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Projet de loi organique pour la confiance dans l'institution judiciaire

15 septembre 2021 : Confiance dans l'institution judiciaire ( rapport - première lecture )

CHAPITRE V
DISPOSITIONS DIVERSES

Article 10
Diverses dispositions relatives à la procédure pénale

Cet article corrige plusieurs erreurs ou imprécisions issues de lois récentes et tire les conséquences de décisions du Conseil constitutionnel. En séance publique à l'Assemblée nationale, un amendement du Gouvernement identique à un amendement de plusieurs députés du groupe LR a supprimé le rappel à la loi.

La commission a adopté cet article en y apportant plusieurs compléments.

1. Le dispositif proposé

Le présent article, complété en commission et en séance à l'Assemblée nationale, comporte dix-neuf points touchant à la procédure pénale et au code de justice pénale des mineurs.

Le 1° A, issu d'un amendement du rapporteur adopté en commission mais supprimé en séance à la suite de l'adoption d'un amendement d'Eric Ciotti, tendait à inscrire le droit de se taire dans l'article préalable du code de procédure pénale. L'article 10 prévoit par ailleurs l'obligation d'informer de ce droit le prévenu ou la personne mise en examen à différents stade de la procédure aux points 2° et 3° de l'article.

Le 1° B, issu d'un amendement d'Alexandra Louis adopté en commission, mentionne explicitement aux articles 10-2 et 10-4 du code de procédure pénale le droit pour les victimes d'être accompagnées d'un avocat dès l'origine d'une procédure pénale, soit dès le dépôt de plainte.

Le 1° bis A, issu d'un amendement du Gouvernement identique à un amendement de plusieurs députés du groupe LR, a supprimé le rappel à la loi, mesure « mal comprise des justiciables et de plus en plus souvent perçue, par les auteurs d'infractions eux-mêmes ou par les victimes, moins comme une véritable réponse pénale que comme la traduction d'une forme d'impuissance des pouvoirs publics et d'impunité pour les délinquants ».

Le 1° bis, issu d'un amendement du Gouvernement adopté en commission, est relatif à la protection des droits de la partie civile lorsqu'il est recouru à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC), procédure réécrite au 4° de l'article afin de faciliter la possibilité d'y recourir.

Le 2° et le 3° tirent les conséquences de la décision n° 2020-886 QPC du 4 mars 2021 par laquelle le Conseil constitutionnel a estimé contraire à la Constitution le fait que le prévenu traduit devant le juge des libertés et de la détention ne soit pas informé de son droit de se taire. Le 3° modifie en conséquence l'article 396 du code de procédure pénale. Le 2° prévoit la même obligation d'information à l'article 199 du code de procédure pénale s'agissant des débats devant la chambre de l'instruction.

Le 2° bis, issu d'un amendement d'Antoine Savignat adopté en séance publique, tend à modifier l'article 362 du code de procédure pénale pour permettre la modulation des peines qu'une cour d'assises est susceptible de prononcer jusqu'à trente ans de réclusion criminelle.

Le 4°, réécrit suite à un amendement du Gouvernement adopté en commission, modifie l'article 495-15 du code de procédure pénale afin de faciliter le recours à la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (CRPC) en :

- permettant que la demande du prévenu soit également possible lorsque le tribunal correctionnel est saisi par convocation sur procès-verbal ou par ordonnance de renvoi du juge d'instruction ;

- permettant au procureur de la République de prendre également l'initiative de proposer une CRPC au prévenu alors que le tribunal correctionnel a déjà été saisi ;

- permettant que le recours à la CRPC soit possible y compris si l'affaire a déjà fait l'objet d'un renvoi de la part du tribunal sans avoir été examinée sur le fond ;

- permettant que le recours à la CRPC soit également possible en cas d'appel du prévenu, lorsque celui-ci a été formé uniquement sur la peine prononcée.

Le 4° bis, issu d'un amendement du rapporteur adopté en commission, modifie l'article 523 pour autoriser les magistrats exerçant à titre temporaire à connaître du contentieux des contraventions de cinquième classe.

