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Projet de loi de finances pour 2022 : Justice

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Justice ( rapport général - première lecture )

EXAMEN DES ARTICLES RATTACHÉS

ARTICLE 44

Revalorisation de l'aide juridictionnelle

. Le présent article vise à augmenter la rétribution des avocats au titre de l'aide juridictionnelle, en portant de 34 à 36 euros le montant de l'unité de valeur de référence qui détermine le montant de la rétribution de l'avocat intervenant au titre de l'aide juridictionnelle.

Constatant que le dispositif proposé s'inscrit dans la continuité du processus de revalorisation de la rétribution des avocats au titre de l'aide juridictionnelle initiée depuis plusieurs exercices, conformément aux préconisations du rapport de Dominique Perben relatif à l'avenir de la profession d'avocat, la commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : UNE PREMIÈRE REVALORISATION DE LA RÉTRIBUTION EN 2021

A. UN DISPOSITIF CRÉÉ EN 1991

Créé par la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique20(*), l'aide juridictionnelle (AJ) permet de garantir l'accès à la justice aux personnes disposant de faibles ressources. Aux termes de l'article 2 de cette loi, cette aide bénéficie « aux personnes physiques dont les ressources sont insuffisantes pour faire valoir leurs droits en justice ».

L'aide juridictionnelle couvre tous les « frais afférents aux instances, procédures ou actes pour lesquels elle a été accordée, à l'exception des droits de plaidoirie » : le bénéficiaire de cette aide est dispensé du paiement et de l'avance des frais, qui sont versés par l'État aux avocats et aux autres professionnels du droit.

Les articles 27 à 39-1 de la loi de 1991 fixent le cadre de la rétribution des avocats et professionnels de l'aide juridique, et notamment des auxiliaires de justice.

S'agissant des avocats, l'État affecte chaque année à chaque barreau une dotation représentant sa part contributive aux missions d'aide juridictionnelle accomplies par les avocats du barreau. Le montant de cette dotation repose sur, d'une part, le nombre de missions d'aide juridictionnelle accomplies par les avocats du barreau et, d'autre part, le produit d'un coefficient variant en fonction du type de procédure traitée et d'une unité de valeur de référence (UV).

B. UNE PREMIÈRE REVALORISATION DE LA RÉTRIBUTION AU TITRE DE L'AIDE JURIDICTIONNELLE MISE EN oeUVRE DEPUIS 2021

Le montant de l'UV est fixé par la loi de finances. Fixé à partir de 2016 à 26,5 euros, la loi de finances pour 201721(*) a porté ce montant à 32 euros. Il a ensuite été augmenté à 34 euros par la loi de finances pour 202122(*).

Le barème établissant le nombre d'UV par procédure, pouvant éventuellement être majoré en fonction des actes supplémentaires requis - expertises, médiations, incidents, etc. - est établi par décret23(*).

Le coût de la revalorisation de la rétribution intervenue en 2021 est estimé, à terme, à 40 millions d'euros environ. Toutefois, l'effet budgétaire de cette revalorisation est progressif : en effet, les clés de paiements constatées démontrent que la revalorisation de l'aide juridictionnelle ne produit que 45 % de ses effets la première année, et 100 % de ses effets seulement au cours de la troisième année d'entrée en vigueur24(*).

En 2021, 25 millions d'euros ont été consacrés à la revalorisation de l'aide juridictionnelle. Une partie de cette enveloppe a effectivement permis de financer la revalorisation de la rétribution des avocats, via la hausse de 32 à 34 euros du montant de l'UV. Le reliquat a été consacré à la modification du barème de l'aide juridictionnelle, afin de revaloriser, par voie réglementaire, la rétribution de certaines missions pénales.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ : REVALORISER L'UNITÉ DE VALEUR POUR L'ENSEMBLE DES MISSIONS D'AIDE JURIDICTIONNELLE

Le présent article propose d'augmenter de 34 à 36 euros le montant de l'unité de valeur de référence qui détermine le montant de la rétribution de l'avocat intervenant au titre de l'aide juridictionnelle.

