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Projet de loi de finances rectificative pour 2021

23 juin 2021 : Loi de finances rectificative pour 2021 ( rapport - première lecture )

II. AUTRES MESURES

ARTICLE 9 A (nouveau)

Confirmation de l'extension de l'obligation, pour l'autorité judiciaire, de transmettre tout élément de nature à faire suspecter le caractère frauduleux d'une demande d'asile ou de protection à l'Ofii

. L'autorité judiciaire est tenue de communiquer au directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (Ofpra) et au président de la Cour nationale du droit d'asile (Cnda), sur demande ou d'office, tout élément recueilli au cours d'une instance civile ou d'une information criminelle ou correctionnelle, y compris lorsque celle-ci s'est terminée par un non-lieu, et de nature à faire suspecter le caractère frauduleux d'une demande d'asile ou du statut d'apatride.

La communication de ces informations n'était jusqu'à présent pas prévu pour l'Office français de l'immigration et de l'intégration (Ofii), alors que ce dernier est chargé depuis 2015 de l'accueil des demandeurs d'asile et du versement de l'allocation pour demandeur d'asile (ADA).

La loi de finances initiale pour 2021 a prévu de réparer cette lacune en étendant l'obligation de transmission pesant sur l'autorité judiciaire. Toutefois, la mesure n'a pu entrer en vigueur car elle s'imputait sur un article qui n'était plus le bon du fait d'une ordonnance publiée au Journal officiel le même jour que la loi de finances initiale et qui avait modifié la référence de l'article concerné du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

Le présent article propose donc de confirmer l'extension au bénéfice de l'Ofii de de la transmission par l'autorité judiciaire de tout élément de nature à faire suspecter le caractère frauduleux d'une demande d'asile ou de protection à l'Ofii.

Sur le fond, cette évolution apparaît bienvenue car elle pourrait permettre à l'Ofii d'améliorer sa politique de lutte contre la fraude à l'ADA.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE OBLIGATION POUR L'AUTORITÉ JUDICIAIRE DE TRANSMETTRE À L'OFPRA TOUT ÉLÉMENT POUVANT FAIRE SUSPECTER LE CARACTÈRE FRAUDULEUX D'UNE DEMANDE D'ASILE

A. L'OBLIGATION POUR L'AUTORITÉ JUDICIAIRE DE TRANSMISSION DE TOUT ÉLÉMENT DE NATURE A FAIRE SUSPECTER LE CARACTÈRE FRAUDULEUX D'UNE DEMANDE D'ASILE NE S'ÉTEND QU'À LA CNDA ET À L'OFPRA

Aux termes de l'article L. 513-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, « l'autorité judiciaire communique au directeur général de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides [Ofpra] et au président de la Cour nationale du droit d'asile [CNDA]², sur demande ou d'office, tout élément recueilli au cours d'une instance civile ou d'une information criminelle ou correctionnelle, y compris lorsque celle-ci s'est terminée par un non-lieu, de nature à faire suspecter le caractère frauduleux d'une demande d'asile ou du statut d'apatride ».

Cette disposition vise à assurer l'information des instances de l'asile (Ofpra et Cnda) en cas de suspicion de fraude. En 2019, selon le gouvernement, cet article a permis à l'Ofpra de solliciter l'autorité judiciaire à plus de 200 reprises.

Cet article n'inclut cependant pas l'Ofii parmi les destinataires des signalements de l'autorité judiciaire ni dans les personnes morales susceptibles de saisir cette autorité alors même que cet opérateur est en charge du versement de l'allocation pour demandeur d'asile.

B. UNE EXTENSION DE CETTE OBLIGATION À L'OFPRA PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2021 QUI N'A PAS ÉTÉ SUIVIE D'EFFET EN RAISON D'UNE ERREUR DE COORDINATION

L'article 232 de la de finances pour 2021250(*) avait modifié cet article en précisant que « l'autorité judiciaire communique [tout élément recueilli au cours d'une instance civile ou d'une information criminelle ou correctionnelle, y compris lorsque celle-ci s'est terminée par un non-lieu, de nature à faire suspecter le caractère frauduleux d'une demande d'asile ou du statut d'apatride], sur demande ou d'office, au directeur général de l'Office français de l'immigration et de l'intégration lorsqu'ils sont de nature à faire suspecter le caractère frauduleux d'une demande d'asile. »

Cette modification n'a toutefois pas pu entrer en vigueur. En effet, alors que la loi de finances pour 2021 a été promulguée au Journal officiel du 30 décembre 2020, celui-ci comportait également l'ordonnance du 16 décembre 2020 portant partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile251(*). Or, cette ordonnance réorganise ce code, conduisant notamment à ce que l'article L. 713 6 devienne l'article L. 513-7 , sans prendre en compte la modification introduite par l'article 232 de la loi de finances.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE REPRISE DE LA MODIFICATION ISSU DE LA LOI DE FINANCES POUR 2021

Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale à l'initiative de Laurent Saint-Martin, rapporteur général, avec l'avis favorable du gouvernement, reprend à l'identique le dispositif de l'article 232 de la loi de finances pour 2021, et modifie l'article L. 513-7 (ancien article L. 713-6) du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile afin d'étendre l'obligation, pour l'autorité judiciaire, de transmettre tout élément de nature à faire suspecter le caractère frauduleux d'une demande d'asile à l'Ofii.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION : UNE CORRECTION D'ERREUR DE COORDINATION POUR UNE MESURE UTILE

Sur le fond, le présent article constitue la reprise d'un dispositif qui a déjà fait l'objet d'une approbation du Sénat lors de son examen dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021.

Comme l'indiquait alors le rapporteur spécial de la mission « Immigration, asile et intégration » Sébastien Meurant, depuis 2015, l'Ofii est, en sus de ses prérogatives en matière d'intégration, chargé de l'accueil des demandeurs d'asile, et du versement et de la gestion de l'allocation pour demandeurs d'asile (ADA)252(*).

Dans le droit actuellement en vigueur, l'Ofii ne peut être informée de possibles fraudes à cette allocation, alors qu'elle en est le gestionnaire (par exemple lorsque des demandeurs d'asile ont dissimulé leur véritable identité et présenté des demandes d'ADA sous des identités différentes).

Le présent article met fin à cette situation en permettant à l'autorité judiciaire de communiquer, sur demande ou d'office, au directeur général de l'Ofii, tout élément recueilli au cours d'une instance civile ou d'une information criminelle ou correctionnelle, y compris lorsque celle-ci s'est terminée par un non-lieu, et de nature à faire suspecter le caractère frauduleux d'une demande d'asile.

Cette évolution pourrait permettre à l'Ofii d'améliorer sa politique de lutte contre la fraude à l'ADA.

Sur la forme, la mesure correctrice proposée par le présent article ne pose pas de difficulté même s'il est préférable de s'assurer en amont d'éventuels conflits lors de la publication des ordonnances avec les textes en navette.

Décision de la commission : la commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 9

Adaptation à la reprise de l'activité des mesures concernant les cotisations et contributions sociales des entreprises et des travailleurs indépendants

. Le présent article vise à instaurer une aide au paiement des cotisations sociales à destination des employeurs de moins de 250 salariés des secteurs les plus touchés par la crise et ainsi à accompagner leur reprise d'activité.

En effet, le Gouvernement a fait le choix de créer un nouveau dispositif d'aide, plutôt que de proroger par décret l'exonération et l'aide au paiement des cotisations sociales introduits par l'article 9 de la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour 2021.

Le dispositif permet donc d'accompagner à hauteur de 15 % des rémunérations des salariés, les employeurs de moins de 250 salariés des secteurs S1 et S1 bis.

Alors que le dispositif introduit par la LFSS prévoit que seule la constatation d'une baisse de chiffre d'affaires ouvre droit à une exonération et une aide au paiement, l'aide au paiement des cotisations introduite au présent article vise au contraire l'ensemble des employeurs des secteurs concernés, quelle que soit l'évolution de leur activité au cours des mois de juin, juillet et août.

L'aide contenue au présent article sera ainsi à même d'accompagner la reprise d'activité en diminuant les charges des entreprises qui doivent se relancer après plusieurs mois de restrictions.

Des réductions de cotisations pour les travailleurs indépendants et pour les mandataires sociaux sont également prévues par l'article.

Le coût total de la mesure est évalué par le Gouvernement à 800 millions d'euros pour les mois de juin, juillet et août.

Cependant, alors que le Gouvernement indique vouloir proroger le dispositif prévu par l'article 9 de la LFSS à destination des entreprises qui font encore l'objet d'une mesure de fermeture administrative, soit principalement les salles de danse et les discothèques, une aide identique n'est pas prévue pour accompagner leur reprise d'activité. Alors que celles-ci font l'objet d'une fermeture depuis désormais plus d'un an, il apparaît indispensable de le prévoir dès à présent. La commission a donc adopté un amendement visant à mettre en oeuvre une aide au paiement des rémunérations, pour trois mois à compter de la réouverture des entreprises du secteur, et majorée au taux de 20 %.

La commission propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : POUR AIDER LES EMPLOYEURS À FINANCER LES COTISATIONS SOCIALES DONT ILS SONT REDEVABLES, PLUSIEURS DISPOSITIFS SONT D'ORES ET DÉJÀ EN VIGUEUR

A. LES COTISATIONS SOCIALES ONT FAIT L'OBJET DE REPORTS MASSIFS DANS LE CONTEXTE DE CRISE SANITAIRE

Depuis le début de la crise sanitaire253(*), les URSSAF et les principaux organismes de recouvrement n'assignent plus les entreprises en paiement des cotisations dues. En effet, les délais de recouvrement des cotisations sociales ont été suspendus par le Gouvernement254(*). Cette suspension doit courir jusqu'à la fin du mois suivant la cessation de l'état d'urgence sanitaire.

En parallèle, des reports de cotisations sociales ont été ouverts à l'ensemble des entreprises, quels que soient leurs secteurs d'activité. Ils peuvent porter, pour les échéances de mars à juin et de novembre à décembre 2020, sur l'intégralité des cotisations patronales et salariales. Pour juillet et août 2020, les reports ne concernent que les cotisations patronales.

Pour les échéances à compter de janvier 2021 les reports restent possible pour tout ou partie des cotisations dès lors que l'activité de l'employeur est empêchée ou subi des restrictions. Pour bénéficier de ces reports, les entreprises remplissent en ligne un formulaire de demande préalable255(*). Aucune majoration de retard n'est appliquée.

Les grandes entreprises (plus de 5 000 salariés) qui ne relèvent pas des secteurs les plus exposés doivent, depuis mai 2020, remplir un formulaire spécifique et expliciter les difficultés de trésorerie pouvant justifier le report.

Les reports permettent ainsi aux entreprises de bénéficier d'un soutien en trésorerie d'autant plus important qu'ils peuvent porter sur les cotisations salariales, qui sont pourtant bien précomptées sur les rémunérations versées aux salariés256(*).

