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Projet de loi organique pour la confiance dans l'institution judiciaire

15 septembre 2021 : Confiance dans l'institution judiciaire ( rapport - première lecture )

CHAPITRE IV
DISPOSITIONS RELATIVES
À L'EXÉCUTION DES PEINES

Article 9
Élargissement des possibilités d'incarcération provisoire
prononcées par le juge de l'application des peines,
développement d'une systématisation des libérations sous contrainte
et refonte des régimes de réduction de peine

Cet article apporte plusieurs modifications aux règles relatives à l'exécution des peines, en permettant d'abord au juge de l'application des peines d'ordonner, dans un plus grand nombre d'hypothèses, une incarcération provisoire, en rendant plus systématique la libération sous contrainte en fin de peine des personnes condamnées à une courte peine, enfin en fusionnant les deux régimes actuels de réduction de peine en un régime unique, reposant sur une appréciation individualisée de la conduite en détention et des efforts de réinsertion.

La commission a notamment adopté un amendement tendant à ce que le juge de l'application des peines puisse s'opposer à la libération sous contrainte lorsqu'il estime qu'il existe un risque de récidive.

1. L'incarcération provisoire

1.1. Le dispositif proposé

L'article 9 du projet de loi vise, dans son , à modifier l'article 712-19 du code de procédure pénale, relatif à l'incarcération provisoire.

L'incarcération provisoire peut être ordonnée par le juge de l'application des peines (JAP), après avis du procureur de la République, pour sanctionner le non-respect par une personne condamnée des obligations qui lui incombent dans le cadre d'une peine de détention à domicile sous surveillance électronique, d'un sursis probatoire, d'un sursis avec obligation d'accomplir un travail d'intérêt général (TIG), d'un suivi socio-judiciaire, d'une surveillance judiciaire, d'une suspension ou d'un fractionnement de peine ou d'une libération conditionnelle.

L'incarcération provisoire est obligatoirement suivie, dans les quinze jours, d'un débat contradictoire au cours duquel le JAP entend les réquisitions du ministère public et les observations du condamné ainsi que, le cas échéant, celles de son avocat. Le délai est porté à un mois si le débat doit se tenir devant le tribunal de l'application des peines. À défaut, le condamné est remis en liberté.

L'ordonnance d'incarcération provisoire permet donc de sanctionner immédiatement, dans l'attente du débat contradictoire qui intervient peu de temps après, la violation par le condamné d'une de ses obligations. Le projet de loi tend à élargir les hypothèses dans lesquelles le JAP peut ordonner l'incarcération provisoire.

L'incarcération provisoire pourrait ainsi être ordonnée dans le cadre de certaines peines privatives ou restrictives de liberté, prononcées à la place d'un emprisonnement comme le permet l'article 131-6 du code pénal. Ces peines peuvent consister par exemple en une annulation ou une suspension du permis de conduire, l'interdiction de détenir ou de porter une arme, l'interdiction d'entrer en relation avec certaines personnes, ou encore l'interdiction d'exercer une profession ou de gérer une société.

Elle pourrait également être ordonnée si le condamné n'exécute pas une peine de travail d'intérêt général (TIG) ou une peine de stage, qui peuvent être prononcées à la place de l'emprisonnement en application, respectivement, des articles 131-8 et 131-5-1 du code pénal.

Enfin, elle pourrait être ordonnée dans le cas où le condamné n'exécute pas une peine complémentaire infligée à titre de peine principale, conformément à l'article 131-11 du même code. D'une grande variété, ces peines complémentaires peuvent consister, par exemple, en des mesures de retrait des droits civiques, civils ou familiaux, de confiscation, d'obligations de soins ou de formation ou en des interdictions professionnelles.

Dans toutes ces hypothèses, la juridiction de jugement devra cependant avoir fixé au préalable, comme le permettent les articles 131-9 et 131-11 du code pénal, une durée maximale d'emprisonnement dont le JAP peut ordonner la mise à exécution.

1.2. La position de la commission

La commission a adopté sans modification les dispositions relatives à l'incarcération provisoire, considérant qu'elles permettront au JAP de disposer d'un outil dissuasif face à un condamné qui ne respecte pas les obligations ou interdictions auxquelles il est astreint dans le cadre d'une peine exécutée en milieu ouvert.

2. Une libération sous contrainte de plein droit pour les courtes peines

2.1. Le dispositif proposé

L'article 9 du projet de loi vise, dans son , à favoriser la libération sous contrainte des personnes condamnées à une courte peine arrivant à la fin de leur peine.

Prévue à l'article 720 du code de procédure pénale, la libération sous contrainte (LSC) permet à une personne condamnée à une peine d'emprisonnement d'une durée égale à cinq ans au plus d'effectuer la fin de sa peine hors de prison. Elle vise à préparer de façon progressive et encadrée le retour à la liberté des personnes condamnées. En cas de LSC, le reliquat de peine est effectué sous le régime de la libération conditionnelle94(*), de la détention à domicile sous surveillance électronique95(*), du placement à l'extérieur96(*) ou de la semi-liberté. Après avis de la commission d'application des peines, le JAP détermine la mesure la mieux adaptée à la situation du condamné. Le condamné peut être de nouveau incarcéré pour effectuer la fin de sa peine en établissement pénitentiaire s'il ne respecte pas ses obligations.

Depuis l'entrée en vigueur de la loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice du 23 mars 2019, le JAP a l'obligation d'examiner la situation de la personne condamnée lorsqu'elle arrive aux deux tiers de sa peine afin de lui accorder une LSC. La LSC peut être refusée au regard des exigences posées à l'article 707 du code de procédure pénale, qui fait dépendre le régime d'exécution des peines de l'évolution de la personnalité et de la situation matérielle, familiale et sociale de la personne condamnée. La personne condamnée peut ainsi demeurer en détention en cas de risque de récidive ou en l'absence de solution d'hébergement à sa sortie de détention.

