre l'Union européenne et l'Australie ( rapport - première lecture )

N° 688

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2020-2021

Enregistré à la Présidence du Sénat le 15 juin 2021

RAPPORT

FAIT

au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, autorisant la ratification de l'accord-cadre entre l'Union européenne et ses États membres, d'une part, et l'Australie, d'autre part,

Par M. Pascal ALLIZARD,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Christian Cambon, président ; MM. Pascal Allizard, Olivier Cadic, Olivier Cigolotti, Robert del Picchia, André Gattolin, Guillaume Gontard, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Pierre Laurent, Cédric Perrin, Gilbert Roger, Jean-Marc Todeschini, vice-présidents ; Mmes Hélène Conway-Mouret, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Philippe Paul, Hugues Saury, secrétaires ; MM. François Bonneau, Gilbert Bouchet, Mme Marie-Arlette Carlotti, MM. Alain Cazabonne, Pierre Charon, Édouard Courtial, Yves Détraigne, Mme Nicole Duranton, MM. Philippe Folliot, Bernard Fournier, Mme Sylvie Goy-Chavent, M. Jean-Pierre Grand, Mme Michelle Gréaume, MM. André Guiol, Alain Houpert, Mme Gisèle Jourda, MM. Alain Joyandet, Jean-Louis Lagourgue, Ronan Le Gleut, Jacques Le Nay, Mme Vivette Lopez, MM. Jean-Jacques Panunzi, François Patriat, Gérard Poadja, Mme Isabelle Raimond-Pavero, MM. Stéphane Ravier, Bruno Sido, Rachid Temal, Mickaël Vallet, André Vallini, Yannick Vaugrenard, Richard Yung.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (15ème législ.) :

2450, 2698 et T.A. 596

Sénat :

539 et 689 (2020-2021)

L'ESSENTIEL

Les relations entre les États membres de l'Union européenne et l'Australie étaient initialement régies par le « cadre de partenariat » adopté en octobre 2008, au caractère non contraignant, qui a permis d'approfondir les échanges bilatéraux.

À la suite de l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, puis de la création du Service européen pour l'action extérieure (SEAE), une réflexion s'est engagée pour resserrer davantage les liens entre l'Union européenne et l'Australie, compte tenu de leurs intérêts communs dans la zone indopacifique, où l'Union est encore trop souvent perçue comme un partenaire économique et non comme un acteur essentiel sur les enjeux politiques et de sécurité.

Pour remédier à cette situation, le présent accord-cadre tend à renforcer le dialogue politique - point central du nouvel instrument - et à améliorer la coopération dans plusieurs domaines tels que la sécurité, les questions économiques et commerciales, le développement durable, la justice ou encore la recherche et l'innovation.

À la demande de la partie australienne, cet accord-cadre est juridiquement contraignant. Il dépasse les seuls aspects commerciaux qui devraient faire l'objet d'un accord de libre-échange, en cours de négociation.

Compte tenu de l'intérêt que présente cet accord-cadre pour la consolidation de la coopération euro-australienne, la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées a adopté ce projet de loi, que l'Assemblée nationale a adopté, en première lecture, le 15 avril 2021.

I. VERS UN RENFORCEMENT DES RELATIONS ENTRE L'UNION EUROPÉENNE ET L'AUSTRALIE, FONDÉES SUR DES VALEURS ET DES INTÉRÊTS COMMUNS

A. L'INDOPACIFIQUE, UNE ZONE D'INTÉRÊT POUR LA FRANCE ET L'EUROPE

L'espace indopacifique regroupe tous les pays riverains des deux océans, depuis les côtes orientales de l'Afrique jusqu'aux États insulaires du Pacifique. Il s'agit de la zone la plus peuplée au monde puisque 60 % de la population mondiale y réside. En outre, la région contribuera, d'ici 2030, à environ 60 % du produit intérieur brut (PIB) mondial, contre 40 % actuellement.