Comme cela a été relevé par le rapport d'étape du comité de suivi et d'évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l'épidémie de Covid-19257(*), les reports de charges des entreprises et les accélérations de remboursements d'impôts ont permis de mettre « la capacité publique d'endettement [...] au service des entreprises. »

Les cotisations sociales pouvant faire l'objet de reports

- les cotisations et contributions salariales et patronales dues au titre de la sécurité sociale, de la retraite complémentaire et de l'assurance chômage ;

- les contributions patronales dues au titre du fonds national d'aide au logement, du versement transport, et la contribution solidarité autonomie;

- l'ensemble des contributions et cotisations recouvrées par les unions de recouvrement des cotisations de sécurité sociales et d'allocations familiales et caisses de Mutualité sociale agricole dans le cadre des guichets uniques et titres simplifiés.

Ne peuvent en revanche faire l'objet de reports la taxe de solidarité additionnelle, la contribution sociale de solidarité des sociétés, les contributions pharmaceutiques, les contributions dues au titre de la formation professionnelles, de l'apprentissage, de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés et de la participation de l'employeur à l'effort de construction.

Source : comité de suivi et d'évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l'épidémie de Covid-19258(*)

D'après les informations communiquées par la direction de la sécurité sociale au comité de suivi et d'évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l'épidémie de Covid-19259(*), environ 50 milliards d'euros ont fait l'objet de reports entre le début de la crise sanitaire et mars dernier. Le montant des cotisations sociales restant dues s'élevait ainsi à 21,4 milliards d'euros à la mi-mars 2021, dont 11,6 milliards d'euros au régime général de sécurité sociale.

B. PARALLÈLEMENT, LE LÉGISLATEUR A ÉGALEMENT AUTORISÉ DES ANNULATIONS MASSIVES DES COTISATIONS SOCIALES DUES PAR LES EMPLOYEURS

1. Pour accompagner les entreprises les plus durement touchées par le premier confinement, le législateur a voté dès l'été 2020 un dispositif d'exonérations et d'aides au paiement des cotisations

L'article 65 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 (LFR3)260(*) a créé un dispositif d'exonérations de cotisations sociales patronales, assorti d'une aide au paiement des cotisations, afin de soulager les entreprises qui ont fait le choix de reporter les cotisations sociales patronales et salariales pendant le premier confinement.

Le dispositif s'adressait à titre principal aux entreprises de moins de 250 salariés des secteurs jugés prioritaires par le Gouvernement, soit les entreprises de l'hôtellerie, de la restauration, du sport, de la culture, du transport aérien et de l'évènementiel (liste S1). Les secteurs « connexes » entraient également dans le champ du dispositif, dès lors qu'ils avaient subi une « très forte baisse de chiffre d'affaires » sur la période concernée par les exonérations (liste S1 bis). L'ensemble des entreprises de moins de 10 salariés qui ont été contraintes de fermer pendant le confinement ont également bénéficié du dispositif (liste S2).

Selon le secteur d'activité, l'exonération s'est appliquée à la période du 1er février au 30 avril ou au 30 mai 2020.

Des dispositions spécifiques ont également été prises pour les artistes-auteurs, les travailleurs indépendants et les travailleurs non-salariés agricoles.

Par ailleurs, pour permettre aux entreprises visées par les exonérations de solder une partie des cotisations salariales261(*) restant dues et faciliter la reprise d'activité, l'article a prévu un dispositif d'aide pour faciliter leur paiement, équivalente à 20 % des rémunérations versées sur les périodes d'exonération respectives.

Pour assurer le rôle de « filet de sécurité », des plans d'apurement des dettes sociales et des remises partielles ont également été prévues par le texte. À l'initiative du rapporteur général de la commission des finances du Sénat, le bénéfice de ces remises partielles a été étendu à l'ensemble des entreprises de moins de 250 salariés - contre un plafond de 50 salariés dans le texte initial. La période concernée par les plans d'apurement et les remises a été prorogée par l'article 9 de la LFSS pour 2021.

Cependant, le rapporteur général regrette la publication tardive du décret encadrant le régime de ces remises partielles de cotisations. En effet, il a fallu attendre le mois de mars 2021 pour que celui-ci paraisse262(*), soit près d'un an après les périodes d'emploi donnant lieu à ces remises263(*).

2. Un dispositif répliqué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2021 et qui peut être prorogé par décret jusqu'à la sortie de l'état d'urgence sanitaire

Introduit par le Gouvernement en première lecture par l'Assemblée nationale du projet de loi de financement de la sécurité sociale (LFSS), l'exonération de cotisations sociales et le dispositif d'aide au paiement correspondant à la deuxième vague de la pandémie s'est très largement inspiré du dispositif voté à l'été pour le premier confinement.

Ainsi, l'article 9 de la LFSS vise les entreprises de moins de 250 salariés dont l'activité principale relève des secteurs du tourisme, de l'hôtellerie, de la restauration, du sport, de la culture et de l'évènementiel (liste S1), « qui subissent les effets des mesures » prises depuis le 1er septembre 2020 « aux fins de lutter contre la propagation de l'épidémie de covid-19 ». À l'initiative du rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale264(*), le dispositif a été étendu aux entreprises des secteurs « connexes » (liste S1 bis), sur le modèle de l'article 65 de la LFR3.

Parmi ces employeurs, le dispositif vise ceux ayant fait l'objet d'une mesure de restriction d'accueil du public ou ayant observé une baisse d'au moins 50 % de leur chiffre d'affaires par rapport à la même période l'année précédente.

Les entreprises des autres secteurs d'activités de moins de 50 salariés et qui ont fait l'objet d'une « interdiction d'accueil du public affectant de manière prépondérante la poursuite de leur activité » (liste S2) sont également couvertes par le dispositif.

Les exonérations se sont néanmoins appliquées de façon différenciée selon que les entreprises étaient ou non situées dans une zone ayant fait l'objet de restrictions localisées avant le 30 octobre - date de début du deuxième confinement national. Ainsi, les employeurs qui ont fait l'objet de telles mesures avant le 30 octobre ont bénéficié d'exonérations pour la période d'emploi courant à compter du 1er septembre. Lorsque tel n'était pas le cas, les exonérations ne se sont appliquées qu'à compter du 1er octobre.

De façon similaire au dispositif voté pour couvrir les cotisations dues au titre de la période du premier confinement, une aide au paiement de 20 % des rémunérations des salariés sur la période de référence a également été prévue par l'article 9 de la LFSS.

Un dispositif de réduction des cotisations dues par les travailleurs indépendants, dont le montant a été défini par décret, a également été voté dans le cadre de cet article.

Alors que la période d'emploi visée initialement par l'article s'étendait jusqu'au 30 novembre, le IX de l'article 9 de la LFSS permet de proroger par décret le dispositif « jusqu'au dernier jour du mois au cours duquel l'état d'urgence sanitaire prend fin ou, pour les employeurs pour lesquels l'interdiction d'accueil du public aurait été prolongée au-delà de cette date, jusqu'au dernier jour du mois au cours duquel l'interdiction d'accueil du public prend fin. »

Sur ce fondement, les décrets du 27 janvier 2021265(*) et du 12 avril266(*) ont respectivement prolongé l'application de ces dispositifs jusqu'au 30 décembre puis au 28 février 2021, tandis qu'un « décret est en cours de publication » pour prolonger les exonérations et l'aide au paiement jusqu'au 30 avril 2021.

3. Une compensation par l'État pour couvrir les pertes induites par ces exonérations

Les exonérations et les aides au paiement doivent, en application de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, être compensées par l'État aux régimes concernés. À ce titre, le budget de compensation prévu par la quatrième loi de finances rectificative pour 2020267(*) s'élève à 8,2 milliards d'euros. Comme cela a été relevé dans l'exposé général du présent rapport, les crédits non consommés en 2020, à hauteur de 4,3 milliards d'euros, ont été reportés vers le fonds de solidarité pour éviter la rupture de paiement.

Pour 2021, le présent projet de loi de finances ouvre 4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement pour couvrir les exonérations et les aides au paiement accordées au titre de la prorogation mise en oeuvre par décret et par le dispositif prévu au présent article.

Au total, ce sont donc plus de 7 milliards d'euros qui auront été consacrés aux exonérations et aides au paiement des cotisations mises en oeuvre en application de la troisième LFR pour 2020 et de la LFSS pour 2021.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE AIDE AU PAIEMENT DES COTISATIONS POUR ALLÉGER LES CHARGES DES ENTREPRISES EN PÉRIODE DE REPRISE DE L'ACTIVITÉ

Le A du I prévoit que les employeurs des secteurs S1 et S1 bis bénéficient d'une aide au paiement de leurs cotisations et contributions sociales égale à 15 % du montant des rémunérations des salariés mentionnées au II de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale. La période d'emploi servant de référence au calcul de cette aide doit être définie par décret et peut courir jusqu'au 31 août 2021.

L'aide, qui constitue un crédit de cotisations, a vocation à s'appliquer à l'ensemble des sommes recouvrées au titre de l'année 2021 par les unions de recouvrement des cotisations sociales et d'allocations familiales (Urssaf)268(*), les caisses générales de la sécurité sociale269(*), les caisses de mutualité sociale agricole (MSA)270(*) et Pôle emploi271(*).

L'aide au paiement est assimilée, pour l'application de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale, à une mesure de réduction de cotisations. À ce titre, elle donne lieu à une compensation intégrale par l'État au budget des organismes de sécurité sociale.

Pour l'application des articles L. 133-4-2 et L. 242-1-1 du code de la sécurité sociale, qui concernent le travail dissimulé, le marchandage, le prêt illicite de main-d'oeuvre, l'emploi d'un étranger non autorisé à travailler, le cumul irrégulier d'emplois ou encore la fraude272(*), l'aide doit également être assimilée à une mesure de réduction. À ce titre, lorsqu'une telle infraction est constatée, les rémunérations versées ou dues aux salariés concernés ne peuvent faire l'objet de l'aide prévue au présent article.

Le B dispose que cette aide est ouverte aux employeurs dont l'effectif est inférieur à 250 salariés et qui appartiennent aux secteurs visés aux a) et b) du 1° du B du I de l'article 9 de la LFSS pour 2021. Sont ainsi visées les employeurs de moins de 250 salariés des secteurs mentionnés dans les listes S1 et S1 bis.

Par ailleurs, un décret pourra, dans les conditions qu'il déterminera, réserver le bénéfice de l'aide aux employeurs qui auront constaté, pour des périodes d'emploi antérieures au mois de juin 2021, une baisse de chiffre d'affaires par rapport à la même période en 2020 ou en 2021.

Le C dispose que l'aide prévue au présent article n'est pas cumulable, pour une même période d'emploi, avec l'aide au paiement prévue à l'article 9 de la LFSS pour 2021.