Cette obligation d'examiner la situation du détenu aux deux tiers de la peine semble avoir produit de premiers effets puisque l'étude d'impact annexée au projet de loi indique que 664 personnes étaient prises en charge par les services pénitentiaires d'insertion et de probation (Spip) au 1er janvier 2016, contre 1408 au 1er janvier 2021. Ce résultat est cependant jugé insuffisant par le Gouvernement, l'étude d'impact indiquant que « la réforme n'a pas produit les effets escomptés faute d'une appropriation suffisante par les professionnels ». L'analyse des décisions de refus de la LSC suggère que certains magistrats et conseillers pénitentiaires d'insertion et de probation (CPIP) demeurent attachés à la notion de projet d'insertion, qui est exigé dans le cadre d'un aménagement de peine mais qui ne fait pas partie des conditions requises pour bénéficier de la LSC.

Ce constat conduit le Gouvernement à proposer de compléter les dispositions relatives à la LSC afin de la rendre plus systématique en fin de peine pour les personnes condamnées à de courtes peines.

Le nouveau dispositif concernerait les condamnés exécutant une ou plusieurs peines privatives de liberté d'une durée totale inférieure ou égale à deux ans. La LSC s'appliquerait de plein droit à ces détenus lorsque le reliquat de peine restant à effectuer serait inférieur ou égal à trois mois. Une exception serait prévue en cas d'impossibilité matérielle résultant de l'absence d'hébergement. Il appartiendrait au JAP de fixer le régime applicable (libération conditionnelle, surveillance électronique, semi-liberté ou placement extérieur) après avis de la commission de l'application des peines.

L'objectif est donc de ménager pour les auteurs d'infractions de faible gravité une transition entre la détention et la fin de la peine pour éviter les « sorties sèches ». En cas de non-respect par la personne condamnée de la mesure décidée et des obligations et interdictions éventuellement fixées, le JAP pourrait ordonner sa réincarcération pour une durée égale au plus au cumul de la peine qu'il lui restait à exécuter au moment de la décision et des réductions de peine octroyées qui n'avaient pas fait l'objet d'un retrait.

Plusieurs exceptions seraient toutefois prévues, en considération de la nature de l'infraction ayant donné lieu au prononcé de la peine d'emprisonnement ou du comportement du détenu en détention.

Ainsi ne pourraient bénéficier de plein droit de la LSC les personnes condamnées :

- pour une infraction qualifiée de crime ;

- pour une infraction à caractère terroriste visée aux articles 421-1 à 421-6 du code pénal ;

- pour une infraction visée au titre II du livre II du code pénal (« Des atteintes à la personne humaine ») lorsque la victime est un mineur de moins de quinze ans ;

- pour une infraction commise avec la circonstance aggravante définie à l'article 132-80 du code pénal, c'est-à-dire si l'auteur est le conjoint, concubin, partenaire de pacte civil de solidarité (Pacs) ou l'ancien conjoint, concubin ou partenaire de Pacs de la victime.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par le Gouvernement tendant à ajouter à cette liste les infractions commises sur une personne dépositaire de l'autorité publique. Ce sont en particulier les auteurs de violences contre les membres des forces de l'ordre qui sont visés par cette nouvelle disposition.

Seraient également exclues du bénéfice de la LSC de plein droit les personnes détenues ayant fait l'objet pendant la durée de leur détention d'une sanction disciplinaire prononcée pour l'un des faits suivants :

- violence physique, ou tentative de violence physique, à l'encontre d'un membre du personnel de l'établissement pénitentiaire ou d'une personne en mission ou en visite dans l'établissement ;

- violence physique (ou tentative) contre un autre détenu ;

- résistance violente aux injonctions du personnel de l'établissement ;

- participation, ou tentative de participation, à toute action collective de nature à compromettre la sécurité de l'établissement ou à en perturber l'ordre.

L'étude d'impact évalue à 6 445 le nombre de détenus qui pourraient bénéficier de la LSC trois mois avant la fin de leur détention, soit un peu plus de 10 % des personnes en détention au moment de la réalisation de l'étude.

2.2. La position de la commission

En 2018, lors de l'examen du projet de loi de programmation et de réforme pour la justice, la commission avait exprimé des réserves face à la volonté du Gouvernement de poser en principe la libération sous contrainte du détenu aux deux tiers de sa peine. Une telle libération pour un détenu ne disposant pas d'un véritable projet de réinsertion ne lui paraissait pas le meilleur moyen d'éviter la récidive et contribuait à accentuer la tendance à l'érosion des peines d'incarcération. Elle constate que les JAP partagent ces réticences puisqu'ils font un usage modéré de la LSC aux deux tiers de la peine.

Le Gouvernement entend surmonter ces réticences en rendant à peu près systématique la LSC à la toute fin de la peine, pour les personnes condamnées à une courte peine d'emprisonnement. Seule une impossibilité matérielle liée à une absence d'hébergement pourrait y faire obstacle.

Sur proposition des rapporteurs, la commission a adopté l'amendement COM-83 qui autorise le JAP à refuser la LSC dans une seconde hypothèse : s'il estime qu'il existe un risque de récidive au vu de la personnalité du condamné. En règle générale, les personnes condamnées à de courtes peines ne sont pas les plus dangereuses. Cette précaution paraît toutefois utile pour éviter que ne soient remises en liberté avant le terme normal de leur peine des personnes dont le comportement en détention par exemple fait craindre un risque élevé de récidive.

