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Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2020 : Écologie, développement et mobilité durables

7 juillet 2021 : Règlement du budget et approbation des comptes de l'année 2020 - Écologie, développement et mobilité durables ( rapport - première lecture )

II. LES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL

A. LE PROGRAMME 174 COMPORTE DES ACTIONS DE PLUS EN PLUS DIVERSIFIÉES, ET LE SUIVI DE L'EXÉCUTION DE SES CRÉDITS, PARTAGÉS EN PARTIE AVEC LE PLAN DE RELANCE, SE COMPLEXIFIE

Le programme 174 « Énergie, climat et après-mines » a enregistré d'importantes mesures de périmètre en loi de finances initiale pour 2020 : les crédits dédiés au bonus automobile ont été alloués sur le programme dans le contexte de la disparition du CAS « Aide à l'acquisition de véhicules propres » ; il en va de même des crédits dédiés à la prime de rénovation énergétique. Les crédits dédiés au chèque énergie ont également été transférés vers ce programme, en provenance du programme 345. Par ailleurs, le programme a fait l'objet d'importants abondements en loi de finances rectificative, mais également d'annulations par la quatrième loi de finances rectificative.

Le programme porte ainsi des crédits très divers. Par exemple, l'action 02 « accompagnement de la transition énergétique » comprend les crédits de la prime de rénovation énergétique et le chèque énergie, alors que ce dernier dispositif poursuit une dimension sociale plus qu'environnementale. Le rapporteur spécial partage donc le constat de la Cour des comptes : dans le contexte de la crise sanitaire et de l'ajout de crédits alloués aux dispositifs d'ores et déjà portés par le présent programme sur le programme 362 « Écologie » de la mission « Plan de relance », cette diversité ne facilite pas le suivi de l'exécution des crédits.

Ainsi, les dépenses du programme ont considérablement augmenté en CP, passant de 1,23 milliard d'euros en 2019 à 2,83 milliards d'euros en 2020, soit une augmentation de 131 %.

De plus, le pilotage des crédits ne paraît pas suffisamment maîtrisé : en cours d'année, le programme a fait l'objet d'un surgel de 148 millions d'euros en CP, compte tenu de sous-consommations sur le chèque énergie et sur la prime de rénovation énergétique (uniquement en CP) dans la perspective de leur annulation en fin d'année.

1. Une exécution des crédits alloués à la prime de rénovation énergétique inférieure aux prévisions

L'article 15 de la loi n° 2019-1479 du 28 décembre 2019 de finances pour 2020 a créé la prime de transition énergétique en remplacement du crédit d'impôt pour la transition énergétique (CITE) et des aides « Habiter mieux agilité » de l'Agence nationale de l'Habitat (ANAH).

En 2020, cette prime, dénommée « MaPrimeRénov' » s'adresse aux ménages les plus modestes. Elle permet le versement de l'aide de façon contemporaine à la réalisation des travaux, contrairement au CITE, versé l'année suivant leur paiement, limitant ainsi le reste à charge des ménages.

390 millions d'euros de crédits avaient été prévus en loi de finances initiale pour 2020 au titre de la prime de rénovation énergétique sur le programme 174. Compte tenu du succès du dispositif, la loi n° 2020-935 du 30 juillet 2020 de finances rectificative pour 2020 a ouvert 100 millions d'euros de crédits supplémentaires, complétés par 85 millions d'euros de transfert en provenance du programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Cohésion des territoires ». Au total, 185 millions d'euros supplémentaires ont donc été alloués au dispositif afin de pouvoir faire face à l'ensemble des demandes, portant le coût de la prime en 2020 à 575 millions d'euros.

Or, seuls 455 millions d'euros ont été consommés, soit une sous-exécution de 120 millions d'euros, en raison d'un moindre rythme de décaissement des dépenses. Au total, près de 190 000 demandes de primes ont été déposées en 2020, d'après la ministre de la transition écologique, auditionnée le 26 mai dernier par la commission des finances du Sénat.

La fin de l'année 2020 a vu la disparition du CITE : les ménages aux revenus « intermédiaires » qui continuaient en 2020 à bénéficier du CITE sont désormais éligibles à la prime de rénovation. Le projet de loi de finances pour 2021 prévoit donc 740 millions d'euros de crédits budgétaires en 2021 pour la prime de rénovation énergétique sur le programme 174.