En vertu du II, les travailleurs indépendants répondant aux mêmes conditions que les employeurs visés au B du I et ne relevant pas du régime micro-social pourront bénéficier d'une réduction de leurs cotisations dont le montant sera fixé par décret. Il en est de même pour les travailleurs non-salariés agricoles. Le IV précise que les travailleurs indépendants qui relèvent du régime micro-social peuvent quant à eux déduire des montants de chiffre d'affaires ou de recettes déclarées les montants correspondant au chiffre d'affaires ou aux recettes réalisés au titre du mois de mai 2021.

Le III permet aux mandataires sociaux de bénéficier d'une réduction de cotisations dont le montant est défini par décret dès lors que l'entreprise dont ils sont mandataires remplit les conditions fixées pour les employeurs visés au B du I.

Le V précise que l'employeur ne peut bénéficier des dispositions de l'article s'il a été condamné pour travail illégal au cours des cinq dernières années.

Enfin le VI prévoit de déroger aux articles L. 244-2 et L. 244-3 du code de la sécurité sociale qui imposent aux organismes de recouvrement d'adresser une mise en demeure de payer dans un délai de trois ans suivant l'exercice au titre duquel les cotisations sont dues. En effet, en application de cet alinéa, tout acte de recouvrement qui aurait dû être émis par des organismes de recouvrement des régimes obligatoires de sécurité sociale ou leurs délégataires entre le 2 juin 2021 et le 30 juin 2022 pourra être valablement émis dans un délai d'un an suivant cette date. L'article prévoit par conséquent la possibilité pour ces organismes d'adresser aux employeurs un document récapitulatif. Le document invite le cotisant à régler sa dette dans le cadre d'un plan d'apurement ou, en cas d'absence d'accord sur un tel plan, de non-respect de celui-ci, ou de mise en demeure, à régler les sommes dues dans un délai de trois mois suivant la réception du document.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : UNE POSSIBILITÉ DE PROROGATION PAR DÉCRET DU DISPOSITIF

À l'initiative du Rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, Laurent Saint-Martin, et de son président Éric Woerth, un amendement a été adopté par l'Assemblée nationale, avec un avis de sagesse du Gouvernement, visant à permettre au Gouvernement de proroger par décret le dispositif introduit par le présent article au-delà du 31 août et jusqu'au 31 décembre 2021.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE AIDE QUI DOIT PERMETTRE D'ACCOMPAGNER LA SORTIE DE CRISE ET LA REPRISE DES ENTREPRISES VICTIMES DES RESTRICTIONS LIÉES À LA CRISE SANITAIRE DEPUIS PLUS D'UN AN

A. UNE SORTIE PROGRESSIVE DES DISPOSITIFS D'ACCOMPAGNEMENT PAR UNE AIDE DE 15 %

Plutôt que de proroger le dispositif introduit par l'article 9 de la LFSS, le Gouvernement fait le choix de proposer un nouveau dispositif d'aide au paiement des cotisations.

En effet, le dispositif proposé au présent article vise à accompagner la reprise d'activité en supprimant le lien immédiat entre baisse d'activité et aide au paiement.

Alors que le dispositif de la LFSS prévoit que la constatation d'une baisse de chiffre d'affaires ouvre droit à une exonération et une aide au paiement, le dispositif proposé au présent article vise ainsi à faire bénéficier de l'aide au paiement des cotisations l'ensemble des employeurs des secteurs visés, quelle que soit l'évolution de leur activité.

Une restriction pourra néanmoins être apportée par décret en limitant le bénéfice de l'aide aux entreprises qui ont connu une baisse de chiffre d'affaires antérieurement au mois de juin 2021. Cependant, cette limite ne change pas la logique sous-jacente au dispositif : accompagner les entreprises des secteurs les plus durement touchés en réduisant leurs charges pendant la période de reprise.

Cependant, le dispositif prévu au présent article est moins généreux que ceux des articles 65 de la LFR3 pour 2020 et 9 de la LFSS pour 2021. En effet, il n'est plus question de mettre en oeuvre des exonérations mais bien une aide au paiement de 15 % du montant des rémunérations des salariés. Ce type d'aide est ainsi présenté comme « très simple à calculer et a fait l'objet, depuis sa mise en place, d'une meilleure appropriation par les employeurs » dans l'évaluation préalable de l'article

Le coût de ce dispositif devrait ainsi représenter 200 millions d'euros en juin, puis 300 millions d'euros en juillet et en août. Le coût total de la mesure est ainsi évalué à 800 millions d'euros sur trois mois.

L'aide au paiement prévue au présent article vise ainsi à faire évoluer les dispositifs existants d'une logique d'accompagnement des entreprises subissant une perte de chiffre d'affaires vers une logique de soutien à la reprise d'activité.

En ce sens, le dispositif proposé au présent article est bienvenu et doit permettre de renforcer la capacité de rebond des entreprises qui ont été les plus touchées par les restrictions adoptées en période de crise.

B. PRÉVOIR LA REPRISE D'ACTIVITÉ DES EMPLOYEURS ENCORE SOUMIS À UNE MESURE D'INTERDICTION D'ACCUEIL DU PUBLIC

D'après les informations contenues dans l'évaluation préalable, le Gouvernement prévoit de proroger à nouveau par décret le dispositif prévu par l'article 9 de la LFSS pour les employeurs soumis à une interdiction d'accueil du public.

Alors que les discothèques et les salles de danse sont encore fermées, elles devraient ainsi continuer à bénéficier de l'exonération de cotisations patronales et de l'aide au paiement de 20 % des rémunérations jusqu'au dernier jour du mois précédant celui au cours duquel l'interdiction d'accueil du public prendra fin. Ainsi, le régime auquel les discothèques et les salles de danse devraient être soumises jusqu'à leur réouverture restera plus favorable à celui proposé par le présent article.

Cependant, l'article ne prévoit pas la possibilité d'étendre l'aide au paiement qu'il crée aux discothèques et aux salles de danse une fois que celles-ci auront pu reprendre leur activité. Le 21 juin dernier, le Gouvernement annonçait que la reprise serait possible à compter du 9 juillet prochain, après près de seize mois de fermeture. Néanmoins, l'accès aux discothèques devrait néanmoins être limité par des conditions de jauge en intérieur (75 % de la capacité), et par la présentation d'un « passe sanitaire ».

Alors que le secteur des discothèques et des salles de danse pourrait être l'un des principaux sinistrés par la crise, il paraît dès lors indispensable d'étendre le dispositif d'aide à la reprise prévu au présent article à ces entreprises.

Tel est l'objet de l'amendement n°  62 adopté par la commission des finances, tout en proposant un taux majoré de 20 % des rémunérations des salariés. Cela renforce ainsi l'aide apportée à ce secteur qui peut espérer ouvrir après 15 mois de fermeture administrative complète, en couvrant la quasi-intégralité des cotisations.

Décision de la commission : la commission des finances vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 10

Compensation des pertes de recettes tarifaires subies par les services publics locaux exerçant des activités industrielles et commerciales exploités en régie et institution d'un fonds d'urgence à destination des collectivités du bloc communal les plus affectées par la perte des recettes tarifaires au titre de leurs services publics administratifs

. Le présent article prévoit, en premier lieu, d'instituer un dispositif de compensation des pertes tarifaires subies en 2020 par les régies communales et intercommunales exploitant un service public à vocation industrielle et commerciale. En second lieu, il prévoit un mécanisme de soutien aux collectivités du bloc communal ayant subi des pertes de recettes tarifaires au titre de leurs services publics administratifs ou de pertes de recettes de redevances versées par les délégataires de service public et dont l'équilibre financier est fragilisé.

Le coût global pour l'État de ces dispositifs est estimé à 200 millions d'euros.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : L'ABSENCE DE MÉCANISME DE COMPENSATION DES PERTES DE RECETTES TARIFAIRES SUBIES PAR LES COLLECTIVITÉS DU BLOC COMMUNAL ET LEURS RÉGIES

A. LES MESURES GÉNÉRALES DE SOUTIEN AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ONT PORTÉ ESSENTIELLEMENT SUR LES BAISSES DE RECETTES FISCALES ET DOMANIALES

1. Les principaux dispositifs généraux de soutien aux collectivités territoriales ont porté sur la compensation de leurs pertes de recettes fiscales

Institués par la troisième loi de finances rectificative pour 2020273(*), les principaux dispositifs de soutien aux collectivités territoriales ont porté sur la compensation des baisses de recettes fiscales et domaniales subies dans le contexte de la crise sanitaire.

Son article 21 a ainsi porté un « filet de sécurité »274(*) visant à garantir les ressources fiscales et domaniales des communes et des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre en 2020. Le dispositif comprend également les établissements publics locaux exerçant les compétences dévolues aux autorités organisatrices de la mobilité (AOM), l'établissement Île-de-France Mobilités, et certains groupements de collectivités territoriales sans fiscalité propre percevant des recettes caractéristiques de leur appartenance à une zone touristique (taxe de séjour, produit des jeux...). Il s'agissait d'allouer à ces entités une dotation sous forme de prélèvement sur les recettes (PSR) de l'État d'un montant égale à la différence, si elle est positive, entre la somme des produits annuels moyens tirés d'un panier de recettes défini sur une période de référence (en principe 2017-2019) et la somme des produits tirés de ce même panier en 2020. À l'initiative du Sénat, ce dispositif a été reconduit en 2021275(*) pour les seules recettes fiscales.

Cette loi a également mis en place un mécanisme de garantie de ressources spécifiques aux collectivités territoriales d'outre-mer et à la collectivité de Corse276(*) ainsi qu'un dispositif d'avances remboursables de droits de mutation à titre onéreux (DMTO) au bénéfice des départements277(*).

2. La question des hausses de dépenses des pertes de recettes tarifaires s'est seulement posée dans le cadre de dispositifs ciblés

En revanche, aucune mesure générale de compensation des hausses de dépenses consenties par les collectivités territoriales et leurs groupements du fait de la gestion de la crise ou encore des pertes de recettes tarifaires n'a été mise en place.

Ainsi, les dispositifs en ce sens ont été limités à certaines situations cibles, avec notamment :

- une mesure de prise en charge à 50 % par l'État des dépenses d'achats de masques effectués par les collectivités territoriales entre le 13 avril et le 1er juin 2020 ;

- un dispositif d'avance remboursable en compensation des pertes de recettes tarifaires subies par les AOM et IDFM278(*) institué par la quatrième loi de finances rectificative pour 2020279(*) ;

- un dispositif d'aide en faveur des exploitants de remontées mécaniques280(*).

B. EN RAISON DE LEUR STATUT JURIDIQUE, L'ACCÈS DES RÉGIES AUX DIFFÉRENTS DISPOSITIFS DE SOUTIEN MIS EN PLACE PAR L'ÉTAT S'EST AVÉRÉ LIMITÉ

1. La gestion des services publics locaux

Conformément au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, celles-ci disposent de la liberté de choix du mode de gestion de leurs services publics.

