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Projet de loi relatif à la prévention d'actes de terrorisme et au renseignement

16 juin 2021 : Prévention d'actes de terrorisme et renseignement ( rapport - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES

CHAPITRE I
DISPOSITIONS RENFORÇANT LA PRÉVENTION
D'ACTES DE TERRORISME

Article 1er (non modifié)
Pérennisation des mesures de police administrative
instaurées par la loi « SILT »

L'article 1er du projet de loi tend à pérenniser les mesures de police administrative créées par la loi n° 2017-1510 du 31 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.

Cet article reprenant une de ses recommandations, la commission l'a adopté sans modification.

1. Le bilan positif des mesures de police administrative créées par la loi « SILT » dans le cadre de la lutte contre le terrorisme

Dans un contexte marqué par une menace terroriste élevée, les articles 1er à 4 de la loi n° 2017-1510 du 31 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (dite loi « SILT ») ont introduit dans le droit commun plusieurs mesures inspirées de celles pouvant être mises en oeuvre dans le cadre de l'état d'urgence afin de mieux prévenir les actes de terrorisme :

- les périmètres de protection ;

- la fermeture de lieux de culte ;

- les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance ;

- les visites domiciliaires et les saisies.

À l'initiative du Sénat et en raison de leur caractère sensible au regard des droits et libertés, ces dispositions ont été rendues applicables jusqu'au 31 décembre 2020, puis jusqu'au 31 juillet 2021, afin de permettre leur évaluation avant leur éventuelle pérennisation.

Ces dispositions ont pour l'essentiel été jugées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans deux décisions rendues en 20182(*). Seules deux d'entre elles, relatives au contrôle des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance par le juge administratif et aux saisies pouvant être effectuées dans le cadre de visites domiciliaires, ont été partiellement censurées. La loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice a apporté plusieurs modifications afin de tirer les conséquences de ces censures et de sécuriser les dispositifs créés par la loi « SILT ».

Plus de trois ans après l'entrée en vigueur de la loi « SILT », toutes ces mesures ont démontré leur utilité dans le cadre de la lutte antiterroriste et ont fait l'objet d'une mise en oeuvre raisonnée et proportionnée.

1.1 Les périmètres de protection

L'article 1er de la loi du 30 octobre 2017 précitée, codifié à l'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure, permet au préfet d'instituer par arrêté un périmètre de protection afin d'assurer la sécurité d'un lieu ou d'un événement exposé à un risque d'actes de terrorisme à raison de sa nature et de l'ampleur de sa fréquentation.

La mise en place d'un périmètre de protection permet de réglementer l'accès et la circulation à l'intérieur de la zone, et autorise les forces de sécurité de l'État et, le cas échéant, les policiers municipaux et les agents privés de sécurité sous le contrôle d'officiers de police judiciaire à procéder à des palpations de sécurité, à des fouilles de sacs et de bagages ou encore à des fouilles de véhicules.

Dès l'entrée en vigueur de la loi « SILT », les périmètres de protection ont été fréquemment utilisés par les préfectures, ce qui témoigne d'une bonne appropriation de ce dispositif par l'administration. Ainsi, entre le 1er novembre 2017 et le 30 avril 2021, 612 périmètres de protection ont été établis. Ces périmètres se sont révélés très utiles d'un point de vue opérationnel et ont permis d'assurer une meilleure sécurisation des grandes manifestations organisées en France (commémorations, sommets internationaux, événements sportifs etc.). Leur nombre a toutefois fortement baissé en 2020, en raison de la crise sanitaire.

Nombre de périmètres de protection établis chaque mois

Source : commission des lois du Sénat

Si, dans un premier temps, les périmètres de protection ont pu être utilisés de façon inadéquate - dans des buts parfois étrangers à celui de la prévention des actes de terrorisme -, ils font aujourd'hui l'objet d'une utilisation raisonnée et proportionnée. Les périmètres sont désormais instaurés pour une durée moyenne de cinq jours, leur tracé a été affiné et le recours aux policiers municipaux ainsi qu'aux agents privés de sécurité s'est accru.

1.2 La fermeture des lieux de culte

L'article 2 de la loi du 30 octobre 2017, codifié aux articles L. 227-1 et L. 227-2 du code de la sécurité intérieure, permet au préfet, aux seules fins de prévention du terrorisme, de procéder à la fermeture d'un lieu de culte dans lequel « les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusées ou les activités qui se déroulent provoquent à la violence, à la haine ou à la discrimination, provoquent à la commission d'actes de terrorisme ou font l'apologie de tels actes ».

La décision de fermeture doit être motivée et précédée d'une procédure contradictoire. Sa durée ne peut excéder six mois et doit être mise à profit par les gestionnaires du lieu de culte pour corriger les éléments ayant justifié la décision de fermeture.

Entre le 1er novembre 2017 et le 30 avril 2021, huit lieux de culte ont fait l'objet d'une fermeture administrative pour une durée de six mois. Six d'entre eux n'ont pas rouvert, l'association gérant le lieu de culte ayant été dissoute, le bail ayant été résilié ou non renouvelé, ou l'imam ayant été expulsé.

Si le nombre de mesures prononcées sur le fondement de l'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure paraît relativement faible, il ne remet pas en cause l'efficacité de cette mesure. En effet, parmi les lieux de culte ayant rouvert, qui restent placés sous étroite surveillance, l'activité cultuelle n'a pas provoqué de nouveau trouble à l'ordre public.

Ce faible nombre de mesures prononcées s'explique par ailleurs par plusieurs facteurs. D'abord, beaucoup de lieux de culte diffusant des idées fondamentalistes et générant des troubles à l'ordre public avaient fait l'objet d'une mesure de fermeture durant la période d'état d'urgence, ce qui a limité le champ d'application de la loi « SILT ». Ensuite, les enquêtes à réaliser afin de réunir suffisamment d'éléments pour justifier une mesure de fermeture sont extrêmement longues à réaliser. Enfin, de nombreux prédicateurs font désormais preuve de prudence afin d'échapper aux mesures de fermeture administrative.

Par ailleurs, toutes les décisions de fermeture ayant fait l'objet d'un recours devant la juridiction administrative ont été systématiquement confirmées par le juge, ce qui met en exergue une utilisation raisonnée et proportionnée de cette possibilité par l'administration.

1.3 Les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS)

L'article 3 de la loi du 30 octobre 2017 précitée, codifié aux articles L. 228-1 à L. 228-7 du code de la sécurité intérieure, permet au ministre de l'intérieur de prononcer des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) aux seules fins de prévention du terrorisme.

Celles-ci peuvent être prononcées à l'égard des personnes dont le comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics et qui soit entrent en relation de manière habituelle avec des personnes ou organisations incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutiennent, diffusent ou adhèrent à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes.

Une personne faisant l'objet d'une MICAS peut se voir imposer deux séries d'obligations alternatives :

- d'une part, l'assignation géographique et l'obligation de « pointage » auprès des services de police ou des unités de gendarmerie ;

- d'autre part, l'interdiction de paraître dans certains lieux et le signalement de tout déplacement à l'extérieur d'un périmètre défini.

Dans les deux cas, le ministre de l'intérieur peut également prononcer une interdiction d'entrer en relation avec une ou plusieurs personnes ainsi qu'une obligation de déclarer son domicile.

Afin de garantir une application proportionnée, ces obligations doivent permettre à la personne qui en fait l'objet de poursuivre sa vie familiale et professionnelle. De même, des aménagements ponctuels ou durables peuvent être accordés pour, par exemple, réaliser une activité ayant lieu en dehors du périmètre géographique fixé par l'arrêté (obligations familiales, contrat de travail, etc.). Enfin, la durée des MICAS est strictement encadrée puisque celles-ci ne sont renouvelables que dans la limite d'une durée cumulée de douze mois et qu'au-delà de six mois, des éléments nouveaux ou complémentaires sont requis pour les prolonger.

Évolution du nombre de MICAS en cours par semaine

Source : commission des lois du Sénat

Entre le 1er novembre 2017 et le 4 juin 2021, 444 MICAS avaient été prononcées concernant 377 personnes.

Depuis leur création, les MICAS ont elles aussi démontré leur efficacité d'un point de vue opérationnel, du fait notamment de la possibilité de les mettre en oeuvre rapidement.

Elles se sont révélées particulièrement utiles à l'encontre des personnes sortant de prison. En effet, depuis le 1er novembre 2017, 59 % des MICAS ont été prononcées à l'encontre de personnes sortant de prison. Cette proportion n'a cessé de croître au fil des années, puisque de nombreux individus condamnés pour des faits liés au terrorisme dans les années 2014-2015 ont désormais purgé leur peine et sortent de détention.

1.4 Les visites domiciliaires et les saisies

L'article 4 de la loi du 30 octobre 2017, codifié aux articles L. 229-1 à L. 229-6 du code de la sécurité intérieure permet la réalisation de visites domiciliaires et de saisies « lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser qu'un lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics » et qui soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient, diffuse ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes.

Ces visites et saisies sont autorisées par le juge des libertés et de la détention (JLD) du tribunal judiciaire de Paris, sur saisine du préfet. Une nouvelle autorisation du JLD est requise pour l'exploitation des données saisies.

Nombre de visites domiciliaires réalisées et de saisies effectuées

Source : commission des lois du Sénat

Entre le 1er novembre 2017 et le 30 avril 2021, 518 visites domiciliaires ont été autorisées par le JLD et 462 visites ont été effectivement réalisées, lesquelles ont donné lieu à 244 saisies.

Le nombre de visites autorisées et de saisies réalisées a fortement augmenté après l'attentat de Conflans-Sainte-Honorine (78) le 16 octobre 2020, le ministre de l'intérieur ayant fait le choix d'une stratégie de multiplication des visites domiciliaires sur l'ensemble du territoire. Ainsi, 176 requêtes préfectorales ont été adressées au JLD au mois d'octobre 2020, contre 4 l'année précédente.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi « SILT », tous les acteurs administratifs et judiciaires ont reconnu que les visites domiciliaires et les saisies constituaient un outil efficace dans l'arsenal de lutte contre le terrorisme. Ainsi, 57 visites domiciliaires ont donné lieu à des poursuites judiciaires, dont 30 pour des faits de terrorisme.

Le faible nombre d'ordonnances de rejet concernant les visites domiciliaires (65 entre le 1er novembre 2017 et le 30 avril 2021) et les autorisations d'exploitation des données saisies (11 entre le 1er novembre 2017 et le 30 avril 2021) témoigne quant à lui d'une utilisation proportionnée de ces mesures par l'administration.

2. La pérennisation des dispositions de la loi « SILT » par le projet de loi

L'article 1er du projet de loi supprime le II de l'article 5 de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, lequel prévoit que les chapitres VI à X du titre II du livre II du code de la sécurité intérieure, issus des quatre premiers articles de la loi « SILT », ne sont applicables que jusqu'au 31 juillet 2021.