3. Un nouveau régime de réduction de peine

3.1. Le dispositif proposé

L'article 9 du projet de loi vise, dans son 6°, à remplacer les actuels régimes de réduction de peine par un nouveau régime unifié.

a) Le système actuel : crédits de réduction de peine et réductions supplémentaires de peine

La loi « Perben II » du 9 mars 2004 portant sur l'adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a mis en place un double régime de réduction de peine, qui permet de cumuler des crédits de réduction de peine (CRP), accordés automatiquement mais qui peuvent être retirés en cas de mauvaise conduite en détention, et des réductions supplémentaires de peine (RSP), accordées sur décision du JAP en fonction des efforts de réinsertion du détenu.

· Les crédits de réduction de peine

En application de l'article 721 du code de procédure pénale, toute personne condamnée bénéficie, dès le moment de sa condamnation, sans demande de sa part, d'un crédit de réduction de peine calculé en fonction de la durée de la condamnation prononcée : trois mois pour la première année d'emprisonnement, deux mois pour les années suivantes et, pour une peine de moins d'un an ou pour le reliquat inférieur à une année pleine, sept jours par mois. Lors de sa mise sous écrou, le condamné est informé par le greffe de sa date prévisible de libération compte tenu du crédit de réduction de peine.

Le JAP peut cependant, sur saisine du chef de l'établissement ou sur réquisition du procureur de la République, retirer les CRP en cas de mauvaise conduite du condamné en détention ou en cas de refus de suivre le traitement qui lui est proposé, par exemple dans le cadre d'un suivi socio-judiciaire avec injonction de soins. En outre, en cas de nouvelle condamnation à une peine privative de liberté pour des faits commis pendant la période consécutive à la sortie de détention mais correspondant à la durée de la réduction octroyée, la juridiction de jugement peut ordonner le retrait de tout ou partie de cette réduction de peine et la mise à exécution de l'emprisonnement correspondant, qui n'est pas confondu avec celui résultant de la nouvelle condamnation.

D'autres articles du code de procédure pénale prévoient la possibilité de retirer les CRP. Le III de l'article 706-56 prévoit le retrait de plein droit de tous les crédits de réduction de peine accordés à une personne condamnée qui refuse de se soumettre à un prélèvement à fin d'analyse génétique. Et l'article 723-5 dispose qu'en cas de condamnation pour un crime ou un délit volontaire commis à l'occasion d'une permission de sortir, la juridiction peut décider que le condamné perdra le bénéfice des réductions de peine (CRP et RSP) accordées antérieurement.

Enfin, sont exclues du bénéfice des CRP les personnes condamnées pour des actes de terrorisme (hormis les infractions en lien avec la provocation au terrorisme ou son apologie). Ces personnes peuvent en revanche bénéficier d'une réduction supplémentaire de peine.

· Les réductions supplémentaires de peine

En application de l'article 721-1 du code de procédure pénale, toute personne condamnée peut bénéficier, en plus des CRP, d'une réduction supplémentaire de peine si elle manifeste des efforts sérieux de réadaptation sociale. Ces efforts sont appréciés par exemple au regard de la réussite à un examen, d'un investissement dans l'apprentissage de la lecture, de l'écriture ou du calcul, de la participation à des activités culturelles, du suivi d'une thérapie ou encore de l'indemnisation de la victime.

La durée des RSP ne peut excéder trois mois par année d'incarcération ou sept jours par mois lorsque la durée d'incarcération restant à subir est inférieure à une année. Leur durée est réduite (deux mois et quatre jours) lorsque la personne a été condamnée pour les crimes ou délits, commis sur un mineur, de meurtre ou assassinat, torture ou acte de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle, et qu'elle refuse les soins qui lui ont été proposés.

Les RSP sont décidées par le JAP après avis de la commission de l'application des peines. Elles sont accordées en une seule fois si la durée de l'incarcération est inférieure à une année et par fraction annuelle dans le cas contraire.

L'article 721-3 du code de procédure pénale permet d'accorder des réductions de peine exceptionnelles lorsqu'un condamné a fait des déclarations qui ont conduit à faire cesser ou à éviter la commission d'infractions liées à la criminalité ou à la délinquance organisées. Accordées par le tribunal de l'application des peines, ces réductions exceptionnelles peuvent aller jusqu'au tiers de la peine prononcée.

b) Le nouveau régime

Le projet de loi propose une nouvelle rédaction de l'article 721 du code de procédure pénale qui fixe les règles applicables en matière de réduction de peine.

Le nouveau régime ferait disparaître les crédits automatiques de réduction de peine. Toute réduction de peine serait désormais accordée sur décision du JAP, après avis de la commission de l'application des peines, à condition que le condamné ait donné des preuves suffisantes de bonne conduite et manifesté des efforts sérieux de réinsertion.

La commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté deux amendements identiques présentés par le rapporteur et par plusieurs députés Les Républicains qui soulignent que ces deux critères - bonne conduite et efforts de réinsertion - sont cumulatifs et non alternatifs. La réduction de peine ne saurait donc être accordée uniquement au titre d'un seul des deux critères.

En ce qui concerne sa durée, la réduction de peine ne pourrait excéder six mois par année d'incarcération et quatorze jours par mois pour une durée d'incarcération inférieure à un an. Sauf pour les durées d'emprisonnement de moins d'un an, le nouveau régime ouvrirait donc droit potentiellement, à une réduction de peine plus importante, de six mois au lieu de cinq.

Deux alinéas précisent ensuite sur la base de quels critères la bonne conduite en détention et les efforts de réinsertion seraient appréciés.

Le premier alinéa est issu de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale de deux amendements identiques présentés par le rapporteur et par les députés du groupe La République en Marche. Il indique que les preuves de bonne conduite sont appréciées en tenant compte, notamment, de l'absence d'incidents en détention, du respect du règlement intérieur ou des instructions de service, de l'implication dans la vie quotidienne, du comportement avec le personnel pénitentiaire, avec le personnel exerçant au sein de l'établissement, avec les autres détenus et avec les personnes en mission ou en visite dans l'établissement pénitentiaire.