Ces services publics peuvent être qualifiés soit de services publics industriels et commerciaux (SPIC), qui sont régis principalement par le droit privé, soit de services publics administratifs (SPA), qui sont régis principalement par le droit public. Cette qualification peut relever de la loi ou de la jurisprudence, qui se fonde sur un faisceau d'indices à partir de trois éléments : l'objet du service, l'origine de ses ressources et ses modalités d'organisation et de fonctionnement281(*).

Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent donc :

soit gérer directement leurs services publics. S'agissant des SPIC, cela implique la constitution d'une régie, c'est-à-dire d'un établissement public dédié à la gestion de ce service financée sur un budget annexe, en application de l'article L. 1412-1 du code général des collectivités territoriales (CGCT) et dans les conditions prévues par les articles L. 2221-1 et suivants du même code. S'agissant des SPA, en application de l'article L. 1412-2 du même code, la collectivité peut être amenée, en fonction de la nature du service, à constituer une régie ou à le gérer elle-même.

- soit en confier la gestion à un tiers par le biais d'une délégation de service public (DSP) en application des articles L. 1411-1 et suivants du même code, ou d'un marché public en application des articles L. 1414-1 et suivants du même code. Le premier cas se caractérise par le transfert au délégataire du droit d'exploitation du service et, corrélativement, d'une part significative du risque associé, même si ce dernier peut, dans le cadre d'un contrat dit « d'affermage », être amené à verser à la collectivité délégante une redevance.

Il est à noter qu'en application de l'article L. 2224-1 du CGCT, les régies doivent présenter un budget à l'équilibre. Pour autant, les collectivités territoriales n'ont pas la possibilité de prendre en charge sur leur budget propre les dépenses afférentes à la gestion des SPIC exploités en régie, en dehors des quelques cas dérogatoires énumérés par l'article L. 2224-2 du même code.

2. Un accès limité des services publics locaux aux aides publiques mises en place dans le contexte de la crise

Les recettes tirées de l'exploitation de nombreux services publics locaux se sont retrouvées particulièrement affectées par le ralentissement de l'activité économique et les restrictions sanitaires liées à la crise. Au contraire, comme pour les entreprises, il convient de noter que certains services publics n'ont au contraire pas subi d'impact de la crise (production ou distribution d'énergie, abattoirs, eau et assainissement, collecte et traitement des déchets, chauffage urbain, pompe funèbre, aménagement, entretien des voiries, laboratoires d'analyse, secours et lutte contre l'incendie...).

Les personnes privées à qui a été confiée la gestion des services publics locaux ont pu bénéficier des dispositifs de soutien de droit commun : activité partielle, prêts garantis par l'État, fonds de solidarité etc.

Il n'en va pas de même pour les services publics locaux gérés directement, soit par la collectivité elle-même soit en régie, en leur qualité de personnes publiques. Ce constat s'applique même à l'activité partielle, qui ne concerne en principe que les salariés de droit privé assujettis au code du travail, à la seule exception des agents employés par les régies exploitant un service de remontée mécanique282(*). Comme évoqué supra, les services de remontées mécaniques sont de plus, avec les services de transports, les seuls services publics ayant fait l'objet de mesures de compensation des pertes tarifaires.

C. LE SOUTIEN FINANCIER AUX SERVICES PUBLICS LOCAUX EST ENCADRÉ PAR LE DROIT EUROPÉEN DES AIDES D'ÉTAT

Les services publics locaux exerçant une activité économique, en particuliers les services industriels et commerciaux exploités en régie, sont susceptibles de recevoir la qualification d'entreprise au sens du droit de l'Union européenne, et donc de se voir appliquer la législation relative aux aides d'État.

Tout en posant le principe selon lequel « sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions », l'article 107 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) énumère une série d'exceptions (aides à caractère social, remédiant aux dommages d'une calamité naturelle, en faveur de régions défavorisées, à vocation culturelle...), donnant lieu, par principe, à une notification à la Commission européenne. Le traité prévoit cependant que certaines catégories d'aides d'État par ailleurs compatibles avec le marché intérieur puissent être exemptées d'une telle procédure de notification (articles 108 et 109 TFUE).

Toutefois, dans le contexte de la crise, la Commission européenne a publié le 19 mars une communication sur l'encadrement temporaire des mesures d'aide d'État visant à soutenir l'économie dans le contexte actuel de la flambée de covid-19. Cette communication prévoit notamment que certains dispositifs de subvention peuvent être considérés comme compatibles avec le marché intérieur sous réserve de la satisfaction de 4 critères cumulatifs :

- le total de l'aide n'excède pas 1,8 million d'euros par entreprise ;

- l'aide est octroyée sur la base d'un régime s'accompagnant d'un budget prévisionnel ;

- l'aide ne peut pas être allouée à des entreprises qui étaient déjà en difficulté au sens du droit de l'Union européenne au 31 décembre 2019 ;

- l'aide est octroyée au plus tard le 31 décembre 2021.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : L'INSTITUTION DE DEUX DISPOSITIFS DE SOUTIEN AUX COLLECTIVITÉS DU BLOC COMMUNAL ET À LEURS RÉGIES CONFRONTÉES À DES PERTES DE RECETTES TARIFAIRES DANS LE CONTEXTE DE LA CRISE

A. UN DISPOSITIF DE COMPENSATION DE LA PERTE D'ÉPARGNE BRUTE SUBIE EN 2020 PAR LES RÉGIES COMMUNALES ET INTERCOMMUNALES

Le I du présent article prévoit d'instituer une dotation de l'État au profit des régies constituées auprès des communes et de leurs groupements pour l'exploitation d'un SPIC et confrontées en 2020, du fait de l'épidémie de covid-19, à une diminution de leur épargne brute.

Celle-ci est définie comme la différence entre les recettes réelles de fonctionnement et les dépenses réelles de fonctionnement, est obtenue par la comparaison du niveau constaté en 2020 avec le niveau constaté en 2019.

Le III prévoit que cette dotation soit égale à la diminution de l'épargne brute, dans la limite d'un plafond de 1,8 million d'euros visant à assurer la compatibilité du dispositif avec l'encadrement temporaire des aides d'État au sein du marché intérieur institué dans le contexte de la crise. Il précise que la dotation n'est pas versée si son montant est inférieur à 1000 euros.

Dans le même souci de se conformer aux règles européennes, le IV prévoit que les dotations doivent être notifiées avant le 31 décembre 2021.

Le II énumère les régies qui ne sont pas éligibles au dispositif, à savoir :

- les régies constituées pour l'exploitation de certains services publics sur lesquels la crise n'a a priori pas eu d'impact financier (a) du 1° du II) : production ou distribution d'énergie électrique ou gazière, abattoirs, gestion de l'eau ou assainissement des eaux usées, collecte et traitement des déchets des ménages et déchets assimilés, chauffage urbain, pompes funèbres, aménagement, entretien des voiries, laboratoires d'analyse, numérique et secours et lutte contre l'incendie ;

les régies ayant déjà bénéficié de dispositifs de compensation de leurs pertes de recettes (b) du 1° du II), soit les AOM et les régies exploitant des engins de remontée mécanique ;

les régies ayant bénéficié à titre dérogatoire d'une prise en charges d'une partie de leurs dépenses par la collectivité territoriale (2° du II) au titre de la gestion d'un service public imposant des contraintes particulières de fonctionnement en application du troisième alinéa de l'article L. 2224-2 du CGCT ;

- les régies susceptibles de recevoir la qualification d'entreprise en difficulté au sens du droit européen des aides d'État - et donc inéligibles à de telles aides - identifiées comme celles dont les dépenses réelles de fonctionnement de l'année 2019 étaient supérieures de 50 % aux recettes réelles de fonctionnement de la même année (3° du II).

B. UN « FONDS D'URGENCE » AU PROFIT DES COLLECTIVITÉS DU BLOC COMMUNAL AYANT SUBI DES PERTES DE RECETTES TARIFAIRES AU TITRE DE LEURS SERVICES PUBLICS ADMINISTRATIF ET DONT L'ÉQUILIBRE EST FRAGILISÉ

Le V du présent article prévoit également d'instituer un fonds d'urgence au profit des communes et de leurs groupements qui ont subi une perte significative de recettes tarifaires en 2020 au titre de l'exploitation d'un service public à caractère administratif et dont l'équilibre est fragilisé.

Les modalités étaient donc, dans la version initiale de l'article, intégralement renvoyées au décret en application de son VI.

C. UN COÛT GLOBAL POUR L'ÉTAT ESTIMÉ À 200 MILLIONS D'EUROS, VERSÉS SOUS FORME DE CRÉDITS BUDGÉTAIRES

D'après l'évaluation préalable du présent article, son coût global pour l'État est estimé à 200 millions d'euros.

À l'occasion de l'examen en séance publique de cet article en première lecture à l'Assemblée nationale, le Gouvernement a indiqué que le dispositif de compensation des régies représenterait un coût d'environ 120 millions d'euros, contre 80 millions d'euros pour le fonds d'urgence. Selon l'exposé général des motifs du présent projet de loi de finances rectificative, le dispositif pourrait concerner environ 1400 régies.

Ces dispositifs seraient financés sur crédits budgétaires pris sur le programme n° 357 de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » et non par prélèvement sur recettes (PSR), comme c'est le cas dans le cadre du dispositif de « filet de sécurité » du bloc communal. L'article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2021283(*) précise en effet que les PSR ne peuvent être affectés que directement aux collectivités territoriales (et donc non aux régies) ou aux Communautés européennes.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA PRÉCISION DES MODALITÉS DE FONCTIONNEMENT DU FONDS D'URGENCE

L'Assemblée nationale a adopté cet article en première lecture avec un amendement du Gouvernement ayant reçu un avis favorable de la commission des finances.

En premier lieu, l'amendement du Gouvernement supprime l'inéligibilité au mécanisme de soutien aux régies, initialement prévu au 2° du II, des régies qui ont bénéficié de subventions des collectivités territoriales, afin de ne pas pénaliser celles qui ont fait le choix d'aider leur régie.

Surtout, cet amendement prévoit de modifier le V du présent article afin de préciser les modalités de fonctionnement du fonds d'urgence.

Pour y être éligibles, les communes et leurs groupements doivent satisfaire trois conditions :

- la commune ou le groupement de communes doit avoir subi une perte d'épargne brute284(*) entre 2019 et 2020 supérieure en valeur absolue à la moyenne nationale (- 6,5 %) ;

- la commune ou le groupement de communes doit avoir subi entre 2019 et 2020 des pertes tarifaires au titre de leurs SPA, qu'ils soient exploités directement ou en régie, ou une perte de redevances versées par les délégataires de service public (dans le cadre d'un contrat d'affermage) ;

- ne pas être un groupement de communes sans fiscalité propre ayant pour activité principale un service public mentionné au 1° du II du présent article (services publics sur lesquels la crise n'a a priori pas eu d'impact financier et services publics ayant déjà bénéficié de dispositifs de compensation de leurs pertes de recettes).