L'article 1er du projet de loi tend donc à pérenniser les mesures de police administrative instaurées par la loi « SILT ».

À titre liminaire, la commission rappelle qu'elle avait déjà proposé de pérenniser ces dispositions plutôt que de les proroger au moment de l'examen de la loi n° 2020-1671 du 24 décembre 2020 relative à la prorogation des chapitres VI à X du titre II du livre II et de l'article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure.

Par conséquent, la commission ne peut que souscrire à la pérennisation de ces dispositions, au regard du bilan positif de leur application exposé infra. Plus de trois ans après leur entrée en vigueur, la commission relève qu'il existe en effet un consensus de l'ensemble des acteurs concernés autour de l'efficacité des mesures introduites par la loi « SILT ». Par ailleurs, la commission estime que ces dispositifs font l'objet d'un usage modéré et proportionné de la part des autorités administratives, qui ne peut qu'être salué.

Elle ne peut que regretter que l'opposition de l'Assemblée nationale et du Gouvernement à cette pérennisation dès décembre 2020, qui n'a répondu à aucune justification, ait retardé inutilement cette mesure pleinement justifiée.

La commission a adopté l'article 1er sans modification.

Article 1er bis
Ajustements du dispositif des périmètres de protection

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 1er bis vise à renforcer l'encadrement des périmètres de protection en inscrivant dans la loi, d'une part, que le contrôle des officiers de police judiciaire sur les agents de sécurité privée doit être effectif et continu, et en limitant, d'autre part, le nombre de renouvellements possibles de ces périmètres.

La commission a adopté cet article, en intégrant une autre réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel dans la loi, selon laquelle les vérifications ne peuvent s'opèrer qu'en se fondant sur des critères excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes.

Entre le 1er novembre 2017 et le 30 avril 2021, 612 périmètres de protection avaient été mis en place. Prévus par l'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure, le dispositif des périmètres de protection s'est inspiré du dispositif, en vigueur sous l'état d'urgence, permettant au préfet d'instituer, par arrêté, des zones de protection ou de sécurité où le séjour des personnes est réglementé.

Contrairement au dispositif de l'état d'urgence, le dispositif des périmètres de protection a été validé par le Conseil constitutionnel statuant lors d'une question prioritaire de constitutionnalité. Ce dernier a toutefois, à l'occasion de sa décision, défini plusieurs réserves.

Par l'introduction en commission des lois de l'article 1er bis, les députés ont souhaité inscrire dans la loi l'une des réserves exprimées par le Conseil constitutionnel, selon laquelle la participation des agents de sécurité privée aux opérations de fouille aux abords des périmètres de protection n'était possible qu'à la condition que l'autorité publique s'assure que soit continument garantie l'effectivité du contrôle exercé sur ces personnes par les officiers de police judiciaire.

Les députés ont également souhaité limiter le nombre de renouvellements possibles des périmètres de protection.

1. Les périmètres de protection, un dispositif validé par le Conseil constitutionnel

1.1. Les garanties prévues par le législateur dans la mise en oeuvre des périmètres de protection

Pendant l'état d'urgence, le préfet d'un département sur lequel ou sur une partie duquel l'état d'urgence est en application peut instituer par arrêté des zones de protection ou de sécurité où le séjour des personnes est réglementé.

Ce dispositif a toutefois été déclaré contraire à la Constitution à l'occasion d'une question prioritaire de constitutionnalité, au motif que le législateur n'avait ni soumis la création de cette zone à d'autres conditions que la déclaration de l'état d'urgence sur une partie du territoire du département, ni défini la nature des mesures susceptibles d'être prises par le préfet pour réglementer le séjour des personnes à l'intérieur d'une telle zone, ni encadré la mise en oeuvre de ces zones d'aucune garantie.

L'inscription d'un dispositif proche dans le droit commun, par la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, a donc nécessité l'ajout de garanties.

L'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure précise donc tant les finalités et les mesures pouvant être mises en place au sein du périmètre de protection, que les garanties procédurales et la durée maximale d'un périmètre de protection :

- s'agissant des finalités : les périmètres de protection ne peuvent être mis en oeuvre qu'aux fins d'assurer la sécurité d'un lieu ou d'un événement exposé à un risque d'acte de terrorisme à raison de sa nature et de l'ampleur de sa fréquentation ;

- concernant les mesures pouvant être mises en place au sein d'un périmètre de protection : l'institution d'un périmètre de protection permet de réglementer l'accès et la circulation, dans le respect cependant des impératifs de la vie privée, professionnelle et familiale des personnes. Il est également possible de procéder en leur sein à des inspections visuelles et des fouilles des bagages et des véhicules, ainsi qu'à des palpations de sécurité. Ces vérifications sont soumises au consentement de l'intéressé qui, s'il s'y oppose, ne peut accéder au périmètre ou se voit obligé d'en sortir ;

- s'agissant des garanties procédurales : l'arrêté instituant un périmètre de protection doit être motivé, et être transmis sans délai au procureur de la République et communiqué au maire de la commune concernée. Les agents habilités à exercer les contrôles sont les policiers et les gendarmes. Sous l'autorité d'un officier de police judiciaire, les agents de police municipale peuvent réaliser des palpations de sécurité ou des fouilles. Sous l'autorité d'un officier de police judiciaire et en vue de l'assister, les agents de sécurité privée peuvent également procéder à ces opérations ;

- concernant la durée : la durée initiale d'un périmètre de protection doit être adaptée et proportionnée aux nécessités que font apparaître les circonstances et ne peut en tout état de cause excéder un mois, l'arrêté pouvant être renouvelé si les conditions de sa mise en place sont toujours réunies.

1.2 Un dispositif validé par le Conseil constitutionnel, avec trois réserves d'interprétation

Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a validé ce dispositif, sous trois réserves3(*) :

- les autorités publiques, si elles peuvent décider de faire assister les agents de police d'agents de sécurité privée, doivent s'assurer de l'effectivité et de la continuité du contrôle des officiers de police judiciaire sur ces personnes ;

- la mise en oeuvre des vérifications ne saurait s'opérer que selon des critères excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes ;

- la possibilité de renouveler l'arrêté préfectoral est subordonnée à la démonstration de la persistance du risque.

1.3 Inscrire les réserves d'interprétation du Conseil constitutionnel dans la loi

Par l'adoption en commission des lois à l'Assemblée nationale d'un amendement de Yaël Braun-Pivet, présidente de la commission, du rapporteur et d'Éric Ciotti, les députés ont souhaité inscrire la première réserve du Conseil constitutionnel dans la loi. Serait ainsi explicité au sein de l'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure que le concours apporté par les agents de sécurité privée aux opérations de palpation, d'inspection ou de fouilles des bagages s'effectue sous le contrôle effectif et continu des officiers de police judiciaire.

L'inscription de cette réserve d'interprétation dans la loi répond à une recommandation de la commission des lois du Sénat, exprimée par le rapporteur dans son rapport sur le bilan de la loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite loi « SILT » : « Un tel ajout présente le mérite de faciliter la lecture et l'interprétation du cadre légal, notamment à destination des forces opérationnelles directement impliquées dans la construction des dispositifs. »4(*)

Par cohérence, la commission a, par l'adoption d'un amendement COM-86 rectifié d'Alain Richard, précisé que lorsque les officiers de police judiciaire sont assistés d'agents de police judiciaire et d'agents de police judiciaire adjoints ou de membre de la réserve civile de la police ou de la réserve opérationnelle de la gendarmerie, ceux-ci doivent être placés sous leur contrôle effectif.

Enfin, par l'adoption de deux amendements identiques COM-96 et COM-69 rectifié des rapporteurs et de Jean-Yves Leconte, la commission a intégré à l'article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure la deuxième réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel précisant que les vérifications ne s'opèrent qu'en se fondant sur des critères excluant toute discrimination de quelque nature que ce soit entre les personnes.

2. La durée des périmètres de protection

Comme le soulignait la commission des lois dans son rapport d'évaluation de la loi « SILT », la mise en oeuvre des périmètres de protection a été marquée par son hétérogénéité, tant sur le plan temporel que sur le plan géographique : « Sur le plan temporel tout d'abord, la mise en oeuvre des périmètres de protection se révèle très saisonnière, avec des pics notamment observés à l'approche de Noël, de la période estivale ou de certains événements d'ampleur nationale (coupe du monde de football par exemple, en juillet 2018). Au plan géographique ensuite, alors que 35 départements n'ont jamais instauré de périmètres en deux ans, d'autres en ont en revanche un usage très régulier. Parmi les départements y recourant le plus figurent le Nord, avec 51 arrêtés, les Alpes-Maritimes (32 arrêtés), Paris (30 arrêtés), le Var (28 arrêtés) et le Loiret (25 arrêtés). »

Le rapporteur relevait alors que plusieurs préfectures ont instauré, pendant les premiers mois d'application de la loi, des périmètres de protection quasi permanents : autour de la gare de Lille Europe, de la gare du Nord à Paris, du port de Dunkerque et du centre nucléaire de Flamanville, détournant ce faisant les périmètres de protection de leur objet. D'autres dispositifs légaux permettent en effet de protéger de manière adaptée et plus durable ces lieux, qu'il s'agisse du régime applicable aux opérateurs d'importance vitale5(*), ou des dispositifs de protection des gares6(*), des installations portuaires7(*) ou aéroportuaires8(*).

Cette pratique ne s'est toutefois pas reproduite au cours des années suivantes d'application de la loi, ce dont le rapporteur se félicitait. La commission des lois du Sénat concluait en indiquant qu'à la lumière de ces observations, « la mobilisation des périmètres de protection pour couvrir des lieux devrait donc, à l'avenir, être restreinte et ne concerner que certains lieux touristiques soumis, pendant des périodes d'affluence, à un risque élevé de menace terroriste ».

C'est cette dérive que les députés ont souhaité pallier. Par l'adoption, contre l'avis du Gouvernement, de deux amendements identiques, l'un de Yaël Braun-Pivet, présidente de la commission des lois, et du rapporteur, et l'autre de Dimitri Houbron, l'Assemblée nationale a limité le nombre de renouvellements possibles des périmètres de protection, précisant qu'ils ne pourront être renouvelés qu'une fois.

La commission a considéré que l'inscription de cette limitation dans la loi était pertinente, en ce qu'elle permettait de s'assurer que de telles dérives ne seront à l'avenir plus possible. Elle a, par l'adoption des deux mêmes amendements COM-96 et COM-69 rectifié, amélioré la rédaction du dispositif.

La commission a adopté l'article 1er bis ainsi modifié.