1. La stratégie de l'Union européenne pour la coopération dans la région

Le 19 avril 2021, le Conseil a approuvé la stratégie de l'Union européenne (UE) pour la coopération dans l'Indopacifique, où il souligne l'intention de l'UE de renforcer son orientation stratégique, sa présence et ses actions dans cette région de première importance pour ses intérêts : « Le Conseil convient que la stratégie de l'UE pour la coopération dans la région indopacifique imprimera un nouvel élan en nous permettant de coopérer avec nos partenaires dans la région, soutenir le programme mondial de la communauté internationale, faire progresser notre programme économique et protéger nos chaînes d'approvisionnement, assumer notre rôle dans le domaine de la sécurité et de la défense, assurer une connectivité de haute qualité et faire progresser notre coopération dans le domaine de la recherche, de l'innovation et du passage au numérique. »

En effet, la présence de plusieurs grandes puissances dans la région a engendré une concurrence géopolitique intense, qui accentue les tensions s'exerçant dans les domaines politique et de la sécurité, ainsi que sur le commerce et les technologies. En outre, la remise en cause des droits de l'homme a des répercussions directes sur les intérêts de l'UE.

Les Vingt-Sept souhaitent donc contribuer à la stabilité, à la sécurité, à la prospérité et au développement durable de cette zone géographique. L'approche de l'Union, et le dialogue qu'elle noue avec ses partenaires dans la région, veilleront à favoriser un ordre international fondé sur des règles, des conditions de concurrence équitables, ainsi qu'un environnement ouvert et équitable pour le commerce et les investissements, la réciprocité et la lutte contre le changement climatique. À cet égard, des voies d'approvisionnement maritimes libres et ouvertes, dans le respect du droit international, restent essentielles.

L'UE continuera à développer des partenariats régionaux dans les domaines de la sécurité et de la défense : sûreté maritime, terrorisme, criminalité organisée, actes de cybermalveillance, désinformation, etc. Par ailleurs, elle travaillera avec ses partenaires à l'atténuation des conséquences de la pandémie du coronavirus, grâce notamment à une relance socio-économique inclusive et durable.

Une communication conjointe de la Commission européenne et du haut représentant, portant sur la coopération dans la région indopacifique, devrait être présentée cet été. En 2022, lors de la présidence française de l'Union, un forum ministériel de l'Indopacifique sera organisé afin de traduire la stratégie européenne en actions concrètes.

2. Une priorité pour la politique étrangère française

Le dialogue politique avec l'Australie revêt un intérêt certain pour notre pays, tant la zone indopacifique est devenue une priorité de notre politique étrangère. En effet, le président de la République a déclaré en 2019, à l'occasion de la conférence des ambassadeurs : « en mars et en mai derniers, j'ai proposé à New Delhi puis à Sydney de travailler à un nouvel axe indopacifique stratégique, qui ne doit pas être dirigé contre quiconque et peut être une contribution essentielle à la stabilité internationale ».

La France fonde sa légitimité dans cette zone sur ses territoires d'outre-mer1(*) : 1,6 million de Français réside dans cette région qui confère à notre pays 9 des 11,7 millions de kilomètres carrés de sa zone économique exclusive (ZEE). En outre, 7 000 militaires français y sont déployés de façon permanente2(*), auxquels s'ajoutent ponctuellement 700 marins en mission.

Notre stratégie indopacifique est structurée en quatre domaines d'action :

- la sécurité et la défense ;

- l'économie, la recherche et l'innovation ;

- les valeurs de la France, à savoir le multilatéralisme, la défense de la règle de droit face à des puissances qui n'en ont pas la même lecture ;

- la biodiversité et la lutte contre le changement climatique.

En ce qui concerne le premier domaine d'action, le ministère des armées a récemment présenté la stratégie française dans la zone, deux ans après son lancement.

Présentation de la stratégie de défense française en Indopacifique, le 6 mai 2021

La direction générale des relations internationales et de la stratégie du ministère de la défense (DGRIS) a présenté les cinq objectifs de cette stratégie :

-- défendre l'intégrité de notre souveraineté et assurer la protection de nos ressortissants, territoires et ZEE ;

-- contribuer à la stabilité stratégique et à la sécurité régionale au travers de nos coopérations de défense et de sécurité ;

-- préserver un accès libre et ouvert aux espaces communs (mer, espace aérien, cyberespace) et assurer la sécurité des voies de communication maritimes ;

-- contribuer au maintien de la stabilité stratégique par une action globale fondée sur le multilatéralisme ;

-- enfin, anticiper et s'adapter aux risques sécuritaires induits par le changement climatique.

