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Projet de loi de finances rectificative pour 2021

23 juin 2021 : Loi de finances rectificative pour 2021 ( rapport - première lecture )

TITRE III

DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE
DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 4

Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation d'emplois

. L'article 4 traduit l'incidence, sur l'équilibre prévisionnel du budget 2021 et le financement de l'État, des réévaluations opérées et des dispositions proposées par le présent projet de loi de finances rectificative.

Le déficit budgétaire de l'État s'établirait, selon le projet de loi initial, à un niveau de 219,5 milliards d'euros, en dégradation de 46,2 milliards d'euros par rapport au déficit de 178,1 milliards d'euros prévu par la loi de finances initiale pour 2021. Sur cet écart, 28,8 milliards d'euros correspondent à des reports de crédits ouverts en 2020 et consommés en 2021. Le surcroît de déficit serait financé par la trésorerie de l'État.

Lors de l'examen du projet de loi de finances rectificative par l'Assemblée nationale, la prévision de déficit a été aggravée de 0,5 milliard d'euros supplémentaires pour atteindre 220,0 milliards d'euros.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE RÉCAPITULATION DES ÉLÉMENTS DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE ET FINANCIER

Les et de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances180(*) (LOLF) prévoient que la loi de finances de l'année :

- arrête les données générales de l'équilibre budgétaire, présentées dans un tableau d'équilibre ;

- comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l'État et évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l'équilibre financier, présentées dans un tableau de financement.

Alors que le tableau d'équilibre met en regard les ressources et les charges des trois grandes catégories de comptes du budget de l'État (budget général, budgets annexes, comptes spéciaux), le tableau de financement indique les besoins à financer (principalement le refinancement de la dette à moyen et long terme existante et le déficit budgétaire de l'année) et les ressources utilisées pour combler ce financement (nouvelles émissions de dette à moyen et long terme, variation de l'encours de dette à court terme, ressources diverses de court terme et trésorerie de l'État).

Représentation simplifiée du tableau d'équilibre
et du tableau de financement

CT/MT/LT : court / moyen / long terme.

Source : commission des finances

Les deux tableaux sont reliés par le montant du solde budgétaire qui, lorsqu'il est négatif, constitue un déficit devant nécessairement être financé.

Le tableau d'équilibre constitue une récapitulation des dispositions présentées dans les états A à E annexés au projet de loi de finances, qui décrivent précisément les prévisions de recettes et les crédits des missions budgétaires181(*).

Seule une loi de finances rectificative peut, en cours d'année, modifier ces deux tableaux. En ce cas, le tableau d'équilibre présente les variations de ressources et de charges prévues par le projet de loi, qui devront donc s'apprécier par rapport aux montants absolus prévus par la loi de finances initiale, tandis que le tableau de financement contient des montants absolus.

L'article d'équilibre comporte également des dispositions diverses relatives notamment à la variation nette, appréciée en fin d'année et en valeur nominale, de la dette négociable de l'État d'une durée supérieure à un an ainsi qu'au plafond d'autorisation des emplois rémunérés par l'État, exprimé en équivalents temps plein travaillé (ETPT).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ ET MODIFIÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE DÉGRADATION IMPORTANTE DE L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE, MAIS SANS IMPACT SUR LES ÉMISSIONS DE DETTE DE L'ANNÉE

Le présent projet de loi de finances rectificative, dans sa version initiale, prévoit une dégradation de 17,3 milliards d'euros du solde budgétaire inscrit dans le tableau d'équilibre, c'est-à-dire le solde des ressources et des charges votées en loi de finances.

Les votes intervenus à l'Assemblée nationale ont conduit à porter cette dégradation à 17,8 milliards d'euros, dont les conséquences ont été reportées au présent article dit d'équilibre, par un amendement présenté par le Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances.

S'agissant en premier lieu de l'équilibre général du budget, les recettes fiscales nettes sont en augmentation de 1,6 milliard d'euros dans le texte initial et s'établiraient à un niveau de 259,5 milliards d'euros.

L'Assemblée nationale a réduit cette augmentation des recettes fiscales nettes à 1,1 milliard d'euros, soit un niveau absolu de 259,0 milliards d'euros. Les députés ont en effet décalé au 1er juillet 2022 la hausse des tarifs de taxe intérieure de consommation portant sur le gazole non routier (voir supra, le commentaire de l'article 2 bis), ce qui a entraîné une minoration de 300 millions d'euros des recettes brutes de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE). Ils ont également prévu (voir supra, commentaire de l'article 2 quater) le maintien de l'exonération de taxe d'habitation afférente à la résidence principale pour les retraités de condition modeste, ce qui a diminué de 100 millions d'euros la prévision de recettes au titre de cet impôt, ainsi qu'un dégrèvement pour les mêmes personnes de la contribution à l'audiovisuel public, augmentant de 70 millions d'euros la prévision de remboursements et dégrèvements.