Article 2
Possibilité de fermeture des « locaux annexes » aux lieux de culte

L'article 2 du projet de loi prévoit d'étendre la possibilité de fermer, à des fins de prévention du terrorisme, les lieux de culte aux locaux en dépendant, afin de pallier les phénomènes de déport parfois observés.

La commission a considéré que le terme de « locaux dépendants » n'était pas suffisamment précis et lui a préféré une caractérisation plus précise des locaux annexes au lieu de culte qu'il sera possible de fermer s'il existe des raisons sérieuses de penser qu'ils sont utilisés pour faire échec à l'exécution de la mesure de fermeture du lieu de culte. La mesure de fermeture pourrait ainsi s'appliquer aux locaux gérés, exploités ou financés, directement ou indirectement, par une personne physique ou morale gestionnaire du lieu de culte dont la fermeture a été prononcée, qui accueillent habituellement des réunions publiques.

La loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite « loi SILT » a intégré dans le droit commun, à titre expérimental, une mesure de fermeture des lieux de culte « aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme ». Les trois années d'application de la mesure ont toutefois fait apparaître un phénomène de déport des discours en dehors des lieux de culte, afin de faire obstacle aux mesures de police administrative de fermeture prononcées.

C'est la raison pour laquelle l'article 2 du projet de loi vise à permettre la fermeture de certains locaux « annexes » au lieu de culte visé par une fermeture administrative afin de prévenir la commission d'actes de terrorisme. Il s'agirait des locaux « dépendants » du lieu de culte dont il existe des raisons sérieuses de penser qu'ils seraient utilisés pour faire échec à l'exécution de la mesure de fermeture.

1. La fermeture des lieux de culte aux fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme : une mesure encadrée dont l'utilité est reconnue

1.1. Une mesure encadrée du fait de son caractère attentatoire à la liberté de conscience et au libre exercice du culte

Comme le soulignaient Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien dans leur rapport sur le projet de loi confortant le respect des principes de la République et de lutte contre le séparatisme, « la fermeture des lieux de culte porte une atteinte forte à la liberté de conscience et à son corollaire, le libre exercice du culte. Ceux-ci sont protégés tant par la Constitution, notamment son article 1er9(*), que par la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales10(*).

« Le cadre constitutionnel et conventionnel autorise l'interdiction de réunions ou manifestations, y compris cultuelles, dès lors que celles-ci sont à l'origine de troubles à l'ordre public et que l'atteinte à la liberté de culte est nécessaire, adaptée et proportionnée. Plus précisément, et comme le souligne le Conseil d'État, l'interdiction d'une réunion ou manifestation est possible dès lors que, d'une part, il existe des risques graves de troubles à l'ordre public et, d'autre part, que ces troubles ne peuvent être prévenus par des mesures de police moins attentatoires aux libertés11(*). Les mesures prises sur cette base ne peuvent toutefois qu'être ponctuelles. »12(*)

L'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure permet donc la fermeture d'un lieu de culte, hors état d'urgence, aux seules fins de la prévention de la commission d'actes de terrorisme. Cette mesure, prononcée par le préfet ou, à Paris, par le préfet de Police, concerne les lieux de culte dans lesquels les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusées ou les activités qui se déroulent provoquent à la violence, à la haine ou à la discrimination, provoquent à la commission d'actes de terrorisme ou font l'apologie de tels actes.

L'article prévoit plusieurs garanties s'attachant à la mesure de fermeture :

- en termes de procédure, la fermeture est précédée d'une procédure contradictoire et doit respecter un délai de 48 heures entre sa notification et son entrée en vigueur. L'exécution d'office de la mesure est possible au terme de ce délai de 48 heures, mais ne peut intervenir tant qu'un référé-liberté est pendant ;

- la durée de la fermeture doit être proportionnée aux circonstances qui l'ont motivée et ne peut excéder six mois.

Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a conclu à la conformité à la Constitution de cette mesure dans sa décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018, le législateur ayant assuré une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre, d'une part, l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et, d'autre part, la liberté de conscience et le libre exercice des cultes.

1.2. Une mesure utilisée avec parcimonie mais dont l'utilité est reconnue

La mesure de fermeture des lieux de culte prévue à l'article L. 227-1 du code de la sécurité intérieure a conduit à la fermeture de huit lieux de culte. Sur ces huit mesures de fermeture :

- deux lieux de culte ont définitivement fermé du fait de la résiliation du bail par le propriétaire des locaux ;

- un lieu de culte n'a pas rouvert à la suite de la résiliation du bail d'une partie des locaux par le propriétaire, de la dissolution de l'association gestionnaire et de l'expulsion de son président hors du territoire national ;

- un lieu de culte n'a pas rouvert à la suite de la dissolution de l'association gestionnaire et de trois associations en lien avec cette association ;

- deux lieux de culte n'ont pas rouvert à la suite de la démission du président de l'association gestionnaire ou du départ de l'imam qui y officiait ;

- deux ont rouvert après changement de l'association gestionnaire du lieu de culte ou de l'équipe dirigeante de l'association.

L'étude d'impact du projet de loi justifie le faible nombre de mesures prononcées par « la difficulté à établir directement les critères permettant de prononcer une fermeture [qui] oblige à une enquête longue et minutieuse. Il s'agit toutefois, pour les autorités publiques, d'étayer suffisamment ces mesures pour que l'atteinte portée à la liberté de conscience et au libre exercice du culte soit parfaitement justifiée et proportionnée »13(*).

2. Permettre l'extension de la mesure de fermeture aux locaux annexes aux lieux de culte

1.1. Une extension répondant aux stratégies de contournement observées

L'article 2 du projet de loi propose de permettre la fermeture des locaux « dépendant du lieu de culte » fermé aux fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme et « dont il existe des raisons sérieuses de penser qu'ils seraient utilisés aux mêmes fins pour faire échec à l'exécution de cette mesure ».

Cette extension répond à une recommandation de la commission des lois, qui soulignait, dans son rapport sur le contrôle et le suivi de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, « l'émergence d'un phénomène de déport, certains prédicateurs tendant à privilégier des discours plus subliminaux ou à diffuser leurs théories en dehors des lieux de culte afin d'échapper à des mesures de police administrative » 14(*).

Ce même phénomène de déport est mis en exergue par l'étude d'impact, qui indique que « certains lieux de culte faisant l'objet d'une fermeture continuaient néanmoins à fonctionner dans des lieux annexes dépendant du lieu de culte (école coranique, bibliothèque, centre de loisirs...) faisant ainsi échec à la mesure de fermeture ».

Le projet de loi prévoit plusieurs modalités d'encadrement de cette disposition quant aux locaux annexes pouvant faire l'objet d'une mesure de fermeture :

- les locaux doivent être « dépendants du lieu de culte ». L'étude d'impact explicite cette dépendance en indiquant qu'il s'agirait des lieux qui dépendent, en raison de leur configuration (localisation, destination, modalités de gestion), du lieu de culte dont la fermeture est prononcée ;

- il doit également exister des raisons sérieuses de penser : d'une part que ces locaux sont utilisés aux mêmes fins que le lieu de culte dont la fermeture a été prononcée (les propos qui sont tenus, les idées ou théories qui sont diffusées ou les activités qui se déroulent provoquent à la violence, à la haine ou à la discrimination, provoquent à la commission d'actes de terrorisme ou font l'apologie de tels actes) ; d'autre part que l'usage de ces locaux vise à faire obstacle à la mesure de fermeture du lieu de culte (intention de contournement de la mesure).

Les garanties procédurales prévues sont les mêmes que celles liées à la fermeture du lieu de culte lui-même. La durée de fermeture est quant à elle alignée sur celle de la fermeture principale.

2.2. La position de la commission : mieux définir les locaux concernés

Si la commission approuve pleinement l'extension de la fermeture aux locaux annexes, utilisés pour faire obstacle à la mesure de fermeture du lieu de culte, la notion utilisée, celle de « locaux dépendants », lui a semblé faire peser un risque constitutionnel sur l'article en raison de son imprécision.

Elle lui a donc préféré, par l'adoption d'un amendement COM-97 de ses rapporteurs, une définition plus précise des locaux annexes du lieu de culte pouvant faire l'objet d'une mesure complémentaire de fermeture : il s'agirait des locaux gérés, exploités ou financés, directement ou indirectement, par une personne physique ou morale gestionnaire du lieu de culte dont la fermeture a été prononcée. Les lieux de contournement explicités dans l'étude d'impact ou dont il a été fait part aux rapporteurs ayant tous un lien avec l'association gestionnaire du lieu de culte, la rédaction proposée semble couvrir les besoins. La commission a également ajouté un critère selon lequel les locaux pouvant être fermés doivent accueillir habituellement des réunions publiques. Le droit de propriété ne permet en effet pas au législateur - et plus encore à l'autorité administrative - de règlementer les locaux privés. Dès lors que ces locaux sont utilisés pour faire obstacle à la mesure de fermeture du lieu de culte, ils accueillent nécessairement des réunions publiques.

La commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3
Mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance

L'article 3 du projet de loi apporte plusieurs ajustements aux mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) en vue d'en permettre une plus grande efficacité. Plus précisément, il permet d'exiger un justificatif de domicile ou de prononcer une interdiction temporaire de paraître dans un lieu où se tiendrait un évènement exposé à un risque de menace terroriste. Il définit aussi la procédure en cas de saisine d'un tribunal territorialement incompétent et prévoit la prise en compte par les MICAS des mesures prescrites par l'autorité judiciaire. Enfin, il porte la durée maximale des MICAS à deux ans lorsqu'elles sont prononcées à l'encontre de personnes condamnées pour terrorisme sortant de détention.

La commission, si elle a approuvé l'ensemble des mesures d'ajustement proposées, sont de nature à favoriser la conciliation entre efficacité de la mesure et protection des droits et libertés de la personne, a considéré que l'extension de la durée des MICAS comportait un risque constitutionnel manifeste qui l'a conduit à préférer à la mesure administrative proposée une mesure judiciaire comportant à la fois des obligations de surveillance et de réinsertion, qu'elle a inscrite à l'article 5 du projet de loi.

Les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS) constituent un instrument efficace de prévention des troubles à l'ordre public en matière de terrorisme. Elles permettent en effet une restriction des déplacements de la personne et un suivi, qui peut être quotidien, par les forces de l'ordre.

1. Des mesures à l'efficacité saluée, mais limitées dans leur durée compte tenu de leur rigueur

1.1. Des mesures efficaces dans la prévention des actes de terrorisme

Introduits par la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite loi « SILT », les articles L. 228-1 et suivants du code de la sécurité intérieure définissent le régime des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS).