Le commandant de la zone Asie-Pacifique et des forces armées en Polynésie française a précisé les modalités de mise en oeuvre du premier objectif et de la présence des forces armées françaises dans la zone :

-- la mission de protection de notre souveraineté, de nos territoires et de nos concitoyens recouvre le traitement du risque de catastrophe naturel, l'engagement des armées face à l'épidémie de covid, ou encore les missions de protection des ressources de la ZEE et de surveillance maritime ;

-- l'intervention au secours des populations en cas de crise (assistance après une catastrophe naturelle au profit des pays insulaires sinistrés) ;

-- la présence régulière de la France dans cette vaste zone en constante et rapide évolution. Les unités militaires, bâtiments et aéronefs, patrouillent régulièrement et garantissent à la France sa capacité d'évaluation autonome de situation. La principale préoccupation est de maintenir sa capacité à opérer dans les espaces communs, ainsi que le permet le droit international. À titre d'exemple, la France participe à la mission Aeto au large de la Corée du Nord, qui vise à soutenir les résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies pour la lutte contre la prolifération nucléaire.

Le ministère des armées a souligné l'importance des partenariats dans la région, notamment avec quatre principaux pays que sont les États-Unis, l'Australie, le Japon et l'Inde. L'objectif de ces partenariats est de « développer au maximum l'interopérabilité des forces et de coordonner nos activités ». Cette coopération passe par des échanges accrus entre états-majors et grands commandeurs mais également par la tenue de différents exercices et opérations coordonnées.

La DGRIS a rappelé que l'action de la France en Indopacifique n'est pas un objet isolé : elle entend soutenir le développement d'une stratégie européenne dans la région, dont les conclusions du Conseil du 16 avril 2021 posent le socle.

La stratégie française repose avant tout sur la défense de sa souveraineté : si la France n'occupe pas son rôle dans cette région du monde, la Chine pourrait être tentée de le faire. Notre pays a donc nommé un premier ambassadeur pour la zone indopacifique, et travaille étroitement avec les États membres du Quad3(*).

Par ailleurs, la puissance économique chinoise lui permet de concurrencer l'Europe qui, par conséquent, doit veiller à l'équilibre des conditions de concurrence qui n'est pas respecté aujourd'hui.

Les coopérations sécuritaires occupent une place importante dans la stratégie indopacifique française afin de défendre la liberté de navigation dans les zones menacées d'une sanctuarisation agressive par la Chine. Il existe dans ce domaine une convergence entre la France, l'Australie et l'Inde, facilitée par deux contrats d'armement majeurs : en 2016, l'Australie s'est engagée pour cinquante ans de partenariat avec la construction de douze sous-marins par Naval Group, tandis que l'Inde a acquis la même année trente-six Rafale.

Le 9 septembre 2020, les trois pays ont tenu leur premier dialogue trilatéral. À l'issue du dernier dialogue, qui s'est tenu le 4 mai 2021, la France, l'Inde et l'Australie se sont déclarées « déterminées à promouvoir leurs valeurs communes et à travailler ensemble au service d'une région indopacifique libre, ouverte, solidaire et reposant sur des règles de droit ». Elles ont également salué « le rôle central de l'ASEAN4(*) », et ont affirmé leur soutien à « la vision de l'ASEAN pour l'Indopacifique ».

En 2019, l'Union européenne a défini sa vision stratégique à l'égard de la Chine par la formule « partenaire, concurrent et rival systémique ». La stratégie française n'est donc pas tournée contre ce pays qui, d'ailleurs, a un rôle important à jouer dans l'atteinte des objectifs climatiques compte tenu de ses émissions de gaz à effet de serre.

La France s'oppose néanmoins à la Chine sur la question des droits de l'homme, des libertés religieuses et d'expression (Hong Kong, Xinjiang), qui se traduit par des mesures fortes prises à l'échelle européenne.


* 1 Sept des treize départements, régions et collectivités d'outre-mer français sont répartis entre l'océan Indien et le Pacifique Sud.

* 2 4 000 dans l'océan Indien et 3 000 dans le Pacifique, organisés autour de cinq commandements zonaux : trois forces de souveraineté (FAZSOI, La Réunion ; FANC, Nouvelle-Calédonie ; FAPF, Polynésie française) et deux forces de présence (FFEAU, Abou Dhabi ; FFDJ, Djibouti) qui s'étend de Djibouti à la Polynésie française.

* 3 Créé en 2007, le Quad est une coopération informelle entre quatre pays (Australie, États-Unis, Inde et Japon) qui vise à coordonner les relations diplomatiques et les exercices militaires dans la région indopacifique.

* 4 L'Association des nations de l'Asie du Sud-Est est une organisation politique, économique et culturelle regroupant dix pays : le Brunei, la Birmanie, le Cambodge, l'Indonésie, le Laos, la Malaisie, les Philippines, Singapour, la Thaïlande et le Vietnam.