Concernant les efforts de réinsertion, abordés dans l'alinéa suivant, différents éléments pourraient notamment être retenus pour les apprécier :

- le suivi avec assiduité d'une formation scolaire, universitaire ou professionnelle traduisant l'acquisition de connaissances nouvelles ; le projet de loi visait initialement la réussite à un examen scolaire, universitaire ou professionnelle, mais la commission des lois de l'Assemblée nationale a estimé, sur proposition des députés du groupe La République en Marche, que la référence au suivi d'une formation serait plus adaptée à la diversité des profils des détenus ;

- des progrès dans le cadre d'un enseignement ou d'une formation ; la commission des lois de l'Assemblée nationale a décidé, sur proposition des députés La République en Marche, de supprimer la précision selon laquelle les progrès devaient être « réels » ; la mention de cet adjectif ne s'imposait sans doute pas ;

- l'engagement dans l'apprentissage de la lecture, de l'écriture et de calcul ;

- la participation à des activités culturelles, notamment de lecture ;

- la participation à des activités sportives encadrées ; cette mention résulte de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement du député LREM Benjamin Dirx ;

- le suivi d'une thérapie destinée à limiter les risques de récidive ;

- l'investissement soutenu dans un programme de prise en charge proposé par le service pénitentiaire d'insertion et de probation ; sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a jugé la notion « d'investissement soutenu » préférable à celle « d'engagement» qui figurait dans le texte initial, de manière à souligner qu'une adhésion du détenu est attendue et non une simple participation passive aux activités qui lui sont proposées ;

- enfin, des versements volontaires des sommes dues aux victimes ou au Trésor public ; cette rédaction, proposée par le rapporteur, a été préférée par la commission des lois de l'Assemblée nationale à la rédaction initiale, plus restrictive, qui visait les seuls efforts pour indemniser les victimes des infractions.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement présenté par Laetitia Avia et plusieurs de ses collègues du groupe LREM qui insiste sur l'importance de préparer la sortie de détention. Il indique que le Spip s'attache, dès que la condamnation est devenue définitive, à travailler avec le détenu en vue de préparer une sortie encadrée ; les avis remis par le Spip au JAP en vue de l'examen des réductions de peine devront en outre comporter des éléments permettant au magistrat de déterminer les mesures favorisant l'accompagnement des condamnés en fin de peine à travers un aménagement, une libération sous contrainte ou des mesures de contrôle et d'interdiction décidées en application de l'article 721-2 du code de procédure pénale.

Sur le plan de la procédure, la situation de chaque condamné serait examinée au moins une fois par an pour statuer sur les réductions de peine à lui accorder. Comme c'est aujourd'hui le cas pour les réductions supplémentaires de peine, la réduction de peine serait prononcée en une seule fois si la durée de l'incarcération est inférieure à une année et elle serait prononcée par fractions annuelles dans le cas contraire.

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a souhaité réduire les réductions de peine dont pourrait bénéficier la personne condamnée à un suivi socio-judiciaire comportant une injonction de soins si elle ne suit pas le traitement qui lui est proposé : les réductions de peine ne pourraient excéder trois mois par année d'incarcération et sept jours par mois pour une incarcération d'une durée inférieure à un an. Le même régime s'appliquerait à la personne qui refuse les soins qui lui sont proposés alors que la juridiction de jugement aurait conclu à une altération de son discernement, conformément au deuxième alinéa de l'article 122-1 du code pénal. Ces dispositions visent à inciter les personnes concernées, qui peuvent être auteurs d'infractions sexuelles, à suivre le traitement qui leur est proposé, facteur essentiel de diminution du risque de récidive.

Le nouveau régime de réduction de peine s'appliquerait également aux mesures d'aménagement de peine sous écrou, à savoir le placement sous surveillance électronique, la semi-liberté et le placement extérieur.

Pendant une durée d'un an après son octroi, la réduction de peine pourrait être rapportée en tout ou partie, après avis de la commission de l'application des peines, en cas de mauvaise conduite du condamné. Le retrait serait prononcé par ordonnance motivée du JAP, agissant d'office, sur saisine du chef de l'établissement pénitentiaire ou sur réquisitions du procureur de la République. Le condamné serait mis en mesure de faire valoir ses observations, le cas échéant par l'intermédiaire de son avocat. Dans son avis sur le projet de loi, le Conseil d'État estime donc que ce nouveau système « durcit » le régime des retraits de réduction de peine puisque ce retrait ne sera plus plafonné à trois mois par an mais pourra porter sur l'intégralité, éventuellement jusqu'à six mois, d'une réduction de peine obtenue depuis moins d'un an.

Au moment de sa mise sous écrou, le condamné serait informé par le greffe des règles afférentes à la réduction de peine, des critères d'appréciation et d'attribution de cette réduction, ainsi que des possibilités de retrait.

Enfin, le dernier alinéa de l'article 721 renvoie à un décret le soin de préciser ses modalités d'application.

Un régime de réduction de peine moins favorable s'appliquerait cependant à certains condamnés. Le 8° bis de l'article 9 du projet de loi, issu de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par les députés Jean-Michel Fauvergue, Alice Thourot et plusieurs de leurs collègues, reprend des dispositions que le Parlement avait déjà adoptées à l'occasion de l'examen de la proposition de loi pour une sécurité globale préservant les libertés, entrée en vigueur au mois de mai dernier. Il tend à réduire les réductions de peine pouvant être accordées à l'auteur d'une infraction commise à l'encontre d'une personne dépositaire de l'autorité publique.