Toutefois, ces crédits ont été complétés par d'autres crédits alloués sur la mission « Plan de relance » : 2 milliards d'euros d'AE sur deux ans sont ainsi prévus sur l'action 01 « Rénovation énergétique » du programme n° 362 et 915 millions d'euros de crédits de paiement pour 2021.

Cette articulation des crédits entre la présente mission et le plan de relance complexifie le suivi de l'exécution des crédits.

En outre, au-delà du plan de relance, la question du financement de ce dispositif se pose : la ministre de la transition écologique a ainsi indiqué au cours de l'audition précitée que les crédits prévus notamment dans le cadre du plan de relance allaient « certainement être utilisés dès la première année du plan de relance, du fait de la très forte demande » : entre « 700 000 et 800 000 sont anticipées en 2021 (contre 500 000 prévues). Plus de 250 000 sont déjà engagées, plus que sur toute l'année 2020 ».

2. Les aides à l'acquisition de véhicules propres ont été mobilisées pour venir en aide à un secteur automobile sinistré du fait des conséquences de la crise sanitaire

À la suite de la clôture, le 31 décembre 2019, du CAS « Aide à l'acquisition de véhicules propres », les crédits consacrés au financement des aides à l'achat ou à la location de véhicules neufs ou d'occasion émettant peu de CO2 (bonus) ainsi qu'à la mise au rebut de véhicules fortement émetteurs de CO2 (prime à la conversion)10(*) sont retracés à l'action 03 « Aides à l'acquisition de véhicules propres » du programme 174. En 2021 et en 2022, une partie des crédits ouverts à l'action 07 « Infrastructures de mobilités vertes » de la mission « Plan de relance » sera également consacrée au financement de ces aides.

Le Gouvernement considérait que le succès des dispositifs compromettait l'équilibre du CAS dont les recettes étaient alimentées par une taxe additionnelle perçue sur le certificat d'immatriculation des véhicules les plus polluants (« malus »).

a) Stimulé par des ouvertures de crédits intervenues dans le contexte de crise, le montant des aides à l'acquisition de véhicules propres poursuit son ascension

En 2019, dernière année d'existence du CAS, contrairement aux années précédentes, les dispositifs d'aides à l'acquisition de véhicules propres avaient fait l'objet d'une exécution des dépenses supérieure aux prévisions inscrites en loi de finances initiale : 1 149,6 millions d'euros contre 860 millions d'euros, soit un écart de 33,7 % et 289,6 millions d'euros. Cette évolution constituait une rupture après une série d'exercices marqués par des sous-exécutions récurrentes.

En 2020, l'exécution budgétaire relative aux dispositifs d'aides à l'acquisition de véhicules propres a atteint 1 257,2 millions d'euros en CP, soit un montant supérieur de 460,2 millions d'euros (+ 58 %) aux CP inscrits en loi de finances initiale. Par rapport à l'exécution budgétaire 2019, une hausse de 107,6 millions d'euros (+ 9,4 %) est constatée.

Les dispositifs d'aides à l'acquisition de véhicules propres ont été les principaux leviers employés par le Gouvernement pour soutenir la filière automobile durement frappée par les répercussions de la crise. Aussi, ces dispositifs ont bénéficié d'ouverture de crédits en cours d'année à hauteur de 623 millions d'euros dans le cadre de l'adoption de la loi n° 2020-935 de finances rectificative de juillet 2020.

La hausse des dépenses consacrées aux aides
à l'acquisition de véhicules propres entre 2017 et 2020

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

Les crédits consacrés aux aides à l'acquisition de véhicules propres ont atteint des montants indéniablement significatifs. Le rapporteur spécial s'en félicite mais estime néanmoins, compte-tenu des enjeux de la transition énergétique du parc de véhicules et des incertitudes qui demeurent quant à la reprise économique du secteur automobile, qu'une impulsion encore plus décisive pourrait être apportée par les pouvoirs publics, au premier rang desquels, l'État.

b) Les conditions de délivrance des bonus ont été assouplies ce qui s'est traduit par une forte augmentation des aides distribuées et une hausse significative des crédits ouverts et consommés pour les financer

Pour financer les bonus, 395 millions d'euros de crédits avaient été prévus en loi de finances initiale pour 2020. Pour soutenir la filière automobile face aux conséquences de la crise sanitaire le dispositif du bonus écologique a été très significativement renforcé à compter du 1er juin 2020. Le montant des aides a alors été relevé et le dispositif élargi. Aussi, la troisième loi de finances rectificative pour 2020 a ouvert 228 millions d'euros de crédits supplémentaires pour porter le total à 623 millions d'euros.