Le 5° (article 656-1) permet aux agents de police étrangers d'être auditionnés en tant que témoins pour des faits de terrorisme par les juridictions de jugement françaises sans que leur véritable identité soit révélée ni leur visage visible, comme c'est déjà le cas pour les agents français.

Le 5° bis, issu d'un amendement de Pierre-Alain Raphan et de plusieurs de ses collègues adopté en séance publique, tend à un créer un nouvel article 656-2 afin de prévoir la possibilité et les modalités de participation d'experts des organes spécialisés des Nations Unies pour l'établissement ou la caractérisation d'un crime commis en dehors de l'Union européenne.

Le 6° tendait à prévoir une compétence territoriale juridictionnelle étendue pour certains crimes susceptibles d'être sériels. Il a été supprimé par amendement du Gouvernement en raison de l'adoption de l'article 6 ter relatif aux crimes sériels ou non élucidés.

Le 7° introduit dans le code un nouvel article 706-112-3 afin de tenir compte de la décision n° 2020-873 QPC du 15 janvier 2021 par laquelle le Conseil constitutionnel a imposé que l'officier de police judiciaire ou l'autorité judiciaire sous l'autorité de laquelle une perquisition est effectuée chez un majeur protégé informe son curateur ou tuteur lorsque les éléments recueillis au cours de l'enquête préliminaire font apparaître que la personne fait l'objet d'une mesure de protection juridique révélant qu'elle n'est pas en mesure d'exercer seule son droit de s'opposer à la réalisation de cette opération. Cette information se fait afin que le majeur protégé puisse ne donner son assentiment qu'après s'être entretenu avec son tuteur ou curateur. À défaut, la perquisition doit être autorisée par le juge des libertés et de la détention, conformément aux dispositions de l'article 76 du code de procédure pénale.

Le 8° procède à une coordination du fait de la création de l'article 706-112-3.

Le 9° tire les conséquences de la décision QPC du 5 avril 2019 par laquelle le Conseil constitutionnel a jugé contraire à la Constitution l'impossibilité pour une personne citée comme civilement responsable d'obtenir le remboursement de ses frais irrépétibles lorsqu'elle a été mise hors de cause, cette possibilité étant actuellement limitée aux cas où la personne poursuivie pénalement n'a pas été condamnée. Le présent article propose de réécrire en conséquence le premier alinéa de l'article 800-2 du code de procédure pénale.

Le 10°, issu d'un amendement de Naïma Moutchou, modifie l'article 803-1 du code de procédure pénale pour permettre la signification d'actes par voie électronique en matière pénale, à l'instar de ce qui existe déjà en matière civile.

Le I. bis, issu de deux amendements identiques présentés par plusieurs députés et par les membres du groupe Agir ensemble, tend à modifier l'article L. 322-3 du code de la justice pénale des mineurs afin de prévoir qu'un mineur entendu par le service de la protection judiciaire de la jeunesse doit être préalablement informé de son droit de se taire sur les faits qui lui sont reprochés.

Le II. Complète l'article L. 423-11 du code de la justice pénale des mineurs afin de prévoir la possibilité pour le juge des enfants de se faire présenter le mineur par l'intermédiaire d'un mandat de comparution, d'un mandat d'amener, voire d'un mandat d'arrêt en cas d'incident ou de non-respect des obligations découlant de son contrôle judiciaire ou de son assignation à résidence sous surveillance électronique.

2. La position de la commission

La commission estime nécessaires plusieurs des dispositions contenues dans l'article 10, qui tirent les conséquences de la jurisprudence du Conseil constitutionnel ou corrigent des erreurs ou omissions.

Elle partage également la volonté de préciser ou de simplifier la procédure pénale qui sous-tend plusieurs dispositions de cet article.

La commission est favorable à la simplification du recours à la CRPC qui est de nature à favoriser l'accélération de la réponse pénale, particulièrement en matière d'appel. Elle relève cependant que le projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure, actuellement en cours d'examen par l'Assemblée nationale, comporte dans son article 15 un dispositif tendant à élargir l'amende forfaitaire. Il lui paraît regrettable que les différents mécanismes tendant à favoriser la réponse pénale soient disséminés dans plusieurs textes au risque d'aboutir à des incohérences.