Pour les communes ou leurs groupements éligibles, la dotation est égale à la différence, si elle est positive, entre leurs pertes de recettes tarifaires et de redevances versées par les délégataires de service public entre 2019 et 2020 et un montant égal à 2,5 % de leurs recettes réelles de fonctionnement de 2019.

La dotation est également plafonnée à hauteur de la différence entre leur épargne brute de 2019 diminuée de 6,5 % et leur épargne brute de 2020, de sorte que celle-ci ne peut atteindre un montant supérieur à la différence entre la perte d'épargne brute subie par la collectivité concernée en 2020 et la perte d'épargne brute constatée en moyenne nationale. Il est également précisé qu'elle n'est pas versée si son montant est inférieur à 1 000 euros.

Enfin, dans un souci de conformité au droit européen, il est proposé d'insérer un V bis après le V du présent article visant à plafonner la dotation à 1,8 million d'euros et prévoir sa notification avant le 31 décembre 2021.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN EFFORT BIENVENU QUOIQUE MODÉRÉ ET TARDIF EN FAVEUR DES RÉGIES, QUI FIGURAIENT PARMI LES « GRANDES OUBLIÉES » DES MESURES DE SOUTIEN, ET POUR LES COLLECTIVITÉS LES PLUS FRAGILISÉES

Le dispositif proposé permet d'apporter une première réponse à un enjeu longtemps resté en suspens : la compensation des pertes de recettes tarifaires subies par les collectivités territoriales

Le Gouvernement avait jusqu'ici souligné un certain nombre d'obstacles techniques à la mise en place de mesures en ce sens :

la difficulté à identifier précisément les baisses de recettes imputables à la crise ;

la difficulté à mesurer les économies de constatation liée à l'arrêt de certains services publics que la crise a provoqué en parallèle ;

la difficulté à neutraliser les choix de gestion des collectivités territoriales qui interviennent nécessairement dans ces domaines.

Si ces arguments étaient entendables, il était néanmoins indispensable de trouver une solution à l'impasse financière dans laquelle se trouvaient un nombre important de régies communales et intercommunales exploitant des SPIC, qui faisaient figure de « grandes oubliées » des mesures de soutien, en ce qu'elles ne pouvaient bénéficier ni des dispositifs mis en place en faveur des collectivités territoriales, ni des mesures de droit commun en faveur des entreprises.

Le Sénat avait alerté sur ce sujet lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2021 en prévoyant d'inclure, dans le dispositif de « filet de sécurité » reconduit, un mécanisme de compensation ciblé sur les régies touristiques, fortement affectées par la crise. Le dispositif proposé par le présent article démontre bien que les obstacles techniques alors soulevés par le Gouvernement pouvaient bel et bien être surmontés. Le choix finalement retenu de prendre pour référence la perte d'épargne brute permet par exemple de surmonter la question de la déduction des économies de constatation. Ainsi, on peut regretter que ce dispositif de soutien n'intervienne que plus d'un an après le début de crise, avec une forme de décalage thématique par rapport au présent projet de loi de finances rectificative qui se veut placé sous le signe de la sortie progressive des mesures d'urgence.

Par ailleurs, la méthode du fonds d'urgence paraît adéquate en ciblant les collectivités placées en situation de fragilité financière du fait de la contraction de leurs recettes tarifaires plutôt qu'en prévoyant un dispositif de compensation de portée générale qui impliquerait de très complexes mesures de neutralisation des choix de gestion.

Il est cependant permis de s'interroger sur le dimensionnement de ces dispositifs. En effet, l'enveloppe globale de 200 millions d'euros (dont 80 millions d'euros au titre du fonds d'urgence) proposée au vote du Parlement ne fait l'objet d'aucune justification précise reposant sur une évaluation fine des pertes de recettes tarifaires des collectivités territoriales imputables à la crise - estimées à 1,9 milliard d'euros au total (dont les AOM) par Jean-René Cazeneuve285(*). Alors qu'un groupe de travail sur l'impact de la crise sur les finances du bloc communal a été lancé début 2021 par le ministère de l'économie et des finances et le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, l'évaluation préalable du présent article n'apporte aucune précision sur l'ampleur des pertes d'épargne brute subies par les services publics concernés, ni même sur leur typologie ou encore leur géographie. Ainsi, faute d'éléments d'appréciation suffisants, le dimensionnement de cette enveloppe semble procéder d'un arbitrage strictement budgétaire, comme l'illustre clairement la proposition d'instaurer une forme de « ticket modérateur » fixé à 2,5 % des recettes de fonctionnement de 2019 déduit de la dotation au titre du fonds d'urgence.

Les mesures réglementaires qui seront prises pour l'application du présent article devront quant à eux apporter certains éclaircissements sur la liste précise des comptes retenus pour identifier les différentes catégories de recettes tarifaires entrant dans le champ du dispositif.

Décision de la commission : la commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 bis (nouveau)

Parachèvement du gel pour deux ans du schéma
de financement de la MGP

. Le présent article prévoit de proroger pour 2 ans l'application de l'affectation aux établissements publics territoriaux (EPT) de la Métropole du Grand Paris (MGP) du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) et de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP), compte tenu des mesures de gel du schéma de financement des acteurs de la MGP décidé en loi de finances initiale pour 2021.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : L'INSTITUTION DE LA MGP S'EST ACCOMPAGNÉE D'UN SCHÉMA DE FINANCEMENT COMPLEXE, GELÉ JUSQU'EN 2023 FAUTE D'ÉVOLUTION INSTITUTIONNELLE

A. L'INSTITUTION DE LA MGP A DONNÉ LIEU À UN SYSTÈME DE FLUX FINANCIERS COMPLEXE AVEC LES EPT QUI LA COMPOSENT

Créée au 1er janvier 2016 en application de l'article 12 de la loi « MAPTAM » du 27 janvier 2014286(*), la métropole du Grand Paris (MGP) est un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre regroupant pour l'essentiel Paris et les communes de la « petite couronne » (départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne). Les communes qui la composent appartiennent également à des établissements publics territoriaux (EPT) qui ont « remplacé », à compter de 2016, les EPCI qui existaient avant la création de la MGP tout en couvrant de nouvelles communes, jusqu'alors isolées.

Ces EPT ne perçoivent plus les ressources dont bénéficiaient les anciens EPCI, parmi lesquelles la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), à l'exception de la cotisation foncière des entreprises (CFE) pour laquelle le 1° du A du XV de l'article 59 de la loi « NOTRE »287(*) du 7 août 2015 avait initialement prévu que, de 2016 et 2020, celle-ci resterait établie à leur profit. En lieu et place des autres ressources, le même article a institué un fonds de compensation des charges transférées (FCCT) versé annuellement par les communes, désormais prévu par le XI de l'article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales. Ce fonds devait comprendre :

- une fraction égale au produit de la taxe d'habitation (TH), de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) et de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB) perçu par l'EPT à hauteur du produit perçu par l'EPCI existant 31 décembre 2015 ;

- à compter de 2021, une fraction de la CFE perçue par la commune en 2020.

Par ailleurs, un principe de « neutralité financière » pour les communes et les EPT a été retenu, d'où la création de multiples flux financiers :

- s'agissant des relations entre la MGP et les communes, cette neutralisation passe par les attributions de compensation (AC). Celles-ci représentaient 3,37 milliards d'euros de versement de la MGP aux communes en 2019. Le X de l'article L. 519-5 du CGCT précité prévoyait que, à compter de 2021, celles-ci soient figées à leur niveau de 2020 ;

- s'agissant des relations entre la MGP et les EPCI, une dotation d'équilibre288(*) a été créée : il s'agit de comparer les ressources perçues en 2015 par les EPCI préexistants et celles perçues en 2016 par les EPT. Si un EPT perçoit moins en 2016 que ce que l'EPCI percevait en 2015, c'est la MGP qui lui verse la différence sous la forme de cette dotation d'équilibre et inversement.

Enfin, en application des A et B du VI du 1.1. et des A et B du 2.1. de l'article 78 de la loi de finances pour 2010289(*), il avait été respectivement prévu que les versements au titre de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et les prélèvements ou les attributions au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR), également issu de la réforme de la taxe professionnelle, soient affectés transitoirement aux EPT entre 2016 et 2020, puis à la MGP à compter de 2021.

La DCRTP et le FNGIR

Institués par l'article 78 de la loi de finances pour 2010, la DCRTP et le FNGIR visent à assurer aux collectivités territoriales une compensation financière des effets de la réforme de la taxe professionnelle (TP).

La DCRTP est une dotation versée sous forme de prélèvement sur les recettes (PSR) de l'État à laquelle sont éligibles les collectivités territoriales subissant une perte nette globale sur leur panier de ressources 2010 avant et après la réforme de la TP.

Le FNGIR est abondé par prélèvement auprès des collectivités territoriales gagnantes de l'excédent constaté entre le panier de ressources avant et après réforme. Les montants prélevés sont ensuite réattribués aux collectivités perdantes à hauteur de leur perte, à laquelle est appliqué un coefficient multiplicateur destiné à assurer l'exacte correspondance entre la somme des prélèvements et le montant global des reversements transitant par le fonds.

Ces décisions de stabilisation des flux à compter de 2019 ou de 2020, décidées en 2015, traduisaient la conviction que la répartition des compétences ainsi que le schéma institutionnel de la MGP serait conduit à évoluer entretemps.

B. FAUTE D'ÉVOLUTIONS INSTITUTIONNELLES, LE SCHÉMA DE FINANCEMENT ACTUEL DE LA MGP A ÉTÉ GELÉ POUR DEUX ANNÉES SUPPLÉMENTAIRES, MAIS LA QUESTION DU FNGIR ET DE LA DCRTP A ÉTÉ OMISE

Toutefois, faute d'évolution du schéma institutionnel de la MGP, l'article 255 de la loi de finances initiale pour 2021290(*) est venu modifier l'article L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales précité, notamment afin de :

- reporter de 2021 à 2023 la fin de la période au cours de laquelle la CFE est perçue de façon dérogatoire par les EPT ;

- stabiliser jusqu'en 2023 les règles de fonctionnement du FCCT.

Cependant, le transfert de la DCRTP et du FNGIR initialement prévu pour 2021 n'a pas fait l'objet d'un tel report.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : ASSURER UN GEL COMPLET DU SCHÉMA DE FINANCEMENT DE LA MGP

Le présent article est issu d'un amendement du député Jean-René Cazeneuve, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Il vise à modifier les A et B du VI du 1.1. et les A et B du 2.1. de l'article 78 de la loi de finances pour 2021 proroger pour 2 ans l'application de l'affectation du FNGIR et de la DCRTP aux EPT de la MGP, afin de compléter le dispositif de gel du schéma de financement des acteurs de la MGP adopté en loi de finances initiale pour 2021.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE CORRECTION TECHNIQUE LÉGITIME

Le rapporteur général prend acte de cette mesure technique, prise en cohérence avec le dispositif de gel du schéma de financement des acteurs de la MGP adopté en loi de finances initiale pour 2021.