Il insère dans le code de procédure pénale un article 721-1-2 qui limite la durée des réductions de peine à quatre mois par année d'incarcération et à neuf jours par mois pour une durée d'incarcération en cas de condamnation pour un meurtre, des actes de torture ou de barbarie ou des violences commises au préjudice d'une personne dépositaire de l'autorité publique. Parmi ces personnes, sont expressément mentionnées les élus, les magistrats, gendarmes, militaires, policiers, douaniers, personnels pénitentiaires, les policiers municipaux et les sapeurs-pompiers.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement du Gouvernement qui ajoute à la liste des infractions l'assassinat, dont l'absence était difficile à justifier, ainsi que les violences avec armes commises en bande organisée ou avec guet-apens, visées à l'article 222-14-1 du code pénal, et les embuscades, visées à l'article 222-15-1 du même code, ce qui est également cohérent.

Elle a adopté un autre amendement du Gouvernement qui introduit une distinction entre les crimes et les délits, avec un régime plus sévère pour la première catégorie d'infractions : la réduction de peine ne pourrait excéder trois mois par année d'incarcération et sept jours par mois pour une durée d'incarcération inférieure à un an, soit le même régime que celui applicable aux terroristes.

Un nouvel article 721-1-3 préciserait ensuite les règles applicables en cas de confusion de peines soumises à des régimes de réduction de peine différents : c'est celui de la plus longue peine encourue qui trouverait à s'appliquer et, en cas de peines encourues égales, le régime le plus strict.

c) Diverses mesures de coordination et de cohérence

Ces dispositions tirent les conséquences dans le code de procédure pénale de la création de ce nouveau régime unifié de réduction de peine.

Le 1° de l'article 9 supprime le III de l'article 706-56 du code de procédure pénale, qui prévoit le retrait de plein droit de tous les crédits de réduction de peine accordés à une personne condamnée qui refuse de se soumettre à un prélèvement à fin d'analyse génétique.

Par son automaticité, cette disposition a été jugée par les juridictions nationales contraires aux principes garantis par la convention européenne des droits de l'homme. Il est donc proposé de la supprimer, étant précisé que d'autres sanctions sont prévues en cas de refus (peine d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende).

Le 1° bis est issu de l'adoption par la commission des lois de l'Assemblée nationale d'un amendement du rapporteur. Il modifie l'article 712-4-1 du code de procédure pénale, relatif à la commission de l'application des peines. Cette commission, présidée par le juge de l'application des peines (JAP) et composée du procureur de la République, du chef d'établissement pénitentiaire et d'un représentant du service pénitentiaire d'insertion et de probation (Spip), émet un avis sur certaines décisions prises en matière d'application des peines.

La modification consiste à prévoir la présence au sein de la commission d'un représentant du personnel de surveillance, appartenant soit au corps de commandement, soit au corps d'encadrement et d'application. Cette modification apparaît cohérente avec la réforme envisagée du régime des crédits de réduction de peine, puisque ce nouveau régime fait notamment dépendre l'attribution des crédits de réduction de peine de la conduite en détention, que les personnels de surveillance sont les mieux à même d'apprécier.

Le 3° contient une mesure de simplification : le débat contradictoire qui doit se tenir lorsque le JAP envisage de mettre fin de façon anticipée à une peine de détention à domicile sous surveillance électronique, en l'absence d'accord du ministère public, pourrait se tenir en chambre du conseil, alors qu'il est aujourd'hui obligatoirement public.

Le 4° procède à une mesure de coordination à l'article 717-1 du code de procédure pénale. Cet article, relatif à l'exécution des peines d'emprisonnement, prévoit que le médecin traitant du condamné délivre au moins une fois par trimestre une attestation indiquant si son patient suit régulièrement le traitement proposé par le JAP, de manière à ce que ce dernier puisse se prononcer sur le retrait des réductions de peine ou sur l'octroi de réductions de peine supplémentaires. La fusion de ces deux régimes en un régime unique de réduction de peine impose une modification de la rédaction de cet article.

Le 7° modifie la rédaction de l'article 721-1 du code de procédure pénale, qui régit actuellement les réductions supplémentaires de peine. Cet article serait presqu'entièrement supprimé, sauf une phrase relative à l'exécution des peines prononcées à l'étranger qui conserve son utilité après l'entrée en vigueur du nouveau régime. Il s'agit de préciser que si le condamné a obtenu des réductions de peine à l'étranger, elles lui restent acquises s'il exécute le reste de sa peine en France, pour la partie de la peine subie à l'étranger.

Le 8° propose par coordination une nouvelle rédaction de l'article 721-1-1 du code de procédure pénale relatif aux personnes condamnées pour des actes de terrorisme. Comme cela a été indiqué, ces personnes ne peuvent actuellement bénéficier des CRP mais sont en revanche éligibles à une RSP. Dans le nouveau régime, elles pourraient se voir octroyer une réduction de peine réduite de moitié par rapport au régime de droit commun, soit trois mois par année d'incarcération et sept jours par mois pour une durée d'incarcération inférieure à un an.

Le 9° procède à des coordinations à l'article 721-2 du code de procédure pénale, pour tenir compte des modifications apportées au régime des réductions de peine et à l'incarcération provisoire.

En séance publique, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de Laetitia Avia et de plusieurs députés du groupe La République en Marche, qui procède à une modification technique à l'article 721-2. Cet article autorise le JAP à décider un suivi judiciaire, qui s'applique après la libération pour une durée qui ne peut excéder la durée des réductions de peine dont le condamné a bénéficié. Ce suivi judiciaire est aujourd'hui exclu lorsque le condamné peut être astreint à une mesure de surveillance judiciaire en application de l'article 723-29 du code de procédure pénale. L'Assemblée nationale a estimé que cette exclusion n'était pas justifiée dans la mesure où la surveillance judiciaire est réservée aux condamnés présentant un risque de récidive élevé et une particulière dangerosité, alors que le suivi judiciaire de l'article 721-2 concerne un public plus large.