Le premier alinéa du présent article modifie le montant de cette unité de valeur prévu par l'article 27 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique25(*).

Le second alinéa modifie l'article 69-2 de la même loi afin de mettre à jour le compteur Lifou pour l'application de ces dispositions en Polynésie française.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : LA POURSUITE BIENVENUE DE LA REVALORISATION DE LA RÉTRIBUTION DES AVOCATS

Le dispositif proposé s'inscrit dans la continuité du processus de revalorisation de la rétribution des avocats au titre de l'aide juridictionnelle initié depuis plusieurs exercices, ainsi que de la mise en oeuvre des préconisations du rapport de Dominique Perben relatif à l'avenir de la profession d'avocat.

Le présent article bénéficie à l'ensemble des avocats intervenant au titre de l'aide juridictionnelle, dans la mesure où la revalorisation du montant de l'unité de valeur de référence s'applique à l'ensemble des procédures, quel que soit le type de contentieux, sans modification du barème.

Le coût de cette revalorisation est estimé à 12,2 millions d'euros en 2022, 21,6 millions d'euros en 2023, et 25 millions d'euros en 2025. Si ce coût est modéré pour les finances publiques, il convient toutefois de relever que cette revalorisation de la rétribution reste encore inférieure aux propositions du rapport Perben, qui préconisait de fixer le montant de l'unité de valeur à 40 euros.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 44 bis (nouveau)

Création de la réserve de protection judiciaire de la jeunesse

. Le présent article vise à créer une réserve de protection judiciaire de la jeunesse, composée de volontaires civils et de personnels retraités de la fonction publique âgés de 75 ans au plus. Le programme 182 de la mission « Justice » sera mobilisé pour le financement de cette réserve.

Tout en regrettant que ce dispositif n'ait pas été intégré au texte initial du projet de loi de finances, privant ainsi le débat parlementaire d'une évaluation préalable, le rapporteur spécial estime que le présent article vise à répliquer le principe de réserve citoyenne, qui a déjà fait ses preuves au sein d'autres ministères. Alors que les dispositions du présent article ciblent un large champ de volontaires, l'intention du Gouvernement est de prioriser le recrutement de personnels retraités des armées. Si ce dispositif original devrait permettre de renforcer les effectifs de la protection judiciaire de la jeunesse, il reviendra au Parlement d'exercer un suivi attentif de sa mise en oeuvre.

La commission propose d'adopter cet article sans modification.

I. LE DROIT EXISTANT : DES EXEMPLES DE RÉSERVES CITOYENNES RELEVANT DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE

Plusieurs réserves citoyennes ont été constituées au cours des dernières années au sein des différents ministères, telles que les réserves de la gendarmerie ou de la police nationales pour le ministère de l'intérieur, la réserve de l'éducation nationale pour le ministère de l'éducation nationale, ou encore la réserve sanitaire pour le ministère de la santé.

Quant au ministère de la justice, il comprend notamment :

- la réserve civile pénitentiaire, créée par la loi pénitentiaire de 200926(*), constituée de volontaires retraités issus des corps de l'administration pénitentiaire qui peuvent assurer des missions de renforcement de la sécurité, de formation des personnels, d'étude ou de coopération internationale, ainsi que des missions d'assistance des personnels pénitentiaires d'insertion et de probation, dans des conditions fixées par décret27(*) ;

- la réserve judiciaire, créée par la loi de finances pour 201128(*), qui permet à des magistrats, greffiers en chef et greffiers des services judiciaires à la retraite d'apporter leur concours aux juridictions, dans des conditions définies par décret29(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA CRÉATION D'UNE RÉSERVE JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE COMPOSÉE DE CITOYENS VOLONTAIRES ET DE PERSONNELS RETRAITÉS DE LA FONCTION PUBLIQUE

Le présent article est issu de l'adoption, par l'Assemblée nationale, d'un amendement du Gouvernement. La commission des finances n'ayant pu examiner cet amendement, le rapporteur spécial, Patrick Hetzel, a donné un avis favorable, à titre personnel, au dispositif proposé.