Les MICAS permettent au ministre de l'intérieur, aux seules fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme, de soumettre des personnes à plusieurs obligations afin d'en faciliter la surveillance. Deux critères doivent être réunis pour pouvoir mettre en oeuvre cette mesure à l'encontre d'une personne : il doit, d'une part, exister des raisons sérieuses de penser que le comportement de la personne constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre public et cette personne doit, d'autre part, soit entrer en relation de manière habituelle avec des personnes ou organisation incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutenir, diffuser ou adhérer à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes.

La MICAS est prononcée pour une durée de trois mois, renouvelables dans la limite d'une durée cumulée de douze mois. Des éléments nouveaux et complémentaires sont nécessaires pour renouveler la mesure au-delà d'une durée de six mois.

La personne placée sous MICAS peut faire l'objet de deux régimes d'obligations alternatifs :

- soit la personne se voit interdire de se déplacer à l'extérieur d'un périmètre géographique déterminé, qui ne peut être inférieur au territoire de la commune, doit se présenter périodiquement aux forces de l'ordre dans la limite d'une fois par jour (« pointage ») ou à défaut fait l'objet d'un placement sous surveillance électronique mobile, et doit déclarer son lieu d'habitation et tout changement de lieu d'habitation (articles L. 228-2 et L. 228-3 du code de la sécurité intérieure) ;

- soit la personne doit déclarer son lieu d'habitation et tout éventuel changement, signaler tout déplacement à l'extérieur d'un périmètre déterminé ne pouvant être inférieur au territoire de la commune, et se voit interdire de paraître dans des lieux déterminés (article L. 228-4 du code de la sécurité intérieure).

La personne peut également, quel que soit le régime sous lequel elle est placée, faire l'objet d'interdictions de contacts avec des personnes dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité publique.

Les services du ministère de l'intérieur considèrent que les MICAS constituent un outil d'entrave supplémentaire mis à leur disposition, en vue de prévenir les actes de terrorisme. La mise en oeuvre de ces mesures est rapide, ce qui leur permet d'être réactifs lorsqu'est constaté un comportement préoccupant.

Comme le soulignait le rapporteur dans son rapport d'évaluation de la loi SILT, il existe toutefois des « marges d'amélioration pour assurer le respect des obligations prononcées dans le cadre d'une MICAS. Si le constat de la violation d'une obligation de « pointage » est aisé, tel n'est en revanche par le cas du non-respect des mesures d'assignation : celles-ci ne font en effet l'objet d'aucune inscription informatique centralisée, contrairement par exemple aux mesures d'assignation de l'état d'urgence, qui étaient enregistrées au fichier des personnes recherchées (FPR). »15(*)

1.2. Un dispositif jugé conforme à la Constitution

Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a estimé que le législateur avait strictement borné le champ d'application de la mesure et apporté les garanties nécessaires16(*). Il a donc validé, dans son principe, les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance.

La commission, par l'adoption d'un amendement COM-88 rectifié d'Alain Richard, a intégré une réserve d'interprétation du Conseil constitutionnel exprimée à cette occasion, selon laquelle les interdictions de contact prononcées par l'autorité administrative doivent tenir compte de la vie familiale de l'intéressé.

Le juge constitutionnel a en revanche procédé à une double censure des dispositions relatives au contrôle par le juge administratif de ces mesures, au nom du droit à un recours juridictionnel effectif. Ont, d'une part, été censurées les dispositions relatives aux conditions de formation devant le juge administratif d'un recours pour excès de pouvoir contre les décisions instaurant une mesure de contrôle ou la renouvelant, qui prévoyaient un délai de recours d'un mois après la notification de la décision et laissaient un délai de deux mois au juge administratif pour se prononcer et, d'autre part, les dispositions relatives aux modalités de contestation, selon la procédure du référé-liberté, d'une décision de renouvellement d'une mesure d'assignation et d'une mesure d'interdiction de fréquenter certaines personnes. Le législateur est donc venu préciser les conditions de recours à l'occasion de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice.

Le Conseil constitutionnel a également souligné que « compte tenu de sa rigueur, la mesure [...] ne saurait, sans méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, excéder, de manière continue ou non, une durée totale cumulée de douze mois »

2. Des ajustements bienvenus des MICAS, en vue d'assurer leur efficacité

L'article 3 du projet de loi propose plusieurs ajustements bienvenus du régime des MICAS, qui sont de nature à favoriser la conciliation entre efficacité de la mesure et protection des droits et libertés de la personne.

2.1. Imposer la fourniture d'un justificatif du lieu d'habitation

Le ministre de l'intérieur peut, dans le cadre des MICAS, imposer aux personnes en cause de déclarer leur lieu d'habitation ainsi que tout changement éventuel de lieu d'habitation.

Cette obligation est simplement déclarative et ne permet pas au ministre de l'intérieur de demander à la personne de justifier de son domicile ou de son lieu d'habitation. Il ressort des auditions des rapporteurs que cela peut conduire certaines personnes à développer des stratégies de contournement des MICAS, en utilisant le motif du changement de lieu d'habitation pour se déplacer sur le territoire national.

C'est la raison pour laquelle le projet de loi propose de permettre au ministre de l'intérieur d'imposer aux personnes de transmettre un justificatif de leur lieu d'habitation.

La commission considère que cet ajout permettrait de faire obstacle aux stratégies de contournement observées. Elle a donc accepté cette disposition, en harmonisant sa rédaction avec celle utilisées pour définir les obligations des personnes inscrites au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions terroristes (FIJAIT - amendement COM-98 des rapporteurs).

2.2. Imposer une interdiction temporaire de paraître aux personnes ne pouvant se déplacer en dehors d'un périmètre géographique déterminé

La personne placée sous le régime prévue aux articles L. 228-2 et L. 228-3 du code de la sécurité intérieure ne peut faire l'objet d'une interdiction de paraître, même temporaire, en certains lieux. Or, il est possible que se tiennent, au sein du périmètre déterminé dans lequel la personne est astreinte à résider, des évènements ponctuels, exposés par leur ampleur ou par leurs circonstances particulières, à un risque de menace terroriste.

Dans cette situation, le ministre de l'intérieur a, comme indiqué dans l'étude d'impact, dû se résoudre à modifier le régime sous lequel est placé la personne, afin de la placer sous le régime de l'article L. 228-4 du code de la sécurité intérieure, qui permet de prononcer une interdiction de paraître. Cette situation n'est pas satisfaisante.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement propose de permettre au ministre de l'intérieur de prononcer une interdiction temporaire de paraître sous le régime des articles L. 228-2 et L. 228-3 du code de la sécurité intérieure, qui se cumulerait donc, sur une durée prédéfinie, avec l'obligation de résider au sein d'un périmètre déterminé. Cette interdiction temporaire de paraître serait prise :

- pour les lieux dans lesquels se tient un évènement exposé, par son ampleur ou ses circonstances particulières, à un risque de menace terroriste ;

- pour la durée de l'évènement concerné, dans la limite de trente jours par évènement ;

- en tenant compte de la vie familiale et professionnelle de la personne.

Cette interdiction temporaire de paraître devrait être notifiée à la personne concernée au moins 48 heures avant son entrée en vigueur, sauf urgence dûment justifiée.

La disposition a donc semblé assortie des garanties nécessaires à la commission, qui ne s'y est donc pas opposée.

2.3. Assurer la conciliation des mesures administratives et des mesures judiciaires

L'article 3 du projet de loi prévoit d'inscrire dans la loi que la définition des obligations prononcées dans le cadre des MICAS « tient compte, dans le respect des principes de nécessité et de proportionnalité, des obligations déjà prescrites par l'autorité judiciaire ».

L'inscription de cette disposition au niveau législatif n'apparaît pas nécessaire : dans le cadre de son contrôle, le juge administratif apprécie la nécessité et la proportionnalité des mesures, en tenant compte de la situation de l'intéressé - ce qui inclut les obligations déjà prescrites par l'autorité judiciaire (dans le cadre d'un contrôle judiciaire ou d'un suivi à l'issue de l'élargissement, par exemple).

Interrogés sur la prise en compte des obligations prononcées par l'autorité judiciaire dans le cadre des MICAS, les services du ministère de l'intérieur ont indiqué que celle-ci était déjà réalisée et les obligations prononcées dans le cadre des MICAS adaptées à celles déjà prononcées par la justice.

Les représentants de l'autorité judiciaire rencontrés ont toutefois nuancé cette observation. S'ils ont reconnu que des sauf-conduits étaient systématiquement accordés pour permettre à la personne sous MICAS de se conformer à ses obligations judiciaires, le simple fait d'avoir à en demander démontrait de l'absence de prise en compte pleine et entière des obligations judiciaires. Ils ont également signalé aux rapporteurs que les obligations administratives s'imposant aux individus compliquaient parfois leur suivi judiciaire.

Dans ce cadre, il est apparu pertinent à la commission d'inscrire la nécessaire prise en compte par l'autorité administrative des obligations déjà prononcées dans le cadre d'un suivi judiciaire.

2.4. Définir la procédure applicable en cas de saisine d'un tribunal incompétent

Le législateur a prévu, à l'occasion de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, que les décisions de renouvellement des MICAS étaient notifiées cinq jours au moins avant leur entrée en vigueur pour permettre à la personne concernée de saisir le juge des référés dans un délai de 48 heures à compter de la notification, celui-ci disposant alors de 72 heures pour statuer. Le juge statue sur la légalité de la mesure, et non plus sur les seules atteintes graves et manifestement illégales à une liberté fondamentale. L'entrée en vigueur du renouvellement est différée jusqu'à l'intervention de la décision du juge.

Comme le souligne l'étude d'impact, si la personne concernée saisit un tribunal territorialement incompétent, le renvoi au tribunal compétent risque de faire échec à l'intervention d'une décision dans le délai de 72 heures, causant ainsi une rupture dans la surveillance de l'individu.

C'est la raison pour laquelle l'article 3 prévoit qu'en cas de saisine d'un tribunal territorialement incompétent, le délai de 72 heures ne court qu'à compter de l'enregistrement par le tribunal compétent. La mesure en cours demeurerait alors en vigueur jusqu'à l'expiration de ce délai, dans la limite maximale de sept jours à compter de son terme initial.

La commission a estimé que cette disposition était équilibrée, et l'a donc adoptée. Elle souligne toutefois que cette éventuelle prolongation de la durée d'une MICAS avant son renouvellement doit être entendue comme n'ayant pas d'effet sur la durée maximale totale de cette mesure, qui ne peut, en vertu de la loi, excéder douze mois.

2.5. Prolonger les MICAS en cours à la date de promulgation de la loi pour permettre leur éventuel renouvellement

L'article 3 prévoit que les mesures en cours à la date de promulgation de la loi dont le terme surviendrait moins de sept jours après cette promulgation demeureraient en vigueur pour une durée supplémentaire de sept jours si le ministre de l'intérieur a procédé à la notification de leur renouvellement au plus tard le lendemain de la publication de la loi.