En effet, si cette mesure n'était pas adoptée, la MGP se verrait contrainte de supporter une dépense additionnelle dès 2021 (les prélèvements au titre du FNGIR) sans bénéficier des ressources supplémentaires qui devaient initialement lui être transférées à compter de cette même année, notamment la CFE, déséquilibrant ainsi son schéma de financement.

Décision de la commission : la commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 11

Prolongation du fonds de solidarité

. Le présent article prévoit de proroger le fonds de solidarité. En effet, celui-ci ne pouvant être prorogé que jusqu'au 16 août par décret, en application de l'ordonnance du 25 mars 2020 portant création du fonds de solidarité, le présent article vise donc, d'une part, à proroger le fonds jusqu'au 30 août et, d'autre part, à permettre au Gouvernement de le prolonger ensuite par voie réglementaire jusque fin 2021, en cas de nécessité.

Alors qu'il semble désormais possible pour la France de s'engager dans la sortie de crise, il importe de s'assurer que les mesures de soutien encore apportées au secteur économique permettent tout à la fois de garantir un « filet de sécurité » à ceux qui sont encore fragiles tout en assurant la relance et en revenant progressivement à une économie qui ne serait plus « sous perfusion » des aides de l'État.

La commission propose d'adopter le présent article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : LE FONDS DE SOLIDARITÉ, UN OUTIL INDISPENSABLE DE SOUTIEN AUX ENTREPRISES

En réaction à l'impact des mesures sanitaires, et en particulier du confinement, le fonds de solidarité à destination des entreprises a été créé par ordonnance le 25 mars dernier291(*) pour une durée initiale de trois mois, prolongeable par décret pour une durée identique.

Il a ainsi été prolongé à deux reprises :

- jusqu'à la fin de l'année 2020, par l'ordonnance du 10 juin dernier292(*) ;

jusqu'au 16 février 2021, par l'article 216 de la loi de finances pour 2021293(*), tandis que la prolongation complémentaire pouvant être opérée par décret a été portée à six mois, soit potentiellement jusqu'au 16 août 2021.

Les grands principes du fonds de solidarité sont fixés par l'ordonnance du 25 mars 2020 :

son objectif consiste à verser des « aides financières aux personnes physiques et morales de droit privé exerçant une activité économique particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation du covid-19 et des mesures prises pour en limiter la propagation »294(*) ;

ses ressources proviennent essentiellement du budget général de l'État et, sur une base volontaire, des régions, des collectivités d'outre-mer et de toute autre collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale (EPCI). Le montant et les modalités de cette contribution font l'objet d'une convention conclue entre l'État et chaque collectivité territoriale.

Le financement par l'État est assuré par le programme 357 « Fonds de solidarité pour les entreprises à la suite de la crise sanitaire » de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », créée par la première loi de finances rectificative pour 2020295(*).

Retracées par fonds de concours, les contributions volontaires ont atteint 865 millions d'euros pour l'exercice 2020, apportées à hauteur de 467 millions d'euros par les régions et de 398 millions d'euros les sociétés d'assurances296(*).

Au 14 juin 2021, plus de 30 milliards d'euros de subventions ont été versées par le biais du fonds de solidarité depuis sa création, au bénéfice de 2 millions d'entreprises.

A. DES AIDES MENSUELLES ALLOUÉES SUR DÉCLARATION DES ENTREPRISES ÉLIGIBLES, EN FONCTION DE CRITÈRES PRÉVUS PAR VOIE RÉGLEMENTAIRE

Les aides du fonds de solidarité sont allouées sur une base mensuelle, à partir d'une demande des entreprises éligibles.

L'article 3 de l'ordonnance du 25 mars 2020 précitée renvoie à cet effet au pouvoir réglementaire le soin de déterminer le champ d'application, les conditions d'éligibilité et d'attribution des aides, ainsi que leurs montants.

C'est le décret du 30 mars 2020297(*), modifié à plusieurs reprises en fonction de l'adaptation des mesures de restriction mises en oeuvre, qui détaille ces différents éléments.

Pour le mois d'avril298(*), les subventions sont octroyées selon les critères et modalités détaillées dans le tableau ci-après.

Des aides complémentaires et spécifiques sont également prévues pour certains secteurs, à l'instar des centres commerciaux, des discothèques, des stations de sports d'hiver ou des entreprises localisées dans des territoires ultra-marins.

Principales règles d'indemnisation des entreprises par le fonds de solidarité
et par le dispositif de prise en charge des coûts fixes, en avril 2021

Entreprises visées

Conditions

Nature de l'aide

Entreprises réalisant plus de 1 million d'euros de CA mensuel299(*) ou entreprises appartenant à certaines catégories300(*)

Perte > 50 % de CA et excédent brut d'exploitation négatif.

Prise en charge des coûts fixes301(*) sur la base des pertes brutes d'exploitation (70 ou 90 % selon la taille de l'entreprise de l'EBE négatif)

Entreprises ayant fait l'objet d'une interdiction d'accueil du public, sans critère de taille

Perte de CA de 20 à 50 %

Aide correspondant à la perte, dans la limite de 1 500 euros

Perte de CA > 50 %

Sur option

Aide correspondant à la perte de CA, dans la limite de 1 500 euros

20 % du CA de référence, dans la limite de 200 000 euros par mois

Entreprises appartenant à la liste S1 et ayant perdu au moins 50 % de leur CA, sans critère de taille

50% < Perte de CA < 70 %

Sur option

Aide correspondant à la perte de CA, dans la limite de 10 000 euros

15 % du CA de référence, dans la limite de 200 000 euros par mois

 Perte de CA = 70 %

Sur option

Aide correspondant à la perte de CA, dans la limite de 10 000 euros

20 % du CA de référence, dans la limite de 200 000 euros par mois

Entreprises appartenant à la liste S1 bis et ayant perdu au moins 50 % de leur CA en avril 2021, sans critère de taille, ayant subi : une baisse de CA d'au moins 80 % entre le 15 mars et le 15 mai 2020 et/ou entre le 1er et le 30 novembre et/ou de 10 % entre 2019 et 2020

50% < Perte de CA < 70 %

Sur option

Aide correspondant à la perte, dans la limite de 1 500 euros

Aide de 80% de la perte de CA, dans la limite de 10 000 euros

15 % du CA de référence, dans la limite de 200 000 euros par mois

Perte de CA = 70 %

Sur option

Aide correspondant à la perte, dans la limite de 1 500 euros

Aide de 80% de la perte de CA, dans la limite de 10 000 euros

20 % du CA de référence, dans la limite de 200 000 euros par mois

Aide de 1 500 euros pour les entreprises ayant enregistré plus de 50 % de pertes de chiffres d'affaires et ne relevant d'aucun autre régime

NB : CA pour chiffre d'affaires et EBE pour excédent brut d'exploitation. Pour le mois d'avril, le chiffre d'affaires des ventes à distance et ventes à emporter est intégré pour l'appréciation de l'éligibilité de l'entreprise mais pas pour le calcul du montant de l'aide.

Source : commission des finances, d'après le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 modifié par le décret n°2021-310 du 24 mars 2021 et le site internet du ministère de l'Économie.

Les aides sont allouées sur demande de l'entreprise, formulée directement sur le site de la direction générale des finances publiques (DGFiP).

Parallèlement, les modalités de contrôle a posteriori par l'administration fiscale ont été prévues par l'article 18 de l'ordonnance du 22 avril 2020302(*).

Les bénéficiaires doivent ainsi conserver les documents attestant leur éligibilité au fonds pendant cinq ans, période pendant laquelle les agents de la DGFiP peuvent en demander la communication.

Les entreprises ayant fait l'objet d'un arrêté préfectoral de fermeture pour non-respect des règles sanitaires perdent le bénéfice du fonds de solidarité.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : LA PROROGATION DU FONDS DE SOLIDARITÉ

L'article 11 modifie l'article 1er de l'ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 portant création d'un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation303(*).

Ainsi, le vise à repousser la date jusqu'à laquelle le fonds de solidarité est institué du 16 février au 31 août 2021.

Le vise à permettre au Gouvernement de prolonger le dispositif pour une période de quatre mois au lieu de six mois. Cette disposition autorise ainsi le Gouvernement à maintenir le fonds de solidarité au-delà de l'été et jusqu'à l'entrée en vigueur de la loi de finances initiale pour 2022.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UNE PROROGATION NÉCESSAIRE POUR SOUTENIR LES ENTREPRISES EN SORTIE DE CRISE

Le rapporteur général avait souhaité améliorer la prise en compte des coûts fixes des entreprises dès la quatrième loi de finances rectificative pour 2020304(*). Les évolutions apportées depuis par le Gouvernement et allant en ce sens sont donc positives. Le fonds de solidarité devrait en effet avoir vocation à permettre aux entreprises les plus touchées par les mesures de restriction de traverser la crise.

Le Gouvernement a prévu, au titre du présent projet de loi, une ouverture de crédits sur le programme 357 de 3,6 milliards d'euros, qui doit s'ajouter aux 9,7 milliards d'euros encore disponibles sur le fonds de solidarité.

Ces crédits doivent également permettre de financer le soutien, estimé à 150 millions d'euros, au secteur culturel qui est touché notamment par les mesures de limitation de jauge encore en vigueur (entreprises du secteur du cinéma, spectacle vivant musical, théâtres privés, spectacle subventionné).

Comme cela a été relevé dans l'exposé général du présent rapport, la surévaluation des montants ouverts sur le fonds de solidarité doivent constituer à n'en pas douter une marge de sécurité que le Gouvernement souhaite prévoir, notamment en cas de reprise de l'épidémie. En effet, au titre du mois de mai, le fonds de solidarité devrait représenter 4 et 5 milliards d'euros et le coût estimé pour les mois juin à août est de 3,4 milliards d'euros.