Le I du présent article créé une réserve de protection judiciaire de la jeunesse, composée de volontaires civils et de personnels retraités de la fonction publique âgés de 75 ans au plus. Leur recrutement est effectué par les directeurs interrégionaux de la protection judiciaire de la jeunesse, ou le directeur général de l'École nationale de protection judiciaire de la jeunesse, en fonction des besoins. Leurs missions consistent à offrir une assistance dans la mise en oeuvre :

- d'actions éducatives ;

- de formation et de mentorat des personnels et d'études pour l'accomplissement des missions de la protection judiciaire de la jeunesse.

Les réservistes doivent satisfaire les critères suivants :

ne pas avoir fait l'objet d'une condamnation à la perte de ses droits civiques ou à l'interdiction d'exercer un emploi public ;

ne pas avoir fait l'objet d'une peine criminelle ou correctionnelle inscrite au bulletin n° 2 du casier judiciaire ;

- pour un agent public en activité ou retraité, ne pas avoir fait l'objet d'une sanction disciplinaire pour des motifs incompatibles avec l'exercice des fonctions de la réserve ;

le respect des obligations prévues par les dispositions de loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires. En contrepartie, ils bénéficient des dispositions prévues aux articles 11 et 11 bis A de cette même loi, c'est-à-dire la protection dans le cas où leur responsabilité est mise en cause pour des faits qui ne présentent pas le caractère de faute personnelle, ou l'absence de condamnation pour des faits non intentionnels commis dans l'exercice de leurs fonctions que s'il est établi qu'ils n'ont pas accompli les diligences normales compte tenu de leurs compétences, du pouvoir et des moyens dont ils disposaient ainsi que des difficultés propres aux missions qui leur sont confiées par la loi.

En matière de cumul de l'indemnité perçue au titre de la réserve et de la pension de retraite, les fonctionnaires retraités sont soumis aux dispositions du code des pensions civiles et militaires de retraite, et les autres réservistes sont soumis au code de la sécurité sociale.

Le II du présent article prévoit que les conditions d'aptitude sont fixées par arrêté du ministre de la justice. Les lauréats s'engagent pour une durée minimale d'un an renouvelable, et leur mission ne peut excéder une période de 150 jours par an. Si le réserviste ne remplit plus les conditions d'aptitude requises, l'administration peut mettre fin ou suspendre le contrat sans préavis.

Le III du présent article prévoit que les réservistes participent, à leur demande ou à celle de l'administration, à des actions de formation.

Le IV du présent article précise que pour les réservistes encore en activité, l'accord de l'employeur est requis pour effectuer les missions au titre de la réserve.

Les V et IV du présent article précisent les conditions d'indemnisation des réservistes. Le montant de l'indemnité est fixé par arrêté conjoint du ministre de la justice et des ministres chargés du budget et de la fonction publique. Son versement est réalisé après service fait et couvre tous les frais et sujétions liés aux périodes d'emploi et de formation dans la réserve, à l'exception des déplacements. Lorsque le réserviste est toujours en activité, son contrat de travail est suspendu pendant la période durant laquelle il effectue des missions au titre de la réserve, sauf pour l'obtention des avantages légaux et conventionnels en matière d'ancienneté, d'avancement, de congés payés et de droits aux prestations sociales.

Le VII du présent article prévoit la remise d'un rapport au Parlement deux ans après la mise en place de la réserve afin de confirmer la pérennisation du dispositif.

Enfin, le VIII du présent article renvoie à un décret le soin de préciser les modalités d'application du dispositif.