Elle a été particulièrement attentive au choix soudain fait par le Gouvernement et la majorité de l'Assemblée nationale de supprimer le rappel à la loi. Inscrit à l'article 41-1 du code de procédure pénale par la loi n° 99-515 du 23 juin 1999 renforçant l'efficacité de la procédure pénale, le « rappel auprès de l'auteur des faits des obligations résultant de la loi » constitue le premier niveau de réponse pénale et d'alternative aux poursuites.

Dans son amendement de suppression de ce dispositif, le Gouvernement constate qu'en 2019, « le nombre de rappels à la loi s'est établi à 260 000, soit 45 % des procédures alternatives et 21 % de la réponse pénale ». Il en conclut qu'« il ne paraît donc plus possible de les maintenir en l'état ». « Mal compris » par les auteurs d'infraction et par les victimes qui l'assimileraient à une impunité, le rappel à la loi a aussi été sévèrement critiqué par certains syndicats de policiers, et ce alors que les officiers de police judiciaires sont chargés d'opérer la majorité de ces rappels.

Ces défauts se trouvent en fait dès l'origine de l'inscription du rappel à la loi dans le code de procédure pénale. Conçu pour diminuer le nombre de classements sans suite, le rappel à la loi a permis l'augmentation du taux de réponse pénale qui, de 35 % au début des années 1990, a dépassé les 80 % au début des années 2000 et s'établit désormais à plus de 90 % des infractions poursuivables. Il ne se substitue donc pas d'abord à des réponses plus fermes mais à l'absence de réponse.

Le développement des autres procédures alternatives aux poursuites a d'ailleurs fait reculer la part des rappels à la loi, qui en constituaient plus de la moitié au début des années 2000.

La commission considère qu'un premier niveau de réponse pénale était nécessaire en alternative aux poursuites et que la suppression pure et simple du rappel à la loi placerait les juridictions devant une situation intenable en termes de volume de contentieux et surtout d'adaptation de la réponse pénale. Elle souhaite que le Gouvernement rende enfin publiques ses propositions plusieurs fois annoncées à ce sujet, propositions qui ne seront acceptables que si elles permettent de remédier aux défauts, connus, du rappel à la loi que sont son caractère insuffisamment solennel et la possibilité de multiplication des rappels pour un même délinquant.

A l'initiative des rapporteurs, la commission a également modifié plusieurs des dispositifs prévus par l'article 10 :

S'agissant du droit de se taire, la commission a complété le dispositif proposé afin de prendre en compte une nouvelle censure prononcée pour les mêmes motifs par le Conseil dans sa décision n° 2021-920 QPC du 18 juin 2021, ainsi que deux nouvelles censures susceptibles d'intervenir dans les dossiers en instance n° 2021-934 et 2021-935, concernant les articles 145, 148-2 et 394 du même code prévoyant la comparution du prévenu devant une juridiction statuant sur une mesure de sûreté (amendement COM-86).

Le Conseil constitutionnel exigeant désormais de façon systématique la notification du droit au silence, il convient de compléter l'article préliminaire du code de procédure pénale pour prévoir que cette notification doit intervenir à toutes les phases de la procédure, et dans toutes les circonstances, lorsqu'un individu est présenté pour la première fois à un service d'enquête ou à un magistrat. Cette disposition, qui évite de devoir prévoir l'exigence de notification du droit au silence au cas par cas dans de multiples articles du code de procédure pénale, avait du reste été adoptée en commission des lois par l'Assemblée nationale, avant d'être supprimée en séance.

S'agissant de la possibilité de signification par voie électronique des actes d'huissier en matière pénale, la commission a également permis, sous réserve de leur accord, la signification par voie électronique aux personnes prévenues ou condamnées qui ne sont pas détenues dans un établissement pénitentiaire (amendement COM-88).

Enfin, la commission a également procédé à des corrections d'erreurs matérielles et de coordination au sein du code de la justice pénale des mineurs (amendement COM-89).

La commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 10 bis
Prise illégale d'intérêt par un magistrat

Cet article, issu d'un amendement adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, tend à inclure les magistrats dans le champ des articles 432-12 et 432-13 du code pénal relatifs à la prise illégale d'intérêts.