En 2020, l'exécution budgétaire en CP s'est élevée à 613,6 millions d'euros, soit 218,6 millions d'euros de plus que les crédits inscrits en loi de finances initiale (+ 55,3 %) et un montant supérieur de 287,5 millions d'euros à l'exécution 2019 (+ 88,2 %).

Jusqu'en 2018, le nombre de bonus distribués était systématiquement inférieur aux prévisions. Il a néanmoins fortement augmenté depuis 2019. Il a progressé pour concerner 32 000 véhicules en 2017, 39 398 véhicules en 2018 puis 61 000 véhicules en 2019 avant d'atteindre 117 000 véhicules en 2020 soit une augmentation très significative de + 265,6 % qui explique la hausse des crédits nécessaires pour assurer le financement du dispositif.

70 080 bonus, soit 398,7 millions d'euros de CP exécutés, ont été versés à des personnes physiques et 41 689, soit 205,7 millions d'euros de CP, l'ont été à des personnes morales pour l'achat de voitures particulières et de véhicules utilitaires légers (VUL).

Au titre du bonus pour l'achat des deux ou trois roues et des quadricycles à moteur électrique, 8 000 aides ont été attribuées en 2020 contre un peu plus de 12 000 en 2019.

Véhicules ayant fait l'objet d'un bonus
entre 2017 et 2020

Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)

c) Les primes à la conversion sont en recul par rapport à 2019 et marquées par une sous-exécution budgétaire

La prime à la conversion a été mise en place le 1er avril 2015 pour accélérer la mise au rebut des vieux véhicules les plus polluants.

Après une mise en route poussive, (3 230 primes en 2015, 9 652 en 2016 et 7 907 en 2017), le Gouvernement a réformé le dispositif en 2018 et l'a intégré dans l'initiative n° 3 « Accompagner le remplacement des véhicules polluants » du volet « Transports mobilités » du Grand Plan d'Investissement (GPI). Cette évolution a notamment consisté à étendre la gamme des véhicules susceptibles d'être mis au rebut. Elle s'est aussi traduite par un renforcement de la prime versée pour l'achat d'un véhicule thermique peu polluant ou d'un véhicule électrique d'occasion.

En 2017, le Gouvernement s'était fixé pour objectif d'attribuer 100 000 primes en 2018 et 500 000 au cours du quinquennat. Si c'est objectif a paru ambitieux à l'époque, il s'est vite révélé sous-évalué. L'assouplissement des critères de la prime a provoqué une montée en puissance accélérée du dispositif que le Gouvernement n'avait pas anticipée. Rien qu'en 2018, près de 300 000 demandes avaient été enregistrées et plus de 255 000 primes distribuées. Dans le cadre du GPI, le Gouvernement a relevé son objectif à un million de primes versées sur la durée du quinquennat.

En 2019, les crédits exécutés au titre de la prime à la conversion avaient été particulièrement dynamiques. Ils avaient atteint 823,5 millions d'euros alors que 596 millions d'euros de crédits avaient été prévus à cet effet en loi de finances initiale.

Devant le succès rencontré par la prime à la conversion, et pour des raisons strictement budgétaires, le Gouvernement avait décidé de durcir ses conditions d'attribution au 1er août 2019. Il ne prévoyait de distribuer que 200 000 primes en 2020. Toutefois, pour répondre aux conséquences de la crise sur les ventes de véhicules, il finalement décidé de renforcer le dispositif à compter du 1er juin 2020 et jusqu'au 2 août de la même année, mais dans une limite de 200 000 primes. 123 000 primes ont bénéficié de ces dispositions avant le retour aux anciens critères plus restrictifs.