Selon Jérôme Fournel, directeur général des finances publiques devant la commission des finances « la logique [est] de faire perdurer le fonds de solidarité au titre du mois de mai dans les mêmes conditions qu'en avril et, concernant juin, juillet et août, d'éteindre progressivement les dispositifs s'agissant des secteurs qui rouvrent, en préservant ceux qui sont destinés aux secteurs qui restent fermés. »

Lors de son audition devant la commission des finances, le ministre Bruno Le Maire a ainsi donné un exemple de la dégressivité envisagée : « sur le fonds de solidarité, nous avons fait un choix, qui a demandé des semaines de discussions, pour savoir si on maintenait le fonds en l'état ou si on le modifiait pour le rendre plus précis, plus ciblé et dégressif. Nous avons fait le deuxième choix : nous avons décidé que le fonds de solidarité serait d'abord fléché vers les entreprises les plus touchées par la crise. Nous allons permettre à des entreprises qui redémarrent dans des conditions dégradées de bénéficier du fonds de solidarité, de manière dégressive. Un restaurant, par exemple, qui redémarre en juin, bénéficiera d'une aide équivalente à 40 % de sa perte de chiffre d'affaires par rapport à 2019, en juillet ce sera 30 %, puis en août 20 %, car son activité devrait être revenue à la normale. À la fin du mois d'août, nous ferons le bilan pour voir si cela correspondait bien à la demande des entreprises. »

Alors que l'on doit désormais s'engager dans la sortie de crise, il importe effectivement de s'assurer de la dégressivité du soutien apporté au tissu productif, pour assurer la relance tout en revenant progressivement sur l'économie « sous perfusion » des aides d'État.

Il est désormais urgent d'apporter davantage de précisions sur les règles qui seront applicables pendant l'été pour bénéficier du fonds de solidarité. Les entreprises doivent rapidement pouvoir disposer de visibilité sur les conditions de la reprise d'activité et les soutiens financiers qui leur seront apportés.

Décision de la commission : la commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 11

Information préalable du Parlement en cas d'opération d'investissement mobilisant les crédits exceptionnels pour soutenir les
participations financières de l'État

. Le présent article vise à prolonger et à compléter le mécanisme ad hoc d'information préalable des présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat, introduit par la deuxième loi de finances rectificative pour 2020 pour suivre l'utilisation des 20 milliards d'euros de crédits exceptionnels ouverts pour renforcer les participations financières de l'État.

Si ce mécanisme devait s'appliquer jusqu'à la fin de l'exercice 2020, une part substantielle des crédits exceptionnels a fait l'objet d'un report en 2021. Après l'annulation opérée par le décret d'avance du 19 mai dernier, un montant de 3,9 milliards d'euros de crédits demeure disponible à ce titre.

Par ailleurs, le présent projet de loi de finances créé un nouveau programme 367 « Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » » au sein de la mission « Économie », en sollicitant l'ouverture de 2 milliards d'euros. Si le Gouvernement fait valoir que ces crédits ne correspondent pas à un besoin de financement résultant de la crise sanitaire, ils s'écartent du modèle de financement traditionnel des participations financières de l'État en abondant le compte d'affectation spéciale par un versement du budget général.

Par cohérence avec le dispositif adopté en 2020, il est proposé de reconduire le mécanisme d'information préalable d pour toute opération d'investissement d'un montant supérieur à un milliard d'euros financée à partir d'un versement initial du budget général.

C'est pourquoi la commission a adopté un amendement portant article additionnel prolongeant et complétant le mécanisme d'information préalable jusqu'à la fin de l'exercice 2021.

I. LE DROIT EXISTANT : EN 2020, L'OUVERTURE DE 20 MILLIARDS D'EUROS DE CRÉDITS POUR RENFORCER LES PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT FACE À LA CRISE, ASSORTIE D'UN MÉCANISME D'INFORMATION PRÉALABLE DU PARLEMENT

Pour permettre de soutenir les entreprises identifiées comme stratégiques face aux conséquences économiques de la crise sanitaire, la deuxième loi de finances pour 2020305(*) a ouvert 20 milliards d'euros de crédits exceptionnels au titre des participations financières de l'État.

S'agissant de sociétés pouvant être cotées en bourse, les informations transmises au Parlement étaient toutefois très réduites.

C'est pourquoi, à l'initiative du Sénat, un mécanisme ad hoc d'information préalable a été prévu pour concilier les exigences de confidentialité et les pouvoirs du Parlement.

Inscrit au III de l'article 22 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2020, il prévoit que le ministre chargé de l'économie et des finances doit, avant de l'autoriser, informer les présidents et les rapporteurs généraux des commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances de toute opération d'investissement excédant 1 milliard d'euros financée au moyen des crédits exceptionnels ouverts pour les participations financières de l'État. Ce mécanisme s'est appliqué de la promulgation de la loi l'ayant introduit, le 25 avril 2020, au 31 décembre 2020.

Inscrits sur le programme 358 de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », les 20 milliards d'euros de crédits exceptionnels ont été consommés à hauteur de 8,3 milliards d'euros en 2020, faisant l'objet d'un versement vers le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État ».

Ces crédits ont permis de financer quatre opérations :

- le prêt d'actionnaire à Air France-KLM (3 milliards d'euros)306(*), qui doit par la suite être transformé en titres de dette subordonnée, conformément aux annonces faites au printemps 2021 ;

- l'augmentation de capital de la SNCF (4,05 milliards d'euros) ;

- la souscription aux obligations à option de conversion et/ou d'échange en actions nouvelles ou existantes (OCEANEs) d'EDF (1,03 milliard d'euros) ;

- la souscription au fonds Ace Aero partenaires (150 millions d'euros).

Si le programme 358 n'a fait l'objet d'aucune ouverture complémentaire par la loi de finances initiale pour 2021, le solde des crédits non consommés en 2020, environ 11,4 milliards d'euros, a été intégralement reporté.

Toutefois, un montant de 7,2 milliards d'euros de crédits a ensuite été annulé par le décret d'avance du 19 mai dernier307(*), réduisant le niveau des crédits effectivement disponibles sur le programme 358 à 3,9 milliards d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : PROLONGER EN 2021 ET COMPLÉTER LE MÉCANISME D'INFORMATION PRÉALABLE DU PARLEMENT AU TITRE DE CES CRÉDITS EXCEPTIONNELS REPORTÉS

Le dispositif d'information préalable du Parlement adopté en parallèle de l'ouverture de 20 milliards d'euros de crédits exceptionnels pour renforcer les participations financières de l'État face à la crise sanitaire est arrivé à échéance le 31 décembre dernier.

Pourtant, les crédits ouverts à ce titre ont connu un taux d'exécution relativement faible en 2020, à hauteur de 8,3 milliards d'euros. Les crédits restants ont fait l'objet d'un report en 2021, dont une partie a été annulée par le décret d'avance du 19 mai dernier.

Sur l'enveloppe initiale, ce sont donc 3,9 milliards d'euros qui demeurent disponibles sur le programme 358 pour permettre à l'État actionnaire de soutenir une entreprise stratégique en difficulté du fait des conséquences économiques de la crise sanitaire.

Par ailleurs, le présent projet de loi de finances créé un nouveau programme 367 « Financement des opérations patrimoniales envisagées en 2021 sur le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État » » au sein de la mission « Économie », en sollicitant l'ouverture de 2 milliards d'euros.

Si le Gouvernement fait valoir que ces crédits ne correspondent pas à un besoin de financement résultant de la crise sanitaire, ils s'écartent du modèle de financement traditionnel des participations financières de l'État en abondant le compte d'affectation spéciale par un versement du budget général.

Par cohérence avec le dispositif adopté en 2020, il est proposé de reconduire le mécanisme d'information préalable du Parlement pour toute opération d'investissement d'un montant supérieur à un milliard d'euros financée à partir d'un versement initial du budget général, soit au titre du programme 358 ou du programme 367.

Pour cela, la commission a adopté un amendement n° 63.

Décision de la commission : la commission des finances vous propose d'adopter cet article.

ARTICLE 12

Clarification sur la possibilité d'effectuer des prêts participatifs du FDES

. Le présent article prévoit de clarifier la possibilité d'octroyer des prêts participatifs sur l'enveloppe du fonds de développement économique et social (FDES) à l'ensemble des entreprises. Alors que le bénéfice de ce type de prêts peut apparaître, dans la rédaction actuelle de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 pour 2006, réservé aux très petites et petites entreprises, le présent article clarifie la possibilité d'octroyer des prêts participatifs à l'ensemble des entreprises. Cette modification doit permettre de renforcer la capacité d'intervention du FDES pour accompagner les entreprises dans la restructuration de leur dette.

Cependant, l'article ne précise pas les conditions dans lesquelles les prêts participatifs pourront être octroyés et n'opère aucune renvoi pour assurer ces précisions. Le rapporteur général propose donc un amendement visant à s'assurer qu'un décret fixera les conditions dans lesquelles pourront être octroyés ces prêts participatifs soient définies par décret.

Par ailleurs, l'article procède à l'abrogation d'une disposition obsolète.

La commission propose d'adopter le présent article ainsi modifié.

I. LE DROIT EXISTANT : LES PRÊTS PARTICIPATIFS VISENT À FINANCER LES TRÈS PETITES ET PETITES ENTREPRISES VICTIMES DE LA CRISE SANITAIRE

En complément des prêts garantis par l'État (PGE) autorisés par la première loi de finances rectificative pour 2020, la deuxième loi de finances rectificative308(*) a mobilisé deux outils supplémentaires pour soutenir les entreprises les plus fragiles :

- un dispositif ad hoc de prêts bonifiés et d'avances remboursables à destination des petites et moyennes entreprises (PME) ;

- le renforcement du fonds de développement économique et social (FDES), dont les moyens d'action ont été portés à 1 milliard d'euros. Pour les entreprises de moins de 50 salariés, un mécanisme spécifique de prêts participatifs a été prévu à l'initiative d'Albéric de Montgolfier, alors rapporteur général de la commission des finances du Sénat. Ces prêts sont accordés sur l'enveloppe du FDES. La troisième loi de finances rectificative pour 2020309(*) a apporté plusieurs précisions, confiant notamment à Bpifrance la distribution de ces prêts.

Le dispositif de prêts participatifs exceptionnel, prévus sur l'enveloppe du fonds de développement économique et social (FDES) vise à garantir le financement des très petites et petites entreprises qui rencontrent des difficultés d'accès à l'emprunt.

Le prêt participatif constitue un moyen de financement intermédiaire entre le prêt à long terme et la prise de participation, d'où leur qualification de quasi-fonds propres. Dans l'ordre des créanciers, le prêteur se trouve placé après l'ensemble des créances bancaires.

En application du décret n° 2020-1314 du 30 octobre 2020, les prêts participatifs constituent un dispositif subsidiaire puisque les entreprises doivent avoir auparavant sollicité un crédit dans le cadre du PGE et ne pas y être parvenu, et ce malgré l'intervention du médiateur du crédit.

Les entreprises doivent justifier de perspectives réelles de redressement de l'exploitation.

Le décret du 30 octobre 2020 prévoit également que les prêts ont une durée de sept ans et admettent un différé de paiement du capital de 12 mois à compter de leur décaissement.

Le montant des prêts est plafonné à :

- 20 000 euros pour les entreprises actives dans le secteur de l'agriculture ;

- 30 000 euros pour les entreprises actives dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture ;

- 100 000 euros pour les entreprises intervenant dans d'autres secteurs d'activité.