III. LA POSITION DE LA COMMISSION DES FINANCES : UN DISPOSITIF ORIGINAL DONT LA MISE EN oeUVRE DOIT SE FAIRE AVEC VIGILANCE

Le présent article vise à répliquer, auprès des services de la protection judiciaire de la jeunesse, un dispositif de réserve de volontaires qui a déjà fait ses preuves dans d'autres ministères et domaines de l'action publique. Lors de son audition, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse a salué la création d'une réserve de volontaires qui permettra de renforcer les moyens à la disposition de la protection judiciaire de la jeunesse, dont les effectifs peuvent être assez limités et éparpillés entre différentes structures sur l'ensemble du territoire.

Le rapporteur spécial regrette toutefois que ce dispositif n'ait pas été intégré au texte initial du projet de loi de finances, privant ainsi le débat parlementaire d'une évaluation préalable. Cette introduction tardive est d'autant plus regrettable que le projet annuel de performances (PAP) de la mission « Justice » mentionne bien cette nouvelle réserve. Il donne des éléments complémentaires en précisant que cette réserve sera « destinée prioritairement à accueillir des réservistes militaires dans le cadre de l'accord de partenariat conclu entre les ministres des armées et de la justice. Les réservistes de l'armée interviendront dans le cadre des centres éducatifs renforcés afin de compléter les activités proposées aux jeunes, sous forme de sessions, par des parcours d'inspiration militaire. La réserve pourra toutefois être également mobilisée pour recruter d'anciens fonctionnaires de la protection judiciaire de la jeunesse sur des missions ponctuelles et ciblées, telles que le mentorat de jeunes professionnels à l'occasion de leur prise de poste. Éventuellement, l'emploi de réservistes pourra s'étendre à d'autres profils professionnels en fonction du bilan qui sera fait des premiers recrutements et des besoins qui s'exprimeront du terrain »30(*).

Le coût du dispositif est évalué par le Gouvernement à 240 000 euros pour 2022, pour couvrir les indemnités des réservistes31(*).

Ainsi, alors que les dispositions du présent article ciblent un champ plus large de profils de volontaires, l'esprit du Gouvernement est bien de prioriser le recrutement de militaires pour intervenir au sein des structures de la protection judiciaire de la jeunesse. Ce dispositif correspond donc à la traduction législative du partenariat entre le ministère de la justice et le ministère des armées souhaité par le garde des sceaux depuis la fin de l'année 2020.

Le rapporteur spécial estime que le dispositif proposé constitue une expérimentation originale, dont il reviendra au Parlement de suivre avec attention la mise en oeuvre afin de s'assurer que les volontaires recrutés respectent les priorités de la protection judiciaire de la jeunesse, et que cette nouvelle réserve trouve sa place dans son paysage institutionnel.

En outre, le rapporteur spécial partage les interrogations du rapporteur spécial de la commission des finances de l'Assemblée nationale qui, en séance publique, a relevé que ce dispositif aurait pu utilement trouver sa place dans d'autres véhicules législatifs.

Décision de la commission : la commission des finances propose d'adopter cet article sans modification.


* 20 Loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

* 21 Article 135 de la loi n° 2016-1917 du 29 décembre 2016 de finances pour 2017.

* 22 Article 234 de la loi n° 2020-1721 du 29 décembre 2020 de finances pour 2021.

* 23 Annexe I du décret n° 2020-1717 du 28 décembre 2020 portant application de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique et relatif à l'aide juridictionnelle et à l'aide à l'intervention de l'avocat dans les procédures non juridictionnelles.

* 24 Évaluation préalable de l'article 44 du projet de loi de finances pour 2022.

* 25 Loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique.

* 26 Articles 17 à 21 de la loi n° 2009-1436 du 24 novembre 2009 pénitentiaire.

* 27 Décret n° 2011-740 du 27 juin 2011 fixant les modalités de mise en oeuvre de la réserve civile pénitentiaire.

* 28 Article 164 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 29 Décret n° 2011-946 du 10 août 2011 relatif aux réserves judiciaires instituées par l'article 164 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 30 Projet annuel de performances de la mission « Justice », p. 170.

* 31 Compte-rendu de la séance publique du 25 octobre 2021 à l'Assemblée nationale.