Le 10° tend à introduire dans le code de procédure pénale un nouvel article 721-4 qui crée un nouveau cas de réduction exceptionnelle de peine, en complément de celui prévu à l'article 721-3. Une réduction de peine exceptionnelle, dont le quantum pourrait atteindre le tiers de la peine prononcée, pourrait être accordée aux condamnés ayant permis au cours de leur détention, même provisoire, d'éviter ou de mettre fin à toute action individuelle ou collective de nature à perturber gravement le maintien du bon ordre et la sécurité de l'établissement. La commission des lois de l'Assemblée nationale, a ajouté, par l'adoption d'un amendement de la députée Laetitia Avia, l'hypothèse où le condamné a permis d'éviter ou de mettre fin à une action de nature à porter atteinte à la vie ou à l'intégrité physique ou psychique des personnels ou des détenus de l'établissement.

Pour les personnes condamnées à la réclusion criminelle à perpétuité, une réduction exceptionnelle du temps d'épreuve pouvant aller jusqu'à cinq années peut être accordée. Le temps d'épreuve est le délai qui doit s'écouler avant que le condamné puisse prétendre à une libération conditionnelle.

Si le condamné effectue une peine d'une durée inférieure ou égale à sept ans d'emprisonnement, ces réductions exceptionnelles seraient accordées par le JAP, après avis de la commission de l'application des peines, d'office, à la demande du condamné, sur saisine du chef d'établissement ou sur réquisitions du procureur de la République. Si la peine est plus longue, la décision reviendrait au tribunal de l'application des peines, sur demande du condamné, sur saisine du chef d'établissement, sur réquisitions du procureur de la République ou à l'initiative du JAP.

Le 11° procède à une coordination à l'article 723-29 du code de procédure pénale, relatif à la surveillance judiciaire des personnes dangereuses condamnées pour crime ou délit, afin de tenir compte de la création d'un régime unique de réduction de peine.

Le 12° procède à une modification rédactionnelle à l'article 729 du code de procédure pénale, relatif à la libération conditionnelle, pour remplacer la référence à des efforts sérieux de « réadaptation sociale » par une référence à des efforts de « réinsertion », ce terme étant aujourd'hui plus usité.

Le 13° procède enfin à une coordination à l'article 729-1 du code de procédure pénale, relatif au temps d'épreuve nécessaire à l'octroi de la libération conditionnelle pouvant être accordée aux condamnés à la réclusion criminelle à perpétuité.

3.2. La position de la commission

La réforme proposée met fin à un système qui est mal compris par nos concitoyens : par le jeu des crédits automatiques de réduction de peine, on assiste à une forte érosion de la peine dès le début de l'incarcération, avant même que le comportement et les efforts de réinsertion du condamné aient pu être évalués. Ce mécanisme contribue au sentiment largement répandu d'un écart important et injustifié entre la peine prononcée et la peine réellement exécutée par le condamné.

La réforme substitue à un système pour partie automatique un nouveau régime qui repose entièrement sur une décision du JAP, ce qui devrait assurer une meilleure individualisation de l'exécution des peines et une meilleure prise en compte des efforts de chacun. Lors de son déplacement au centre de détention des femmes de Rennes le 28 juillet 2021, le rapporteur Agnès Canayer a pu constater que plusieurs détenues investies dans le travail pénitentiaire étaient sensibles à cet aspect de la réforme ; elles ont estimé qu'il pourrait inciter plus fortement les détenus à améliorer leur comportement et à participer aux activités proposées par l'établissement pénitentiaire et par le Spip.

La réforme présente également l'avantage de revaloriser le travail des surveillants pénitentiaires, dans le cadre de la démarche du surveillant « acteur », puisqu'il leur reviendra d'éclairer les magistrats sur le comportement du détenu qu'ils sont les mieux placés pour évaluer au quotidien.

Aucune réforme n'est cependant exempte d'inconvénients. Entendu par les rapporteurs, le président de l'association nationale des juges de l'application des peines (ANJAP) a d'abord insisté sur le surcroît de complexité qui en résultera. La réforme ne s'appliquera, comme le prévoit l'article 36 du projet de loi, qu'aux personnes placées sous écrou à compter du 1er janvier 2023. Celles placées sous écrou avant cette date continueront à être soumises aux dispositions antérieures. Dans la mesure où certaines peines peuvent être exécutées pendant des décennies, les JAP vont donc devoir appliquer pendant une très longue période un double ensemble de règles, comportant en outre des exceptions pour les terroristes et pour les auteurs d'infractions contre dépositaires de l'autorité publique.

L'ANJAP souligne aussi que la réforme risque de rendre plus difficile la préparation de la sortie, notamment pour les personnes condamnées à de courtes peines. Le condamné ne connaîtra pas, au moment de sa mise sous écrou, sa date prévisionnelle de sortie compte tenu des remises de peine. De plus, si une personne exécute une peine d'un an d'emprisonnement et que la commission d'application des peines examine son dossier au bout de six mois - délai nécessaire pour avoir un peu de recul sur son comportement en détention et sur ses efforts de réinsertion - sa libération interviendra très peu de temps après si le JAP décide de lui accorder la totalité des réductions de peine auxquelles elle peut prétendre. Un aménagement de peine ne pourra intervenir et le travail du Spip avec les partenaires extérieurs pour préparer la sortie n'aura pas le temps de se mettre en place.