D'après la documentation de Bpifrance310(*), le plafond de 100 000 euros n'est proposé que par dérogation, le montant des prêts ayant plutôt vocation à varier entre 3 000 et 50 000 euros. Le taux d'intérêt est fixé à 3,5 %, soit un taux relativement faible pour ce type d'instrument.

La loi de finances initiale pour 2021 a prorogé le dispositif de prêts participatifs prévu sur l'enveloppe du fonds de développement économique et social jusqu'au 31 décembre 2021.

En effet, alors que l'encadrement temporaire des aides d'État couvrait en décembre dernier, uniquement la période courant jusqu'au 30 juin 2020, les rapporteurs spéciaux de la mission « Économie », Thierry Cozic et Frédérique Espagnac ont proposé un amendement visant à assurer le respect du droit de l'Union européenne en inscrivant les prêts participatifs accordés après cette date dans le cadre des règlements européens de minimis311(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE EXTENSION DU DISPOSITIF DE PRÊTS PARTICIPATIFS OCTROYÉS SUR L'ENVELOPPE DU FONDS DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

Le dispositif proposé au présent article vise à clarifier la possibilité d'octroyer des prêts participatifs à l'ensemble des entreprises au sein de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006.

Le 1° du I indique ainsi que les prêts retracés au sein de la deuxième section du compte de concours financier « Prêts et avances à des particulier ou à des organismes privés » peuvent prendre la forme de prêts participatifs au sens de l'article L. 313-14 du code monétaire et financier, et ce, sans limiter ce type de prêts aux seules entreprises de moins de 50 salariés.

Le 2°, le 3° et le 4° restreignent les dispositions relatives au prêts participatifs déjà prévues par l'article 46 de la loi de finances pour 2006 aux seuls prêts participatifs accordés aux très petites et petites entreprises.

Le II abroge l'article 30 de la loi n° 78-741 du 13 juillet 1978, qui prévoit que les prêts participatifs consentis par l'État sont inscrits, en recettes et en dépenses, au compte des prêts du fonds de développement économique et social (FDES), pour un montant déterminé en loi de finances. Il s'agit de l'abrogation d'une disposition obsolète, alors que les règles d'octroi des prêts par l'État sont désormais fixées par la loi organique relative aux lois de finances et par l'article L. 313-20 du code monétaire et financier.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF UTILE POUR ACCOMPAGNER LA SORTIE DE CRISE MAIS QUI EST ÉGALEMENT PORTEUR DE RISQUES

Les crédits du fonds de développement économique et social (FDES), à hauteur de 1,2 milliard d'euros, doivent permettre de financer le fonds de transition à destination des entreprises en difficulté lors de la sortie de crise. Ce fonds a vocation à permettre au ministère de l'économie et des finances de disposer de différents outils pour répondre aux besoins de financement des entreprises. Elles pourront ainsi bénéficier de fonds propres (retracés au sein du compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'État »), de quasi-fonds propres avec les prêts participatifs dont le régime est précisé au présent article et de prêts classiques sur l'enveloppe du FDES.

Au total, 3 milliards d'euros seront dévolus au fonds de transition, financés par 2,4 milliards d'euros déjà ouverts (dont 600 millions d'euros sur le FDES et 1,8 milliard d'euros sur le CAS PFE) et 600 millions ouverts par le présent projet de loi de finances.

S'il apparait nécessaire de renforcer la capacité d'intervention de l'État à destination des entreprises dont le niveau d'endettement s'est fortement dégradé, les prêts participatifs ne doivent être mobilisés que de façon subsidiaire aux prêts classiques. En effet, « en cas de liquidation amiable, de liquidation judiciaire ou de redressement judiciaire par cession de l'entreprise débitrice, les prêts participatifs ne sont remboursés qu'après désintéressement complet de tous les autres créanciers privilégiés ou chirographaires »312(*).

Ce type de prêts subordonnés fait ainsi porter un risque supplémentaire sur les finances publiques. Le risque spécifique pris par l'État devra être estimé au cas par cas et avec précision. Le recours à un prêt participatif plutôt qu'à un prêt classique devra n'intervenir que lorsqu'aucune alternative n'est possible ou lorsque l'effet de levier sur les financements privés des prêts participatifs est sensiblement plus élevé qu'avec un prêt classique du FDES.

En tout état de cause, il apparait nécessaire de préciser le régime des prêts participatifs qui seront octroyés aux différents types d'entreprises, comme cela a été fait tant pour les prêts participatifs aux petites et très petites entreprises que pour les avances remboursables créés dans le contexte de la crise sanitaire.

La commission a adopté un amendement n°  64 visant à maintenir le renvoi à un décret pour préciser les conditions dans lesquelles sont octroyés les prêts participatifs aux entreprises, quel que soit le nombre de salariés.

Décision de la commission : la commission des finances vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.


* 250 Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

* 251 Ordonnance n° 2020-1733 du 16 décembre 2020 portant partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

* 252 Rapport général n° 138 (2020-2021) de M. Sébastien Meurant, fait au nom de la commission des finances, déposé le 19 novembre 2020.

* 253 Annoncées dès le 12 mars 2020, pour les échéances dues à partir de cette date.

* 254 Article 4 de l'ordonnance n° 2020-312 du 25 mars 2020.

* 255 En l'absence de réponse de la part des URSSAF sous 48h, la demande est considérée comme acceptée.

* 256 De façon générale jusqu'en septembre 2020 et, à partir de septembre, suivant les situations.

* 257 Article 6 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 258 Article 6 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 259 Article 6 de la loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 260 Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 261 Qui, à la différence des cotisations patronales ne peuvent faire l'objet d'une exonération dans la mesure où elles sont créatrices de droits pour les salariés. C'est d'ailleurs ce qui a justifié l'exclusion du champ de l'exonération des cotisations affectées aux régimes de retraite complémentaire.

* 262 Décret n° 2021-316 du 25 mars 2021 relatif aux dispositifs de plans d'apurement et de remises partielles des dettes de cotisations et contributions sociales constituées dans le cadre de la crise sanitaire.

* 263 La période de référence applicable au bénéfice des plans d'apurement a néanmoins été prorogée par l'article 9 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.

* 264 Sous-amendement n° 2715 de Thomas Mesnier, rapporteur général de la commission des affaires sociales de l'Assemblée nationale

* 265 Décret n° 2021-75 du 27 janvier 2021 relatif à l'application des mesures concernant les cotisations et contributions sociales des entreprises, travailleurs indépendants et artistes-auteurs mentionnées à l'article 9 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.

* 266 Décret n° 2021-430 du 12 avril 2021 relatif à la prolongation des mesures concernant les cotisations et contributions sociales des entreprises et travailleurs indépendants prévues par l'article 9 de la loi n° 2020-1576 du 14 décembre 2020 de financement de la sécurité sociale pour 2021.

* 267 Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 268 Article L. 213-1 du code de la sécurité sociale.

* 269 Article L. 752-4 du code de la sécurité sociale.

* 270 Article L. 725-3 du code rural et de la pêche maritime.

* 271 Article L. 5427-1 du code de la sécurité sociale.

* 272 Article L. 8211-1 du code du travail.

* 273 Loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 274 Pour plus de détails, le lecteur est prié de se reporter aux commentaires des articles 2 quinquies et 2 sexies.

* 275 Article 74 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

* 276 Articles 22 à 24 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 277 Article 25 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 278 Pour plus de détails, le lecteur est prié de se reporter au commentaire de l'article 2 sexies.

* 279 Loi n° 2020-1473 du 30 novembre 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 280 Décret n° 2021-311 du 24 mars 2021 instituant une aide en faveur des exploitants de remontées mécaniques dont l'activité est particulièrement affectée par l'épidémie de covid-19.

* 281 Conseil d'État, Ass., 16 novembre 1956, Union syndicale des industries aéronautiques.

* 282 Article 10 de l'ordonnance n° 2020-346 du 27 mars 2020 portant mesures d'urgence en matière d'activité partielle.

* 283 Loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances.

* 284 L'épargne brute d'une collectivité territoriale désigne la différence entre ses dépenses réelles de fonctionnement et ses recettes réelles de fonctionnement sur son budget principal.

* 285 Jean-René Cazeneuve, Baromètre n° 4 au 31 mars 2021 de l'impact de la crise du covid-19 sur les finances locales, 18 mai 2021.

* 286 Loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles.

* 287 Article 59 de la loi n° 2015-991 du 15 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 288 Les modalités de calcul de la dotation d'équilibre sont fixées au 2 du G du XV de l'article 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République.

* 289 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* 290 Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

* 291 Ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 portant création d'un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.

* 292 Ordonnance n° 2020-705 du 10 juin 2020 relative au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.

* 293 Loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

* 294 Article 1er de l'ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 précitée.

* 295 Loi n° 2020-289 du 23 mars 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 296 Les sociétés d'assurances se sont, par l'intermédiaire de la fédération française de l'assurance (FFA), engagées à contribuer à hauteur de 400 millions d'euros au fonds de solidarité.

* 297 Décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.

* 298 À savoir la rédaction résultant du décret n°2021-310 du 24 mars 2021.

* 299 Secteurs S1 ou S1 bis, ou ayant au moins un de leurs magasins de vente dans un centre commercial de plus de 20 000 m2, faisant l'objet d'une interdiction d'accueil du public.

* 300 Certaines petites entreprises dont les coûts fixes sont plus élevés que la moyenne et sont insuffisamment couverts par le fonds de solidarité. Il s'agit en particulier de l'hôtellerie et les restaurants de montagne, les salles de sport, les salles de loisirs intérieures, les zoos et jardins botaniques, les établissements thermaux, les parcs d'attraction et les discothèques.

* 301 Décret n°2021-310 du 24 mars 2021, complété par le décret n° 2021-625 du 20 mai 2021.

* 302 Ordonnance n° 2020-460 du 22 avril 2020 portant diverses mesures prises pour faire face à l'épidémie de covid-19.

* 303 Ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 portant création d'un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l'épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation.

* 304 Amendement 148 au quatrième projet de finances rectificative pour 2020.

* 305 Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 306 Versé en deux tranches - 1 milliard d'euros le 30 novembre 2020 et 2 milliards d'euros le 15 décembre 2020.

* 307 Décret n° 2021-620 du 19 mai 2021 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.

* 308 Loi n° 2020-473 du 25 avril 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 309 Article 39 de la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020.

* 310 Conditions générales d'utilisation des prêts participatifs, site de Bpifrance.

* 311 Il s'agit de plusieurs règlements européens dont le règlement (UE) n° 1407/2013 de la Commission du 18 décembre 2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis, le règlement (UE) n° 717/2014 du 27 juin 2014 concernant l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture, ainsi que le règlement (UE) n° 2019/316 du 21 février 2019 modifiant le règlement (UE) n° 1408/2013 relatif à l'application des articles 107 et 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne aux aides de minimis dans le secteur de l'agriculture.

* 312 L. 313-15 du code monétaire et financier.