Cet allongement du délai répond, selon le ministère de l'intérieur, à la nécessité de procéder au renouvellement de nombreuses mesures qui seront en cours à la date d'entrée en vigueur de la loi et qui seraient susceptibles d'être déférées au juge. Celui-ci pourrait alors être amené, en cas de trop nombreux recours, à outrepasser le délai de 72 heures qui lui est normalement imparti par la loi.

La commission a adopté cette disposition, rappelant là encore que cette prolongation ne saurait avoir un effet sur la durée totale cumulée de la mesure, qui ne pourrait excéder un an.

3. La prolongation de la durée maximale cumulée des MICAS pour les sortants de détention : un risque constitutionnel fort

3.1. Un nombre croissant de MICAS prononcées à l'encontre des sortants de détention

Comme le soulignait déjà le rapporteur lors du bilan de la loi « SILT », « un nombre important de MICAS a été prononcé à l'encontre d'individus sortant de détention, soit condamnés pour des faits de nature terroriste, soit condamnés pour des faits de droit commun mais présentant des signes forts de radicalisation. Leur proportion dans le total des mesures prononcées a progressé à mesure de l'augmentation du nombre de condamnés terroristes sortant de détention, passant de 31 % au cours de la première année d'application de la loi à 57 % au cours de la deuxième année »17(*). Lors de la troisième année d'application de la loi, cette proportion s'élève à 71 % des mesures. Ainsi, au 4 juin 2021, sur les 444 MICAS prononcées depuis l'entrée en vigueur de la loi SILT concernant 377 personnes, 262 mesures l'ont été à l'encontre de personnes sortant de détention (59 % des mesures).

L'augmentation importante de ce nombre s'explique par le fait que de nombreux individus condamnés pour association de malfaiteurs en lien avec le terrorisme ou participation à des actes terroristes dans les années 2014-2015 ont désormais purgé leur peine et sortent de détention.

L'application des MICAS aux condamnés terroristes sortant de détention présente toutefois plusieurs limites, rappelées par le rapporteur à l'occasion de son rapport précité :

- en premier lieu, la motivation d'une telle mesure peut s'avérer complexe s'agissant d'individus ayant séjourné en détention ;

- en second lieu, les MICAS n'offrent qu'une possibilité de surveillance limitée à douze mois, une durée jugée trop courte par les services de renseignement au regard de certains des profils concernés. Ainsi, 19 MICAS seraient arrivées à leur terme au cours des trois premières années d'application de la loi, sans pouvoir être renouvelées par les services, alors que ceux-ci disposaient des éléments nouveaux ou complémentaires nécessaires.

Pour répondre à cette seconde difficulté, le Gouvernement propose, dans l'article 3, de porter la durée maximale cumulée des MICAS à deux ans, dès lors qu'elles sont prononcées dans les six mois à compter de l'élargissement d'une personne condamnée pour des actes de terrorisme à une peine de prison d'une durée supérieure à cinq ans (ou à trois ans lorsque l'infraction a été commise en état de récidive légale).

Ce choix va à l'encontre de la décision du Conseil constitutionnel n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018, dans laquelle il a considéré que les MICAS, « compte tenu de [leur] rigueur, [...] ne saurai(en)t, sans méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, excéder, de manière continue ou non, une durée totale cumulée de douze mois ».

Le Gouvernement estime toutefois que la mesure proposée ne visant que certaines personnes dans des situations très circonscrites, le Conseil constitutionnel pourrait être amené à réexaminer sa position, en permettant qu'une durée plus longue soit imposée aux individus déjà condamnés pour des actes de terrorisme.

La commission, si elle comprend la préoccupation du Gouvernement, liée notamment à l'insuffisance des dispositifs post-carcéraux de suivi judiciaire liés à ce public, estime toutefois que le risque constitutionnel de l'allongement de la durée des MICAS est fort. Le Conseil constitutionnel indiquait en effet, dans le commentaire de cette même décision, que « quelle que soit la gravité de la menace qui la justifie, une telle mesure de police administrative ne peut se prolonger aussi longtemps que dure cette menace ».

Par ailleurs, conditionner le régime d'une mesure administrative non pas à la menace effective pour l'ordre et la sécurité publics que représente l'individu mais à son passif judiciaire et au moment auquel cette mesure est prononcée serait une nouveauté.

Compte tenu des obstacles constitutionnels aux évolutions du cadre légal des MICAS, le renforcement des dispositifs de suivi judiciaire apparaît à la commission comme la voie juridiquement la plus adaptée pour répondre à l'enjeu que représente, en termes de sécurité publique, l'élargissement de condamnés terroristes dans les prochaines années.

Les mesures de suivi judiciaire présentent en effet plusieurs avantages :

- prononcées par un juge, elles permettent des possibilités de surveillance plus longue et potentiellement plus contraignante ;

- elles offrent des garanties plus importantes aux individus concernées, car elles sont prononcées à l'issue d'une procédure contradictoire ;

- elles permettent d'associer aux mesures de surveillance des mesures sociales visant à favoriser la réinsertion de la personne.

La commission a donc, par l'adoption du même amendement COM-98 de ses rapporteurs, refusé l'allongement de la durée des MICAS pour les personnes condamnées pour terrorisme sortant de détention, préférant à une mesure administrative au risque constitutionnel fort une mesure judiciaire comportant des obligations tant en matière de surveillance que de réinsertion18(*).

La commission a adopté l'article 3 ainsi modifié.

Article 4 (non modifié)
Possibilité de saisie des supports informatiques
à l'occasion des visites domiciliaires

L'article 4 du projet de loi permettrait aux forces de l'ordre, lorsque l'occupant des lieux ou son représentant fait obstacle à l'accès aux données informatiques au cours d'une visite domiciliaire, de saisir les supports informatiques.

Cet article reprenant une de ses recommandations, la commission l'a adopté sans modification.

La loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite loi « SILT » a intégré dans le droit commun, à titre expérimental, une mesure inspirée des perquisitions administratives possibles pendant l'état d'urgence. L'application de ce dispositif a toutefois mis en exergue les difficultés que rencontrent parfois les services lorsque la personne concernée refuse de donner accès à ses équipements et terminaux numériques.

L'article 4 du projet de loi prévoit en conséquence d'autoriser la saisie des supports informatiques lorsque la personne fait obstacle à l'accès aux données contenues dans le système informatique ou l'équipement terminal concerné.

1. Les visites domiciliaires : une mesure efficace validée par le Conseil constitutionnel

1.1. Une procédure complexe visant à garantir les droits et libertés individuels

Le caractère attentatoire aux libertés individuelles de la mesure de visite domiciliaire a justifié l'encadrement du dispositif par une série de garanties.

Les motifs justifiant une visite domiciliaire sont en premier lieu particulièrement restrictifs : la visite ne peut être ordonnée qu'aux fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme, et il doit exister des raisons sérieuses de penser qu'un lieu est fréquenté par une personne dont le comportement constitue une menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics et qui, soit entre en relation de manière habituelle avec des personnes ou des organisation incitant, facilitant ou participant à des actes de terrorisme, soit soutient, diffuse, lorsque cette diffusion s'accompagne d'une adhésion à l'idéologie exprimée, ou adhère à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme ou faisant l'apologie de tels actes.

En deuxième lieu, la visite ne peut concerner les domiciles des parlementaires, des avocats, des magistrats ou des journalistes ou les lieux affectés à leur activité.

En troisième lieu, la visite doit être autorisée par l'autorité judiciaire, le préfet ne disposant que d'un pouvoir d'initiative. Il revient en effet au juge des libertés et de la détention, sur saisine motivée du préfet, d'autoriser la visite, par une ordonnance écrite et motivée prise après avis du procureur de la République antiterroriste.

En quatrième lieu, des garanties procédurales entourent le déroulé de la visite (article L. 229-2 du code de la sécurité intérieure) : celle-ci se déroule en présence de l'occupant des lieux ou de son représentant, qui peut se faire assister du conseil de son choix. En l'absence de l'occupant des lieux, la visite ne peut se dérouler qu'en présence de deux témoins. Les visites doivent en principe se dérouler de jour, sauf en cas d'urgence ou de nécessité pour le bon déroulement de la visite.

En dernier lieu, les voies de recours prévues sont, comme il se doit, précisées par la loi (article L. 229-3 du code de la sécurité intérieure) et sont similaires à celles prévues pour d'autres dispositifs ressemblant.

Saisi d'une question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a validé le dispositif, estimant que le législateur a opéré une conciliation qui n'est pas manifestement déséquilibrée entre l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public et le droit au respect de la vie privée, l'inviolabilité du domicile et la liberté d'aller et venir19(*).

1.2. Des possibilités de saisie encadrées par la loi

L'article L. 229-5 du code de la sécurité intérieure prévoit qu'à l'occasion des visites domiciliaires, il est possible de saisir tout document, objet ou donnée avec l'autorisation du juge de la liberté et de la détention.

Cette saisie n'est possible qu'aux fins de prévenir la commission d'actes de terrorisme, et uniquement si la visite a révélé l'existence d'un lien entre ces données et la menace d'une particulière gravité pour la sécurité et l'ordre publics que constitue le comportement de la personne concernée.

Une fois la visite terminée, l'exploitation des documents et données est soumise à l'autorisation du juge de la liberté et de la détention, qui statue dans un délai de 48 heures. En cas de refus, les données copiées sont détruites et les supports saisis sont rendus à leur propriétaire. En cas d'autorisation, les supports saisis sont rendus à leur propriétaire à l'issue d'un délai maximal de quinze jours. Les copies des données sont détruites à l'issu d'un délai maximal de trois mois.

Saisi de la même question prioritaire de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a indiqué que, contrairement à la saisie des données et des supports informatiques et équipements terminaux, le législateur n'avait pas entouré la saisie de documents et d'objet, de règles encadrant leur exploitation, leur conservation et leur restitution et que, par conséquent, les dispositions concernées méconnaissaient le droit de propriété.

Le législateur a donc, à l'occasion de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, aligné le régime d'exploitation, de conservation et de restitution des documents saisis des mêmes garanties que les données des supports informatiques et équipements terminaux. La saisie des documents peut en effet s'avérer utile, notamment en cas de documents en langue étrangère ou trop volumineux, et donc inexploitables sur place. Il a par contre renoncé à la possibilité de saisie d'« objets », estimant que leur saisie en police administrative n'était pas nécessaire car leur présence était relatée dans le procès-verbal et que, si leur possession était de nature à caractériser un délit, leur saisie pouvait se dérouler selon les règles de procédure pénale.