Pour la commission, ces difficultés potentielles constituent des points de vigilance mais ne sauraient motiver une opposition à la réforme proposée. Dans le système actuel, les condamnés ne peuvent jamais savoir avec certitude quelle sera leur date de sortie puisque des réductions de peine supplémentaires peuvent leur être accordées et que les crédits automatiques peuvent leur être retirés en cas de problème de discipline. Les JAP et les CPIP travaillent donc nécessairement selon un calendrier mouvant.

Concernant les courtes peines, il est effectivement possible que la réforme aboutisse à un peu plus de sorties « sèches ». Cependant, si un détenu condamné à une courte peine se comporte parfaitement en détention et réalise des efforts suffisants de réinsertion pour obtenir la totalité des réductions de peine, il est vraisemblable qu'il pourra poursuivre son parcours de réinsertion en s'appuyant sur les dispositifs de droit commun après son sortie de détention.

Les rapporteurs invitent le Gouvernement à suivre attentivement les effets que pourraient avoir la réforme sur la charge de travail des JAP. La durée des commissions de l'application des peines va nécessairement augmenter puisque le comportement en détention sera analysé pour chaque détenu, alors qu'il est aujourd'hui débattu seulement si le retrait d'un crédit automatique de réduction de peine est envisagé. Les estimations figurant dans l'étude d'impact annexée au projet de loi concernant les effectifs supplémentaires nécessaires à la mise en oeuvre de la réforme (18,6 ETPT de JAP, 11,9 ETPT de personnels de greffe et 6 ETPT au parquet) correspondent à une fourchette basse qu'il pourrait s'avérer nécessaire de réévaluer.

Les nombreuses précisions qui figurent dans le texte concernant les critères devant être pris en compte pour apprécier le comportement en détention et les efforts sérieux de réinsertion visent à assurer une application aussi homogène que possible des nouvelles règles sur l'ensemble du territoire. Tous les établissements pénitentiaires n'offrent pas la même palette d'activités en détention et ces différences de situation devront naturellement être prises en compte au moment de la prise de décision.

Un autre point de vigilance réside dans l'évolution de la population carcérale, qui dépendra, pour partie, des décisions des JAP en matière de remises de peine. S'ils accordent environ 70 % des réductions de peine possibles, le nouveau système se traduira par une baisse de la population carcérale. Les JAP sont attentifs à l'évolution de la population carcérale et ne manqueront pas d'intégrer ce facteur à leur prise de décision, d'autant que la loi offre depuis peu une voie de recours aux détenus confrontés à des conditions indignes de détention, qui peuvent résulter notamment de la surpopulation carcérale.

La commission a adopté deux amendements de précision légistique COM-82 et COM-84 présentés par ses rapporteurs.

Elle a également adopté deux amendements COM-85 et COM-81 qui tirent les conséquences de deux décisions récentes du Conseil constitutionnel ayant trait à l'exécution des peines.

Le premier fait suite à la décision n° 2021-905 QPC du 7 mai 2021 du Conseil constitutionnel relative à la procédure d'exécution, sur le territoire des autres États membres de l'Union européenne, des condamnations prononcées par les juridictions françaises. Cette décision a mis en lumière l'absence de voies de recours ouvertes à la personne condamnée pour contester les décisions du ministère public de transmettre d'office à un autre État membre de l'Union européenne la condamnation des juridictions françaises pour reconnaissance et exécution, de refuser cette transmission malgré la demande de la personne ou de retirer le certificat permettant l'exécution effective de la condamnation sur le territoire de l'État étranger.

L'amendement ouvre à la personne condamnée une voie de recours devant la chambre de l'application des peines de la cour d'appel contre les décisions du représentant du ministère public de transmission d'office à l'autorité compétente d'un autre État membre de l'Union européenne d'une décision de condamnation aux fins d'exécution, de refus de transmettre une telle décision et de retrait du certificat prise par celui-ci.

Le deuxième amendement tire les conséquences de la décision du Conseil constitutionnel n°2021-925 QPC du 21 juillet 2021, qui a déclaré contraire à la Constitution la deuxième phrase du premier alinéa de l'article 710 du code de procédure pénale, qui permet à un condamné de demander la confusion de plusieurs peines.

La Conseil constitutionnel a constaté que, dans le cas où les peines dont la personne condamnée demande la confusion ont toutes été prononcées par des cours d'assises ou des juridictions correctionnelles d'appel, celle-ci devait porter sa demande devant une juridiction (chambre des appels correctionnels ou chambre de l'instruction) dont la décision est insusceptible d'appel. Le Conseil Constitutionnel a jugé que cette disposition méconnaissait le principe d'égalité des citoyens devant la justice.

L'amendement confie au tribunal correctionnel la compétence d'examiner ces requêtes en confusion de peines, par une décision susceptible d'appel devant la chambre des appels correctionnels. Comme c'est déjà le cas, la juridiction du lieu de détention pourra être compétente et la décision pourra être rendue à juge unique. Toutefois, sur demande du condamné ou du parquet, l'examen de la requête se fera devant la formation collégiale si l'une ou plusieurs des peines prononcées sont des peines criminelles.

La commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 9 bis
Période de sûreté en cas de meurtre commis
sur une personne dépositaire de l'autorité publique

Cet article permet d'assortir une condamnation pour meurtre commis sur une personne dépositaire de l'autorité publique d'une période de sûreté de trente ans même si le crime n'a pas été commis en bande organisée.

La commission l'a adopté sans modification.

1. Une répression renforcée des meurtres commis sur les personnes dépositaires de l'autorité publique

L'article 9 bis est issu de l'adoption en séance publique par l'Assemblée nationale d'un amendement du Gouvernement. Il modifie l'article 221-4 du code pénal, qui punit de la réclusion criminelle à perpétuité le crime de meurtre lorsqu'il est commis sur un mineur de quinze ans, sur un ascendant, sur une personne vulnérable ou sur une personne dépositaire de l'autorité publique.