Les recettes non fiscales sont en augmentation de 1,2 milliard d'euros, sans modification par l'Assemblée nationale, soit un montant absolu de 26,5 milliards d'euros.

S'agissant des dépenses nettes du budget général, elles seraient en augmentation de 20,1 milliards d'euros dans le texte initial, atteignant un niveau de 405 milliards d'euros. Les députés ont, lors de l'examen en seconde partie, augmenté de 5 millions d'euros les crédits de la mission « Culture », qui a été présentée supra dans l'exposé général. Cette augmentation a été prise en compte « par anticipation » dans l'amendement présenté par le Gouvernement sur l'article d'équilibre en fin de première partie.

Les prélèvements sur recettes seraient en diminution de 0,8 milliard d'euros, soit un montant de 69,8 milliards d'euros.

S'agissant en second lieu des budgets annexes, leurs ressources et leurs charges ne sont pas modifiées par le présent projet de loi de finances rectificative et demeurent donc presque égales, au niveau de 2,4 milliards d'euros prévu par la loi de finances initiale.

S'agissant enfin des comptes spéciaux, les comptes d'affectation spéciale conservent un solde identique, dans la mesure où les ressources comme les charges du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » sont diminuées de 5,2 milliards d'euros. Les charges des comptes de concours financiers augmentent de 0,8 milliard d'euros. Ces montants n'ont pas été modifiés par les députés.

Ces dispositions ont été décrites dans l'exposé général du présent rapport.

Le déficit budgétaire résultant de ces ouvertures et annulations de crédit est de 190,7 milliards d'euros dans le texte initial et de 191,2 milliards d'euros dans le texte adopté par les députés.

Toutefois, une particularité du lien entre le tableau d'équilibre et le tableau de financement résulte de la prise en compte des reports de crédits de 2020 vers 2021 sur la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », à hauteur de 28,8 milliards d'euros. Ouverts en 2020 mais non consommés, ils ont vocation à être dépensés en 2021 sans avoir figuré dans la loi de finances initiale, de sorte que le déficit budgétaire effectivement prévu, selon les prévisions du présent projet de loi de finances rectificative, est de 220,0 milliards d'euros et non, comme il résulte du tableau d'équilibre, de 191,2 milliards d'euros182(*).

C'est donc ce montant de 220,0 milliards d'euros qui figure dans le tableau de financement qui forme le II du présent article.

Équilibre général du budget et équilibre financier

(en milliards d'euros)

CT/MT/LT : court / moyen / long terme. Dépenses et recettes nettes des remboursements et dégrèvements. Recettes nettes des prélèvements sur recettes.

Source : commission des finances, à partir de l'article d'équilibre de la loi de finances pour 2021 et du projet de loi de finances rectificative (texte adopté par l'Assemblée nationale)

Toutefois, ce déficit « reporté » a en réalité déjà été financé : le programme d'endettement réalisé par l'État en 2020 s'est fondé sur une prévision de déficit budgétaire beaucoup plus importante que le déficit constaté au final. Les sommes empruntées et non consommées en 2020 ont donc nourri la trésorerie de l'État.

En conséquence, le tableau de financement ne prévoit aucune nouvelle émission de dette, ni à moyen et long terme, ni à court terme : le surcroît de déficit, que celui-ci résulte des ouvertures de crédit inscrites dans le présent projet de loi de finances rectificative ou des crédits reportés de 2020 à 2021, sera financé par la trésorerie de l'État.

Enfin, le présent article ne modifie pas les autres dispositions de l'article d'équilibre.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : ADOPTER UN ARTICLE DE RÉCAPITULATION

Cet article tirant les conséquences des votes effectués, il n'appelle donc pas d'autres observations que celles qui ont été formulées dans l'exposé général du présent rapport.

Décision de la commission : la commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 180 Loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

* 181 Le solde des comptes de commerce et des comptes d'opérations monétaires figure toutefois, non pas dans les états A à E annexés, mais dans un document budgétaire distinct.

* 182183 Voir les explications données dans l'exposé général du présent rapport.