C. LES DÉPENSES SUPPLÉMENTAIRES AGGRAVENT LE DÉFICIT BUDGÉTAIRE EN 2020, AVEC DES EFFETS DE DÉCALAGE SUR 2021
Les dépenses nettes du budget général s'établissent à un niveau de 389,7 milliards d'euros , y compris les fonds de concours, en hausse de 53,6 milliards d'euros , soit 16,0 %.
1. La hausse des dépenses est sans précédent
La réponse à la crise de 2010 avait poussé à la mise en place d'un programme d'investissements d'avenir, porteur de retours financiers pour l'État à long terme 17 ( * ) , et la hausse des dépenses, qui avait été de 31,8 milliards d'euros cette année-là, avait été suivie dès 2011 par un retour au niveau antérieur de dépenses de l'État .
Il risque de ne pas en être ainsi à l'issue de la crise de 2020-2021 .
Évolution des dépenses nettes du budget général
(en milliards d'euros et en pourcentage)
Source : commission des finances, à partir des lois de règlements et du projet de loi de finances rectificative pour 2021 adopté par l'Assemblée nationale en 2021. Dépenses du budget général nettes des remboursements et dégrèvements, y compris fonds de concours 18 ( * )
Selon les éléments du premier projet de loi de finances rectificative, en cours d'examen par le Parlement, les dépenses nettes augmenteraient encore en 2021 et seraient supérieures de 74,6 milliards d'euros au niveau de 2019. Les dépenses supplémentaires cumulées sur deux ans seraient donc de 128,2 milliards d'euros, soit quatre fois plus que lors de la crise de 2010 .
S'agissant des années suivantes, si le Gouvernement n'a pas encore rendu publique l'évaluation prévisionnelle des dépenses par missions en 2022, la trajectoire de finances publiques actualisée le 30 juin 2021 19 ( * ) prévoit que la dépense publique , englobant l'ensemble des administrations publiques en comptabilité nationale, serait encore de 56,0 % du produit intérieur brut (PIB) en 2022 et ne retrouverait le niveau de 2019, soit 53,8 %, qu'en 2025 . Encore ce programme suppose-t-il la réalisation d'un programme d'économies aussi important que, jusqu'à présent, peu documenté par le Gouvernement 20 ( * ) .
L'analyse des engagements hors bilan de l'État va dans ce sens : plusieurs mesures prises soit en réponse à la crise sanitaire, soit antérieurement, accroissent les engagements de l'État selon un rythme et avec une probabilité de réalisation qui varient selon les dispositifs.
2. Les mesures prises en 2020 en réponse à la crise sanitaire entraînent pour partie des dépenses en 2021
Les mesures prises par l'État en réponse à la crise sanitaire se traduisent dans l'augmentation des dépenses budgétaires en 2020. Toutefois certaines engagent également l'État pour l'avenir .
En particulier certaines mesures décidées en 2020 ont pour conséquence de décaler des dépenses sur 2021 .
Le niveau exceptionnel des reports de crédit , d'un montant de 36,6 milliards d'euros, dont 28,8 milliards d'euros sur la seule mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », est ainsi un indicateur des dépenses prévisionnelles qui, dès la fin 2020, pouvaient être prévues en 2021, même si un report n'est pas un engagement à dépenser.
Certaines de ces dépenses sont formellement traduites dans les comptes de l'État pour 2020 et permettent d'aller au-delà du seul constat budgétaire de l'année, en tenant compte des charges totales induites par elles.
C'est le cas du dispositif de chômage partiel mis en place dès le mois de mars 2020 et financé par le programme 356 de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire ». Aux dépenses budgétaires de 17,8 milliards d'euros, telles que retracées dans le projet de loi de règlement, il convient d'ajouter 1,1 milliard d'euros devant être versés début 2021 pour des demandes d'indemnisation faites à la fin 2020 (charges à payer), ainsi que 2,2 milliards d'euros de provisions pour charges correspondant à des demandes d'indemnisation relatives à l'exercice 2020 mais non encore reçues à la fin de l'année. Ces dépenses supplémentaires sont partiellement couvertes, à hauteur de 2,7 milliards d'euros, par les avances faites en 2020 par ce programme à l'Agence de services et de paiement, chargée du paiement des aides à leurs bénéficiaires. En outre, une estimation des demandes d'indemnisation à recevoir en 2021, au titre des périodes d'activité partielle de 2021, a été comptabilisée en engagement hors bilan à hauteur de 2,4 milliards d'euros.
On peut donc considérer qu' un montant total de 3,0 milliards d'euros de dépenses supplémentaires était certain ou fortement probable à la fin 2020 , indépendamment de l'aggravation de la crise sanitaire qui a poussé, dans les premiers mois de 2021, à prolonger à nouveau le dispositif.
Dépenses budgétaires 2020 et charges
totales liées au
programme 356 « Chômage
partiel »
(en milliards d'euros)
|
Source : commission des finances, à partir du compte général de l'État 2020
De même, s'agissant du programme 357, relatif au fonds de solidarité , les dépenses budgétaires de 11,8 milliards d'euros doivent être complétées par 3,0 milliards d'euros de paiements initiés fin 2020 mais dont le règlement définitif n'est intervenu que début 2021 (charges à payer) et par des décaissements prévisibles de 1,5 milliard d'euros correspondant au stock de dossiers au titre de l'exercice 2020 (provision pour charges). Aucun engagement hors bilan n'est pris au titre de ce dispositif.
Ainsi, près de 30 % des dépenses dues au titre de 2020 devaient être décaissées en 2021 , en raison des délais de dépôt des dossiers par les entreprises et de traitement par l'administration, notamment pour les droits correspondant au mois de décembre 2020.
Dépenses budgétaires et charges totales liées au programme 356 « Fonds de solidarité »
(en milliards d'euros)
Source : commission des finances, à partir du compte général de l'État 2020
* 17 Le « jaune » budgétaire « Investissements d'avenir » estime le montant total des retours budgétaires sur la période 2011-2024 à 6,3 milliards d'euros.
* 18 Les fonds de concours pour 2021 correspondent à l'estimation donnée en loi de finances initiale.
* 19 Rapport préparatoire au débat d'orientation des finances publiques , publié le 30 juin 2021. Les plafonds de dépenses prévisionnelles par mission font l'objet d'un document, dit « tiré-à-part », annexé à ce rapport mais qui doit être publié ultérieurement.
* 20 Voir le rapport d'information n° 555 (2020-2021) de Jean-François Husson, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances sur le projet de programme de stabilité pour les années 2021 à 2027, déposé le 5 mai 2021.