La commission a réécrit cet article afin de prévoir un régime spécifique adapté à la répression de ces délits lorsqu'ils sont commis par un magistrat. Elle a par cohérence modifié la définition du délit de prise illégale d'intérêts figurant à l'article 432-12 du code pénal.

1. Le dispositif proposé

Issu d'un amendement adopté en séance publique et déposé par Antoine Savignat et plusieurs de ses collègues du groupe Les Républicains, cet article tend à modifier l'article 432-12 du code pénal pour interdire aux magistrats d'avoir un intérêt quelconque dans une entreprise ou une opération s'ils ont eu la charge d'assurer le jugement de litiges les concernant.

Il modifie également l'article 432-13 du code pénal pour inclure les magistrats dans le champ de l'interdiction pendant trois ans de toute prise de participation dans une entreprise privée à la surveillance ou au contrôle de laquelle ils auraient participé à titre professionnel.

2. La position de la commission

La commission estime que cet alignement du régime pénal applicable aux magistrats sur celui applicables aux élus et aux fonctionnaires est cohérent avec le souhait d'une plus grande confiance dans la justice. Le traitement sur le plan uniquement déontologique des prises d'intérêts qui peuvent concerner les magistrats paraît effectivement en décalage avec le renforcement considérable des sanctions pénales pesant sur les élus et fonctionnaires et peut donner le sentiment d'une prise en compte insuffisante de ces questions par l'institution judiciaire.

Elle a néanmoins souhaité mettre en place un régime spécifique qui tienne compte de spécificités de la profession judiciaire et permette une définition précise de ce qui constitue une prise illégale d'intérêts, conformément aux préconisations du président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique. Elle a donc adopté, à l'initiative des rapporteurs, un amendement COM-90 de réécriture de cet article tendant à insérer dans le code de procédure pénale un nouvel article 432-12-1 visant spécifiquement la prise illégale d'intérêt dont pourraient se rendre coupables des magistrats.

Les actes susceptibles de constituer l'infraction sont étendus puisque sont désormais visées toutes les décisions judiciaires ou juridictionnelles concernant une entreprise ou une opération et non plus seulement les jugements. Les personnes susceptibles de faire l'objet d'une sanction sont, par cohérence, non les seuls magistrats mais aussi toute personne exerçant des fonctions juridictionnelles. Le champ de l'infraction est également précisé puisque ne constitue une prise illégale d'intérêts que l'intérêt de nature à influencer, au moment de la décision, l'exercice indépendant, impartial et objectif de la fonction.

La rédaction adoptée par la commission modifie par ailleurs par l'article 6-1 du code de procédure pénale afin d'éviter la mise en cause abusive de magistrats. Pour éviter des poursuites dilatoires, cet article prévoit que « lorsqu'un crime ou un délit prétendument commis à l'occasion d'une poursuite judiciaire impliquerait la violation d'une disposition de procédure pénale, l'action publique ne peut être exercée que si le caractère illégal de la poursuite ou de l'acte accompli à cette occasion a été constaté par une décision devenue définitive de la juridiction répressive saisie ».

Il est proposé que cet article s'applique non pas uniquement en cas de violation d'une règle de procédure pénale, mais en cas de violation de toute règle de procédure au cours de toute instance devant une juridiction, y compris, par exemple, une procédure civile, et notamment l'obligation de se déporter en cas de conflit d'intérêts prévue par l'article L.111-7 du code de l'organisation judiciaire. Il convient par ailleurs de préciser que ces dispositions concerneront notamment le délit prévu par le nouvel article 432-12-1 du code pénal.

Cette adaptation du régime applicable aux prises illégales d'intérêts concernant les magistrats s'inscrit pour la commission dans le prolongement du travail conduit par les députés et dans le cadre d'une volonté de clarification du régime de la prise illégale d'intérêts, tel qu'il s'applique notamment aux élus locaux.