2. Permettre la saisie de supports informatiques lorsque l'occupant des lieux ou son représentant s'oppose à l'accès aux données qui y sont contenues

La commission des lois avait été alertée, dans le cadre des travaux menés sur l'évaluation de la loi SILT, des difficultés que rencontrent parfois les services lorsque la personne concernée refuse de donner accès à ses équipements et terminaux numériques. Dans cette hypothèse en effet, si aucun autre élément établissant la menace à l'ordre public n'a pu être constaté à l'occasion de la visite, aucune saisie des données informatiques n'est possible.

La commission avait alors préconisé d'ajouter, au titre des motifs pouvant justifier une saisie de données informatiques, le fait de faire obstacle à l'accès aux pièces ou documents présents sur un support informatique.

C'est l'objet de l'article 4 du projet de loi qui prévoit que lorsque l'occupant des lieux ou son représentant fait obstacle à l'accès aux données contenues dans un système informatique ou un équipement terminal présent sur les lieux de la visite, il est possible de procéder à la saisie de ces supports après en avoir fait mention au procès-verbal.

La commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 4 bis (supprimé)
Anonymat des témoins en cas de visite domiciliaire

Introduit par l'Assemblée nationale, l'article 4 bis du projet de loi prévoit de préserver l'anonymat des témoins à une visite domiciliaire en cas d'absence de l'occupant des lieux ou de son représentant.

La commission a supprimé cet article, considérant qu'il revenait sur une garantie essentielle aux droits de la défense de l'occupant des lieux faisant l'objet de la visite domiciliaire et faisant en conséquence peser un risque constitutionnel sur le dispositif.

En cas d'absence de l'occupant des lieux concernés par une visite domiciliaire ou de son représentant20(*), la visite domiciliaire ne peut avoir lieu que si deux témoins qui ne sont pas placés sous l'autorité des agents chargés de la visite sont présents.

À l'issue de la visite domiciliaire, un procès-verbal est dressé, relatant les modalités et le déroulement de l'opération ainsi que les constatations effectuées. Ce procès-verbal est signé par les agents ayant procédé à la visite, par l'officier de police judiciaire, ainsi que par l'occupant des lieux ou, le cas échéant, son représentant ou les témoins. Les personnes disposent de la possibilité de refuser de signer et, dans ce cas, mention en est faite au procès-verbal. Celui-ci mentionne également le délai et les voies de recours.

L'original du procès-verbal est ensuite envoyé au juge ayant autorisé la visite, tandis qu'une copie de ce document est remise ou adressée à l'occupant des lieux ou à son représentant.

Les députés ont souhaité, par l'adoption d'un amendement des rapporteurs en séance publique adoptée contre l'avis du Gouvernement, prévoir que la copie préserve l'anonymat des témoins.

La présence de témoins en cas de visite domiciliaire est cependant une condition essentielle au respect du droit à un recours juridictionnel effectif21(*). En cas d'anonymisation des témoins, l'occupant des lieux ne disposera plus d'aucun moyen de vérifier qu'ils existent effectivement et que la visite domiciliaire a été effectuée dans le respect des prescriptions légales.

Considérant qu'il portait atteinte aux droits de la défense, la commission a donc, par l'adoption d'un amendement COM-99 de ses rapporteurs, supprimé l'article 4 bis.

La commission a supprimé l'article 4 bis.

Article 5
Instauration d'une mesure de sûreté à l'encontre des condamnés terroristes
d'une particulière dangerosité sortant de détention

L'article 5 du projet de loi vise à créer une mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion. Telle que proposée par le Gouvernement, cette mesure de sûreté ne contiendrait que des obligations tendant à à la réinsertion des individus concernés, cette mesure s'additionnant aux mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS), dont la durée maximale serait portée à deux ans par l'article 3.

La commission considère toutefois que le renforcement des dispositifs de suivi judiciaire est la voie juridiquement la plus adaptée pour répondre à l'enjeu que représente, en termes de sécurité publique, l'élargissement de condamnés terroristes d'une particulière dangerosité dans les prochaines années. Par cohérence avec son refus de prolonger la durée maximale des MICAS, qui lui paraît présenter un risque constitutionnel certain, elle a donc redéfini la mesure de sûreté proposée pour en faire une mesure mixte, comprenant à la fois des obligations liées à la surveillance de l'individu en vue de prévenir sa récidive et d'autres permettant d'assurer sa réinsertion.

Au 3 mai 2021, 469 personnes étaient détenues dans les prisons françaises pour des actes de terrorisme en lien avec la mouvance islamiste. Parmi elles, 253 sont condamnées et purgent une peine à titre définitif. 162 devraient sortir dans les quatre prochaines années.

Compte tenu de la particulière dangerosité et du risque élevé de récidive de certaines d'entre elles, il est nécessaire que puissent leur être imposées des mesures de surveillance et d'accompagnement à la réinsertion à l'issue de leur peine.

Pour répondre à cet enjeu, et alors que le Sénat a adopté le 25 mai dernier la proposition de loi n° 114 (2020-2021) renforçant le suivi des condamnés terroristes sortant de détention qui vise à prévenir la récidive et à accompagner la réinsertion des auteurs d'infractions terroristes sortant de détention, le Gouvernement propose dans l'article 5 une mesure ne permettant le prononcé que d'obligations visant à accompagner la réinsertion des personnes condamnées pour terrorisme sortant de détention.

1. Des mesures de suivi incomplètes pour accompagner la sortie de détention des personnes condamnées pour terrorisme, justifiant une intervention du législateur

1.1. Une insuffisance des dispositifs de suivi pour les personnes condamnées pour des faits commis entre le 21 juillet 2016 et le 10 août 2020

Il est aujourd'hui admis que le temps de la détention n'est, pour certains individus, pas suffisant pour aboutir à un désengagement de l'idéologie radicale, et ce malgré les progrès réalisés dans le suivi au cours de la détention.

Il est donc absolument nécessaire de disposer d'outils satisfaisants permettant un suivi des individus radicalisés et condamnés pour terrorisme à leur sortie de détention. Or, les outils juridiques actuels ne sont aujourd'hui pas satisfaisants, comme le soulignait Muriel Jourda dans son rapport sur la proposition de loi n° 469 (2020-2021) renforçant le suivi des condamnés terroristes sortant de détention de François-Noël Buffet.

Sur les 269 personnes condamnées pour des actes de terrorisme en lien avec la mouvance islamiste suivis par le service de l'application des peines, seules 20 % seront suivies à leur libération dans le cadre d'un suivi socio-judiciaire et 5 % dans le cadre d'un sursis probatoire. Les 75 % restant pourront bénéficier de mesures d'accompagnement à la sortie uniquement sur la durée des réductions de peine éventuellement octroyées.

Or, la durée des crédits de réduction de peine pour ces individus a été réduite par la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste, qui a exclu du bénéfice des crédits de réduction de peine dits « automatiques »22(*) les personnes condamnées pour une ou plusieurs infractions terroristes. Celles-ci ne sont donc éligibles qu'à d'éventuelles réductions supplémentaires de peine.

Depuis 2016, les juridictions sont par ailleurs réticentes à définir ab initio les modalités de suivi des personnes condamnées pour des actes de terrorisme à leur élargissement, et ce alors même que le suivi socio-judiciaire permet de limiter les « sorties sèches ». C'est la raison pour laquelle le législateur a rendu obligatoire le prononcé de la peine complémentaire de suivi socio-judiciaire à l'égard de ces personnes, pour les faits commis postérieurement au 10 août 202023(*), sauf décision contraire motivée de la juridiction de jugement.

Ainsi, les personnes condamnées pour des actes de terrorisme commis entre le 21 juillet 2016 et le 10 août 2020 ne disposeront pas des crédits de réduction de peine prévus à l'article 721 du code de procédure pénale - sur la durée desquels sont assis les dispositifs de surveillance judiciaire et de suivi post-peine - et ne sont généralement pas soumises à une peine de suivi socio-judiciaire. Sauf trouble psychiatrique avéré, aucun dispositif de suivi judiciaire ne leur sera donc applicable ou ne permettra un accompagnement adapté à leur profil à l'issue de leur détention.

Source : rapport n° 572 (2020-2021)
de Muriel Jourda, déposé le 12 mai 202124(*)

1.1. La possibilité pour le législateur d'instituer une mesure de sûreté à l'égard des détenus terroristes ayant purgé leur peine

En conséquence, et pour faire face à cet enjeu majeur, le Parlement a adopté le 27 juillet 2020 la loi instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine. Cette loi visait, à titre principal, à introduire une nouvelle mesure judiciaire de suivi et de surveillance post-sentencielle pour les individus condamnés pour des faits de terrorisme, à leur sortie de détention, poursuivant deux finalités : prévenir la récidive et accompagner leur réinsertion.

Saisi a priori, le Conseil constitutionnel a tout d'abord indiqué, dans sa décision n° 2020-805 DC du 7 août 2020, le dispositif adopté par le législateur constituait bien une mesure de sûreté car :

- la mesure n'est pas prononcée par la juridiction de jugement mais à l'expiration de la peine ;

- « elle repose non sur la culpabilité de la personne condamnée, mais sur sa particulière dangerosité » ;

- « elle a pour but d'empêcher ou de prévenir la récidive ».

Il a par suite souligné que le législateur, s'il lui était loisible « de prévoir des mesures de sûreté fondées sur la particulière dangerosité, évaluée à partir d'éléments objectifs, de l'auteur d'un acte terroriste et visant à prévenir la récidive de telles infractions », n'avait en l'espèce pas assuré une conciliation équilibrée entre « d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public et, d'autre part, l'exercice des droits et libertés constitutionnellement garantis ».

2. Instituer une mesure judiciaire de prévention de la récidive terroriste et de réinsertion

2.1 L'article 5 du projet de loi : instituer une mesure de sûreté ciblée sur la réinsertion en complément de l'allongement de la durée maximale des MICAS à l'article 3

Le projet de loi prévoit d'instituer une mesure de sûreté afin d'assurer le suivi des personnes actuellement détenues pour terrorisme dont la peine arrive à échéance dans les prochains mois ou les prochaines années. La mesure proposée comporterait des obligations et interdictions à vocation essentiellement sociale, afin d'assurer la réinsertion des sortants de détention condamnés pour des actes de terrorisme. Cette mesure est présentée comme étant complémentaire des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS), qui permettraient d'assurer le contrôle et la surveillance des personnes.

Cette mesure serait susceptible de s'appliquer aux personnes condamnées à une peine privative de liberté non assorti d'un sursis d'une durée supérieure ou égale à cinq ans pour un acte de terrorisme (ou trois ans en cas de récidive) pour lesquelles il serait établi, à l'issue d'un examen de leur situation intervenant à la fin de l'exécution de leur peine, qu'ils présentent une particulière dangerosité caractérisée par une probabilité très élevée de récidive et par une adhésion persistante à une idéologie ou à des thèses incitant à la commission d'actes de terrorisme.