Cette mesure s'est traduite dans les crédits consacrés au dispositif. Alors que 405 millions d'euros de crédits avaient été inscrits en loi de finances initiale pour 2020, 395 millions d'euros de crédits supplémentaires ont été ouverts à l'occasion de la troisième loi de finances rectificative, portant le montant total à 800 millions d'euros.

Un retard pris par l'agence des services de paiement (ASP) dans le traitement des aides a entraîné une sous-consommation des crédits. Aussi, en 2020 les crédits exécutés, en AE et en CP se sont élevés à 643,6 millions d'euros, soit un montant supérieur de 238,6 millions d'euros aux crédits inscrits en loi de finances initiale (- 58,9 %) et inférieur de 176,5 millions d'euros aux crédits exécutés en 2019 (-21,5 %).

Le bilan annuel pour l'année 2020 fait état de 167 000 primes à la conversion versées.

L'évolution du nombre de primes à la conversion
distribuées entre 2015 et 2020

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2020, 772 000 primes ont été versées. Ce constat est encourageant dans la perspective de la nécessaire transition énergétique du parc automobile français.

3. Une sous-exécution des crédits affectés au chèque énergie qui s'expliquerait par des problématiques d'acheminement postal liées à la crise sanitaire

Titre spécial de paiement destiné à accompagner les ménages modestes pour le paiement de leurs factures d'énergie, le chèque énergie a été créé par l'article 201 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique et pour la croissance verte. C'est une aide sociale attribuée de façon automatique sur la base d'un critère fiscal qui tient compte à la fois du niveau du revenu fiscal de référence (RFR) et de la composition des ménages (nombre d'unités de consommation, UC). Il remplace les tarifs sociaux de l'électricité et du gaz. Après une phase d'expérimentation, le chèque énergie a été généralisé à partir du 1er janvier 2018.

À l'automne 2018, en réponse au mouvement des gilets jaunes, le Gouvernement avait décidé de proposer au Parlement d'étendre le bénéfice du chèque énergie aux ménages appartenant aux deux premiers déciles de revenus, ce qui avait porté le nombre de bénéficiaires à 5,7 millions en 2019 contre 3,6 millions en 2018.

Alors que les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2020 s'élevaient à 881,9 millions d'euros en AE et 822,1 millions d'euros en CP avec l'hypothèse ambitieuse d'un taux d'usage de 86 %, les niveaux d'exécution effective se sont révélés nettement plus bas. Le taux d'usage 2020 a été ramené à 84 % prenant en compte 10 % de consommation de crédits en 2021.

Seuls 826,7 millions d'euros d'AE ont été consommés en 2020, soit un montant inférieur de 55,2 millions d'euros aux crédits inscrits en loi de finances initiale (- 6,2 %) et 13 millions d'euros de moins que les crédits exécutés en 2019 (- 1,5 %). 687,4 millions d'euros de CP ont été exécutés en 2020, soit un montant inférieur de 134,7 millions d'euros aux CP inscrits en loi de finances initiale (- 16,4 %) et inférieur de 7,2 millions d'euros aux CP exécutés en 2019 (- 1,0 %).

Cette situation de sous-consommation trouverait son origine dans les difficultés d'acheminement postal liées aux conséquences de la crise sanitaire.

Les dépenses au titre du chèque énergie en 2020 ont permis de rembourser des titres de la campagne 2020 pour 587,9 millions d'euros (72,4 %) et des titres de la campagne 2019 pour 71,8 millions d'euros (9,0 %). Ils ont également permis d'accompagner 51 483 logements au titre de l'aide spécifique aux résidences sociales pour 9,7 millions d'euros de chèques énergie, contre 10,2 millions d'euros en 2019, soit une baisse de 4,9 %.

Quand bien même le chèque énergie peut être considéré comme un progrès par rapport aux anciens tarifs sociaux, de nouveaux efforts doivent être conduits pour que davantage de foyers modestes se saisissent de cette opportunité.


* 10 C'est le Fonds d'aide à l'acquisition de véhicules propres, dont la gestion est assurée par l'Agence de services et de paiement, qui est chargé du suivi des dossiers des demandes d'aides et qui assure leur versement.