Par cohérence, l'amendement modifie également l'article 432-12 du code pénal relatif au délit de prise illégale d'intérêts applicable aux fonctionnaires aux élus. La modification reprend une proposition formulée par la HATVP dans son dernier rapport d'activité et par la commission de réflexion pour la prévention des conflits d'intérêts dans la vie publique, qui a rendu son rapport en 2011. La définition de l'infraction mérite en effet d'être précisée afin d'éviter que des élus ou des fonctionnaires soient poursuivis alors qu'il n'y a pas eu de véritable manquement à la probité. Pour ce faire, l'intérêt pris dans une entreprise ou dans une opération devrait être de nature à compromettre leur impartialité, leur indépendance ou leur objectivité et donc à nuire à l'exercice de leurs responsabilités publiques.

À plusieurs reprises, la Sénat a souhaité procéder à cette modification. Dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale (3DS), encore en cours de navette, il a adopté deux dispositions97(*) qui traitent, d'une part, de la situation des élus locaux qui représentent une société d'économie mixte locale à l'assemblée des associés ou des actionnaires d'une filiale, d'autre part, de celle des élus qui siègent dans les organes d'une personne morale publique ou privée par détermination de la loi. Mais les règles qui encadrent le droit d'amendement n'ont pas permis de faire évoluer la définition du délit de prise illégale d'intérêts dans le code pénal.

Or la jurisprudence a évolué, au fil du temps, vers une conception de plus en plus formelle de la définition du délit de prise illégale d'intérêts, éloignée de l'esprit de la loi. Le simple fait pour un élu d'assister à une réunion du conseil municipal dans laquelle est décidée l'attribution d'une subvention à une association dans laquelle il est impliqué peut lui valoir une condamnation. Encore récemment, des élus du Finistère ont été poursuivis parce qu'ils avaient assisté, sans prendre part au vote, à la réunion attribuant une subvention à une association organisant des épreuves cyclistes nationales. La jurisprudence fournit également l'exemple d'un adjoint au maire viticulteur de profession condamné pour avoir livré du vin à prix coûtant à la maison de retraite municipale. Le fait que l'élu n'ait retiré aucun bénéfice personnel de l'opération et que l'association serve un intérêt public qui n'est pas en contradiction avec l'intérêt communal est indifférent au regard de la qualification de l'infraction.

La notion d'intérêt est également interprétée de manière extensive puisqu'elle s'étend à l'intérêt moral ou affectif, un lien simplement amical entre l'élu et le bénéficiaire de la subvention ou du projet suffisant à caractériser l'infraction. Ces mises en cause risquent de décourager des élus locaux qui consacrent beaucoup de temps et d'énergie à leur collectivité et à des activités associatives.

Par la modification proposée, un meilleur équilibre serait donc assuré entre la lutte indispensable contre tous les manquements à la probité et la sécurisation de l'activité des responsables publics. Elle n'empêcherait pas de sanctionner les responsables publics qui abusent de leurs fonctions pour en retirer un avantage personnel ou qui font primer un intérêt privé sur l'intérêt public dont ils ont la charge.

La commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 10 ter
Possibilité pour tous les avocats représentant une partie devant la chambre
de l'instruction de ne pas remettre leur mémoire en main propre

Cet article, issu d'un amendement adopté en séance publique à l'Assemblée nationale, tend à permettre à tous les avocats d'envoyer leur mémoire à la chambre de l'instruction par télécopie ou lettre recommandée AR.

La commission l'a adopté sans modification

1. Le dispositif proposé

Issu d'un amendement adopté en séance publique et déposé par Alexandra Louis et plusieurs de ses collègues, cet article tend à modifier l'article 198 du code de procédure pénale relatif à la production de mémoires devant la chambre de l'instruction pour permettre à tous les avocats, et non plus seulement aux avocats n'exerçant pas dans la ville où siège la chambre de l'instruction, d'adresser leur mémoire au greffier, au ministère public et aux autres parties par télécopie ou par lettre recommandée avec demande d'avis de réception.

2. La position de la commission

La commission estime utile cette simplification procédurale. Elle relève que l'article 803-1 du code de procédure pénale semble permettre également l'envoi des mémoires adressés aux autres parties par courrier électronique. La dématérialisation des procédures devrait garantir la possibilité qu'il en soit de même pour le greffe de la chambre de l'instruction et le ministère public.

La commission a adopté l'article 10 ter sans modification.


* 97 Articles 73 bis et 73 ter du projet de loi 3DS.