2.2 La position de la commission : préférer une mesure judiciaire globale répondant aux griefs du Conseil constitutionnel

Le projet de loi fait le choix, pour assurer un suivi effectif des personnes condamnées pour terrorisme sortant de détention, de coupler une MICAS dont la durée serait allongée à une mesure de sûreté judiciaire qui aurait pour objectif une réadaptation sociale de l'individu.

Comme souligné dans le commentaire de l'article 3, au vu de la jurisprudence constitutionnelle qui fait peser un risque l'allongement de la durée des MICAS, le renforcement des dispositifs de suivi judiciaire apparaît à la commission comme la voie juridiquement la plus adaptée pour répondre à l'enjeu que représente, en termes de sécurité publique, l'élargissement de condamnés terroristes dans les prochaines années.

Les mesures de suivi judiciaire présentent en effet plusieurs avantages :

- prononcées par un juge, elles offrent des possibilités de surveillance plus longue et potentiellement plus contraignante ;

- elles présentent des garanties plus importantes pour les individus concernées, car elles sont prononcées à l'issue d'une procédure contradictoire ;

- elles permettent d'associer aux mesures de surveillance des mesures sociales visant à favoriser la réinsertion de la personne.

C'est la raison pour laquelle la commission a préféré, par l'adoption d'un amendement COM-100 des rapporteurs, inscrire dans l'article 5 une mesure judiciaire à visée non pas seulement de réadaptation sociale mais également de surveillance de l'individu. Cette mesure, qui répond à une démarche « d'ensemblier », telle qu'adoptée par le Sénat le 25 mai 2020, reprend le principe du dispositif adopté par le Parlement en juillet 2020 tout en y apportant les aménagements destinés à répondre aux objections soulevées par le Conseil constitutionnel :

- sur la durée de la mesure : la durée de la mesure serait réduite et fixée en fonction de la peine prononcée et non de la peine encourue ;

- sur la possibilité de cumul de la mesure avec les mesures de sursis : toute possibilité de cumul serait exclue ;

- sur la nécessité d'un suivi en détention : la mesure ne pourrait être prononcée que lorsque la personne a été mise en mesure de suivre un programme de réinsertion en détention ;

- sur la nécessité d'éléments nouveaux et complémentaires pour le renouvellement de la mesure : il est prévu que le renouvellement de la mesure ne pourrait être prononcé qu'à l'issue d'une évaluation établissant la dangerosité sur la base d'éléments actuels et circonstanciés, termes habituellement utilisés en matière judiciaire ;

- sur le caractère disproportionné du cumul de plusieurs obligations et interdiction : une gradation serait introduite dans le prononcé des obligations susceptibles d'être imposées à la personne, afin de garantir que ne seront prononcées que des obligations strictement nécessaires et proportionnées à la situation de chaque personne : à titre de mesure de base, la juridiction pourrait imposer à la personne le suivi d'un certain nombre d'obligations, qui sont déjà applicables dans le cadre d'autres mesures de suivi judiciaire et qui relèvent, pour la plupart d'entre elles, d'un suivi social et d'un accompagnement à la réinsertion ; le prononcé des obligations les plus attentatoires aux libertés serait réservé aux personnes pour lesquelles les premières obligations se révèleraient insuffisantes compte tenu de leur situation, de leur personnalité ou de leur niveau de dangerosité.

Les principales différences entre la mesure proposée par le Gouvernement dans son article 5 et la mesure adoptée par la commission tiennent ainsi :

aux obligations susceptibles d'être prononcées : la rédaction de la commission constitue une mesure mixte tant d'accompagnement à la réinsertion que de surveillance, tandis que la rédaction initiale de l'article 5 assumait le principe d'un cumul entre mesure de sûreté judiciaire et mesures administratives (voir le tableau ci-après) ;

à l'autorité prononçant la mesure : alors que la rédaction initiale de l'article 5 attribuait cette compétence au tribunal de l'application des peines, la commission a préféré l'attribuer à la juridiction régionale de la rétention de sûreté, après avis du juge de l'application des peines chargé du suivi de la personne. Cette solution permet en effet de distinguer clairement les règles propres aux peines des règles propres aux mesures de sûreté pour conforter l'applicabilité des principes propres aux mesures de sûreté ;

à la durée de la mesure : la mesure serait prononcée, dans les deux cas, pour une durée maximale d'un an renouvelable. La rédaction initiale de l'article 5 prévoyait que cette mesure pouvait être renouvelée jusqu'à une durée maximale de cinq ans (trois ans lorsque le condamné est mineur), tandis que la commission a prévu une durée maximale de trois ans ou, lorsque le condamné est mineur, deux ans ou, lorsque la personne a été condamnée à une peine d'emprisonnement de 10 ans, de cinq ans (trois ans si le condamné est mineur). La différence de durée de la mesure découle des obligations susceptibles d'être imposées : la mesure prévue par la commission pouvant être plus contraignante, il est normal que sa durée soit plus courte.

Obligations susceptibles d'être imposées : comparatif entre les MICAS,
la rédaction initiale de l'article 5 et la rédaction de la commission

Obligations

MICAS

Rédaction initiale de l'article 5

Rédaction retenue par la commission de l'article 5

Accompagnement socio-judiciaire

Répondre aux convocations
du juge de l'application des peines
ou du service pénitentiaire d'insertion
et de probation désigné
(1° article 132-44 CP)

 

X

X

Recevoir les visites du service pénitentiaire d'insertion et de probation et lui communiquer les renseignements ou documents de nature à permettre le contrôle de ses moyens d'existence et de l'exécution de ses obligations
(2° article 132-44 CP)

 

X

X

Respecter les conditions
d'une prise en charge sanitaire, sociale, éducative ou psychologique, destinée à permettre sa réinsertion et l'acquisition des valeurs de la citoyenneté
(20° article 132-45 CP)

 

X

X

Emploi

Prévenir le service pénitentiaire d'insertion et de probation
de ses changements d'emploi
(3° article 132-44 CP)

   

X

Obtenir l'autorisation préalable du juge de l'application des peines
pour tout changement d'emploi ou de résidence, lorsque ce changement
est de nature à mettre obstacle à l'exécution de ses obligations
(5° article 132-44 CP)

   

X

Exercer une activité professionnelle ou suivre un enseignement ou une formation professionnelle
(1° article 132-45 CP)

 

X

X

Ne pas se livrer à l'activité dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise ou ne pas exercer une activité impliquant un contact habituel avec des mineurs
(8° article 132-45 CP)

 

X

X

Résidence

Prévenir le service pénitentiaire d'insertion et de probation
de ses changements de résidence
ou de tout déplacement dont la durée excéderait quinze jours
et rendre compte de son retour
(4° article 132-44 CP)

   

X

Obtenir l'autorisation préalable
du juge de l'application des peines
pour tout changement d'emploi
ou de résidence, lorsque ce changement est de nature à mettre obstacle
à l'exécution de ses obligations
(5° article 132-44 CP)

   

X

Établir sa résidence en un lieu déterminé (2° article 132-45 CP)

 

X

X
(2e palier)

Contrôle des déplacements

Informer préalablement
le juge de l'application des peines de tout déplacement à l'étranger
(6° article 132-44 CP)

   

X

Obtenir l'autorisation préalable
du juge de l'application des peines
pour tout déplacement à l'étranger
(19° article 132-45 CP)

   

X
(2e palier)

Faire l'objet d'un placement
sous surveillance électronique

X

   

Obligation de se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie (pointage)

X

   

Interdire à la personne de se déplacer à l'extérieur d'un certain périmètre géographique (assignation à résidence) ou d'accéder à certains lieux

X

   

Interdictions de paraître ou de fréquenter certains lieux

S'abstenir de paraître en tout lieu,
toute catégorie de lieux
ou toute zone spécialement désignés
(9° article 132-45 CP)

X

 

X
(2e palier)

Contrôle des fréquentations des personnes

Ne pas fréquenter certains condamnés, notamment les auteurs ou complices de l'infraction
(12° article 132-45 CP)

   

X

S'abstenir d'entrer en relation
avec certaines personnes, dont la victime, ou certaines catégories de personnes, et notamment des mineurs,
à l'exception, le cas échéant,
de ceux désignés par la juridiction
(13° article 132-45 CP)

   

X

Interdiction d'entrer en relation
avec certaines personnes dont il existe des raisons sérieuses de penser
que leur comportement constitue
une menace pour la sécurité publique

X

   

Autres interdictions

Ne pas détenir ou porter une arme
(14° article 132-45 CP)

   

X

Source : commission des lois du Sénat

La commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6
Droit de communication aux préfets et aux services de renseignement
des informations relatives aux soins psychiatriques sans consentement

L'article 6 du projet de loi prévoit la possibilité pour les préfets et les services de renseignement d'accéder aux informations relatives à l'entrée et à la sortie de l'hospitalisation sans consentement des personnes représentant une menace grave en raison de leur radicalisation à caractère terroriste.

La commission a adopté cet article après avoir restreint aux seuls préfets et aux agents placés sous leur autorité l'accès à ces informations.

L'article 6 du projet de loi tend à permettre un élargissement de l'accès aux informations sur les hospitalisations sans consentement afin de donner une base légale à l'accès des services de renseignement et des préfets du lieu de résidence aux informations obtenues par le croisement du fichier des signalements pour la prévention de la radicalisation à caractère terroriste (FSPRT) et du fichier HOPSYWEB, qui recense les entrées et sorties d'hospitalisation sans consentement.

1. La nécessité d'un suivi adapté des personnes radicalisées souffrant de troubles psychiatriques

1.1. Une situation par nature difficile à évaluer

La prévalence des troubles mentaux parmi les personnes radicalisées fait l'objet d'évaluations diverses qui reposent sur les estimations des services de renseignement. Ainsi, c'est sur la base d'une déclaration de Laurent Nuñez25(*), alors membre du Gouvernement, que le rapport de l'Assemblée nationale sur les services publics face à la radicalisation, publié en juin 201926(*), a fait état d'un taux de 12 % de prévalence de troubles mentaux parmi les personnes fichées au FSPRT, donnée qui sert de référence à l'étude d'impact jointe au présent projet de loi.

L'incertitude liée à ce chiffre a été pointée à vos rapporteurs. Elle est cependant consubstantielle à la nature du FSPRT et au travail des services qui l'alimentent. Ceux-ci ne disposent pas de données médicales mais se fondent sur les informations liées aux incidents qui ont justifié l'inscription au fichier ainsi que sur celles fournies par la famille ou des tiers. Aucune étude épidémiologique du type de celles conduites périodiquement en prison n'a par ailleurs été conduite sur les personnes liées au FSPRT.