Lorsque la cour d'assises prononce une peine de réclusion criminelle à perpétuité, le même article 221-4 prévoit que la période de sûreté, qui est normalement d'une durée de vingt-deux ans, peut être portée à trente ans, voire peut porter sur l'intégralité de la peine, si la victime est une personne dépositaire de l'autorité publique et si le meurtre a été commis en bande organisée.

L'article 132-71 du code pénal définit la bande organisée comme « tout groupement formé ou toute entente établie en vue de la préparation, caractérisée par un ou plusieurs faits matériels, d'une ou plusieurs infractions ». Les peines prévues par le code pénal sont aggravées lorsque l'infraction est commise en bande organisée.

L'article 9 bis du projet de loi tend à supprimer cette condition tenant à la commission en bande organisée. Ainsi, tout meurtre commis sur une personne dépositaire de l'autorité publique pourra donner lieu à une condamnation assortie d'une peine de sûreté de trente ans ou portant sur l'intégralité de la peine même si l'auteur du crime a agi seul.

2. Un signal positif attendu par les agents des forces de sécurité intérieure

Cette mesure répond à une annonce faite par le Premier ministre Jean Castex au mois de mai 2021, à la suite d'une rencontre avec les syndicats de policiers. Le Premier ministre s'était alors engagé à durcir les peines prévues contre les agresseurs de gendarmes et de policiers. En cas de meurtre, comme la peine encourue est déjà la réclusion criminelle à perpétuité, c'est cependant seulement sur la durée de la période de sûreté qu'une aggravation peut être envisagée.

Trop souvent confrontés à des violences inacceptables, policiers et gendarmes attendent un signal du législateur pour rappeler que la réponse pénale doit être extrêmement ferme contre les faits dont ils sont les victimes. La distinction actuellement opérée par le code pénal entre les meurtres commis en bande organisée et les autres meurtres apparaissant peu justifiée, la commission a approuvé la mesure adoptée par l'Assemblée nationale.

La commission a adopté l'article 9 bis sans modification.

Article 9 ter
Affectation des valeurs et effets personnels
appartenant à un détenu qui s'est évadé

Cet article tend à ramener de trois à un an le délai à l'échéance duquel les valeurs et effets appartenant à un détenu qui s'est évadé sont remis aux domaines et au Trésor public.

La commission l'a adopté sans modification.

1. Une mesure technique qui concerne l'affectation des biens des détenus évadés

L'article 9 ter est issu de l'adoption par l'Assemblée nationale d'un amendement présenté par le député Dimitri Houbron et les membres du groupe Agir ensemble. Il vise à modifier l'article 728-1 du code de procédure pénale.

Cet article dispose que les valeurs pécuniaires des détenus sont inscrites à un compte nominatif ouvert à l'établissement pénitentiaire. C'est sur ce compte que sont par exemple versés les salaires perçus par un condamné qui travaille en détention ou les subsides qu'il reçoit de sa famille.

Les valeurs pécuniaires déposées sur le compte sont réparties en trois parts : la première est dévolue à l'indemnisation des victimes et au paiement d'éventuelles créances alimentaires ; la deuxième constitue un pécule de libération, qui a vocation à être remis au condamné au moment de sa sortie de prison pour l'aider à se réinsérer ; la troisième est à la libre disposition du détenu.

Des règles particulières s'appliquent en cas d'évasion du détenu. Le deuxième alinéa de l'article D. 323 du code de procédure pénale indique que la part normalement à la libre disposition du détenu est d'office utilisée pour l'indemnisation des parties civiles. Le reliquat est acquis à l'État, sauf décision du directeur interrégional des services pénitentiaires ordonnant qu'il soit rétabli en tout ou partie au profit du détenu lorsque ce dernier a été repris.

En application du deuxième alinéa de l'article D. 341 du même code, après un délai de trois ans à compter de l'évasion, les valeurs pécuniaires sont versées au Trésor et les vêtements, bijoux, effets personnels et autres valeurs que le détenu a pu laisser derrière lui reviennent à l'administration des domaines si le détenu n'a pas été repris.

L'article 9 ter du projet de loi introduit deux modifications. En premier lieu, il donne une consécration législative aux dispositions, actuellement de nature règlementaire, qui régissent l'affectation des valeurs et objets appartenant au détenu évadé. En second lieu, il ramène de trois ans à un an la durée au-delà de laquelle les objets sont remis à l'administration des domaines et les valeurs pécuniaires sont versées au Trésor.

2. Une mesure de simplification pour l'administration pénitentiaire

Dans la mesure où cette disposition touche au droit de propriété, il ne paraît pas choquant qu'elle figure dans la partie législative du code de procédure pénale. En ramenant à une année la durée pendant laquelle l'administration pénitentiaire doit conserver les objets et les valeurs pécuniaires laissés par le détenu évadé, elle simplifie la tâche de l'administration pénitentiaire.

La commission a adopté l'article 9 ter sans modification.


* 94 La libération conditionnelle permet la mise en liberté d'un condamné avant la date d'expiration normale de sa peine d'emprisonnement ou de réclusion sous condition de respect, pendant un délai d'épreuve, de certaines obligations. Au terme de ce délai d'épreuve et en l'absence d'incident, la personne condamnée est considérée comme ayant exécuté l'intégralité de sa peine.

* 95 La personne condamnée demeure à son domicile à certaines heures fixées par le JAP, le contrôle du respect de ses obligations étant assuré par le bracelet électronique qu'elle porte à la cheville.

* 96 Le placement à l'extérieur autorise la personne condamnée à quitter l'établissement pénitentiaire pour exercer une activité professionnelle, suivre une formation, chercher un emploi, participer de manière essentielle à sa vie de famille, suivre un traitement médical ou s'investir dans tout autre projet d'insertion de nature à prévenir la récidive.