Surestimée pour certains, une prévalence de 12 à 15 % a pu à l'inverse paraître basse pour d'autres, certaines estimations allant jusqu'à 25 % de troubles parmi la population suivie par tel ou tel service.

Il est en tout état de cause établi que certains auteurs de passage à l'acte violent ont des antécédents psychiatriques ou psychologiques documentés, plus particulièrement pour les attaques récentes.

Il ne peut donc faire de doute qu'une part, minoritaire, de la population suivie pour radicalisation à caractère terroriste souffre de troubles mentaux.

1.2. Des enjeux de principe et la nécessité d'une approche pratique

Les personnes auditionnées par les rapporteurs ont tantôt dénoncé le risque de pénalisation de la maladie mentale, tantôt alerté sur le risque de voir des terroristes invoquer l'irresponsabilité pénale.

Ce débat de principe revêt une sensibilité particulière à la suite de crimes récents et dans un contexte où, comme l'ont montré les travaux du sociologue Farhad Khosrokhavar, la folie, notamment en prison, est sensible à l'actualité et adopte son discours, en l'occurrence celui du djihadisme ou de l'islam radical27(*).

Le constat de la prévalence de troubles mentaux chez une partie des personnes radicalisées est indépendant du lien entre ces troubles et la radicalisation, voire le passage à l'action violente. Cependant, les services de renseignement ont souligné que des profils psychologiquement fragiles paraissent plus susceptibles de passer à l'acte dans le cadre d'un « djihadisme d'atmosphère », ce que semble confirmer le profil des derniers auteurs d'actes terroristes, inconnus des services mais souffrant de troubles mentaux. Surtout, l'existence de ces troubles doit orienter le type de suivi administratif et judiciaire et la prise en charge thérapeutique des personnes.

Dès lors, les échanges d'informations entre soignants et autorités administratives apparaissent nécessaires pour apporter une réponse adéquate tant en matière de suivi que de prévention des passages à l'acte. Cet échange se heurte cependant immédiatement à la nécessité de préserver le secret médical.

2. Un élargissement sensible de l'information communiquée directement aux services de sécurité

2.1. Une extension à l'ensemble des services de renseignement qui pose question au regard du secret professionnel

Le rôle du préfet du département d'hospitalisation est déjà consacré par le code de la santé publique en matière d'hospitalisation sans consentement, puisqu'il est déjà destinataire des informations relatives à l'admission et à la sortie des soins sans consentement.

Il ressort de l'étude d'impact et des informations communiquées à vos rapporteurs que la volonté de permettre un accès plus large aux informations relatives aux soins sans consentement dans le cadre de la lutte contre le terrorisme a conduit le Gouvernement à prendre le décret n° 2019-412 du 6 mai 201928(*) permettant le croisement des fichiers HOPSYWEB et FSPRT. Dans sa délibération n° 2018-354, la CNIL notait le souhait du Gouvernement de permettre à toutes les personnes consultant le FSPRT d'accéder à ces informations et estimait que cette possibilité posait question au regard du secret professionnel. L'extension au-delà des préfets des départements d'hospitalisation n'a donc pas été retenue dans le décret publié.

D'abord présenté comme offrant la possibilité au préfet du département de résidence de disposer des informations réservées actuellement au seul préfet du département d'hospitalisation, l'article 6 permet surtout l'accès de l'ensemble des services de renseignement en charge du suivi des personnes radicalisées représentant une menace terroriste aux informations obtenues du fait du croisement entre le FSPRT et HOPSYWEB. La possibilité offerte par l'article se traduit par l'accès automatique aux informations issues du croisement des fichiers.

L'Assemblée nationale a inscrit dans cet article la mention des informations susceptibles d'être communiquées, et précisé qu'elles ne sont communicables que dans la mesure où elles sont nécessaires à l'accomplissement des missions des personnes destinataires. Enfin, les informations communiquées ne peuvent être antérieures de plus de trois ans à la date de levée de la mesure de soins sans consentement.

2.2. La position de la commission

La commission ne conteste pas l'intérêt pour les services d'accéder aux informations relatives aux hospitalisations sans consentement des personnes inscrites au FSPRT. Pareille extension ne peut cependant se faire sans que la nécessité et l'impact des informations communiquées soit clairement exposé. En conséquence, la commission a adopté l'amendement COM-101 de ses rapporteurs tendant à limiter la possibilité d'accéder aux informations relatives aux soins sans consentement aux préfets et aux seuls agents placés sous leur autorité et spécialement désignés à cette fin.

La commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 6 bis
Contenu du rapport remis annuellement au Parlement
sur les mesures administratives visant à lutter contre le terrorisme

Dans le cadre de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, un dispositif d'information renforcé du Parlement a été mis en place. Ainsi, l'ensemble des mesures relatives aux périmètres de protection, à la fermeture des lieux de culte, aux mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance et aux visites domiciliaires sont transmises sans délai au Sénat et à l'Assemblée nationale. Un rapport est également transmis annuellement au Parlement sur l'application de ces quatre mesures. L'article 6 bis vise à en renforcer le contenu, en y intégrant un bilan des autres mesures administratives de lutte contre le terrorisme et des dispositifs judiciaires préventifs pouvant être mis en oeuvre aux fins de lutter contre le terrorisme.

La commission a adopté cet article, en limitant le bilan des dispositifs judiciaires préventifs à ceux ayant effectivement été mis en oeuvre au cours de l'année écoulée.

Dans le cadre de l'état d'urgence, les mesures prises par le Gouvernement font l'objet d'une information sans délai du Parlement. Ce dernier se voit transmettre immédiatement tous les actes pris en application de la loi par les autorités administratives. L'Assemblée nationale et le Sénat peuvent également requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l'évaluation de ces mesures.

Alors que la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite loi « SILT », a intégré dans le droit commun des mesures similaires - bien que présentant davantage de garanties - à celles de l'état d'urgence, le législateur a souhaité prévoir une information renforcée du Parlement.

Cette information prend deux formes :

le Parlement est tout d'abord informé sans délai des mesures prises ou mises en oeuvre par les autorités administratives lorsqu'elles concernent les périmètres de protection, la fermeture des lieux de culte, les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance et les visites domiciliaires. L'Assemblée nationale et le Sénat peuvent également, sur le modèle de ce qui est prévu pendant l'état d'urgence, requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l'évaluation de ces mesures ;

le Gouvernement adresse en second lieu chaque année au Parlement un rapport détaillé sur l'application de ces mesures.

Par l'adoption en commission d'un amendement de la présidente de la commission des lois, Yaël Braun-Pivet, d'Éric Ciotti et de Raphaël Gauvain, les députés ont prévu d'enrichir ce rapport pour en faire un rapport sur les mesures administratives prises aux fins de lutter contre le terrorisme. Ce rapport comprendrait ainsi, outre un bilan de l'application des périmètres de protection, de la fermeture des lieux de culte, des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance et des visites domiciliaires, un bilan des autres mesures administratives de lutte contre le terrorisme (mesures de lutte contre le financement des activités terroristes, d'accès à des traitements administratifs automatisés et à des données détenues par des opérateurs privés, de mise en oeuvre de systèmes de vidéoprotection, d'interdiction de sortie du territoire, et de contrôle administratif des retours sur le territoire national) et des dispositifs judiciaires préventifs pouvant être mis en oeuvre aux fins de lutter contre le terrorisme.

Par l'adoption d'un amendement COM-89 rectifié bis d'Alain Richard, la commission a précisé la rédaction de l'article et limité les mesures judiciaires évaluées dans le rapport annuel au Parlement aux dispositifs judiciaires préventifs effectivement mis en oeuvre.

La commission a adopté l'article 6 bis ainsi modifié.


* 2 Décisions n° 2017-6914 QPC du 16 février 2018 et n° 2017-695 du 29 mars 2018

* 3 Conseil constitutionnel, décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018.

* 4 Recommandation n° 2 du rapport d'information n° 348 (2019-2020), La loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme : 2 ans après - bilan et propositions, de M. Marc-Philippe DAUBRESSE, fait au nom de la commission des lois et déposé le 26 février 2020.

* 5 Art. L. 1332-1 et suivants du code de la défense.

* 6 Art. L. 2251-1 et suivants du code des transports.

* 7 Art. L.. 5332-1 A et suivants du code des transports.

* 8 Art. L. 6341-1 et suivants du code des transports.

* 9 Voir également l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

* 10 Voir l'article 9 de cette convention.

* 11 Conseil d'État, 19 mai 1933, Benjamin.

* 12 Rapport n° 454, tome I (2020-2021) sur le projet de loi confortant le respect des principes de la République et de lutte contre le séparatisme, de Jacqueline Eustache-Brinio et Dominique Vérien, déposé au nom de la commission des lois le 18 mars 2021.

* 13 Étude d'impact sur le projet de loi, p. 23.

* 14 Rapport d'information n° 348 (2019-2020) sur le contrôle et le suivi de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, de Marc-Philippe Daubresse, fait au nom de la commission des lois, et déposé le 26 février 2020. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r19-348/r19-348.html.

* 15 Rapport d'information n° 348 (2019-2020) sur le contrôle et le suivi de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, de Marc-Philippe Daubresse, fait au nom de la commission des lois, et déposé le 26 février 2020. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r19-348/r19-348.html.

* 16 Conseil constitutionnel, décision n° 2017-691 DC du 16 février 2018.

* 17 Rapport d'information n° 348 (2019-2020) sur le contrôle et le suivi de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, de Marc-Philippe Daubresse, fait au nom de la commission des lois, et déposé le 26 février 2020. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/r19-348/r19-348.html.

* 18 Voir le commentaire de l'article 5.

* 19 Conseil constitutionnel, décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018.

* 20 Sur la procédure et les garanties entourant les visites domiciliaires, voir le commentaire de l'article 4.

* 21 Conseil constitutionnel, décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018.

* 22 Prévues à l'article 721 du code de procédure pénale.

* 23 Loi n° 2020-1023 du 10 août 2020 instaurant des mesures de sûreté à l'encontre des auteurs d'infractions terroristes à l'issue de leur peine.

* 24 Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl20-469.html.

* 25 « M. Laurent Nuñez, secrétaire d'état auprès du ministre de l'Intérieur, a rappelé que 12 % des personnes inscrites au FSPRT souffraient de troubles psychologiques ».

* 26 Rapport d'information de l'Assemblée nationale n° 2082 du 27 juin 2019 sur les services publics face à la radicalisation de MM. Eric Diard et Eric Pouillat.

* 27 « Prisons en France. Violence, radicalisation, déshumanisation... Quand surveillants et détenus parlent, Paris », Editions Robert Laffont, 2016.

* 28 Décret modifiant le décret n° 2018-383 du 23 mai 2018 autorisant les traitements de données à caractère personnel relatifs au suivi des personnes en soins psychiatriques sans consentement.