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Projet de loi de finances pour 2022 : Plan de relance - Plan d'urgence face à la crise sanitaire

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Plan de relance - Plan d'urgence face à la crise sanitaire ( rapport général - première lecture )

II. LE PLAN D'URGENCE A FAIT L'OBJET DE PREMIERS TRAVAUX D'ÉVALUATION

Compte tenu des dispositifs créés en cours d'année par une loi de finances rectificatives et des montants versés depuis mars 2020, une évaluation précise s'imposait et devra se poursuivre au cours des prochaines années afin d'en percevoir tous les effets.

Ainsi le comité de suivi et d'évaluation des mesures de soutien financier aux entreprises confrontées à l'épidémie de Covid-91, présidé par M. Benoît Coeuré, a remis son rapport final en juillet 2021.

Comme l'indique le rapport lui-même, ce travail relève plus du suivi que de l'évaluation scientifique, aussi bien en raison du manque de recul que de la difficulté de comparer l'effet des mesures à une situation, certainement catastrophique sur le plan économique, où les entreprises n'auraient pas reçu d'aides.

Le travail a porté principalement sur quatre mesures, à savoir l'activité partielle, le fonds de solidarité, les prêts garantis et les reports de cotisations sociales, seuls les deux premiers étant financés par la présente mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire ».

Le comité note la rapidité de mise en place du dispositif, notamment en raison de leur simplicité dans leurs modalités d'origine. Le fonds de solidarité a toutefois vu ses réformes ultérieures nécessiter plus de temps de mise en oeuvre en raison de la complexité croissante des critères d'éligibilité et du renforcement des contrôles.

Le comité estime que les dispositifs ont eu des effets d'aubaine, mais modérés. Il apparaît que les aides, dans l'ensemble, ont été plus importantes pour les entreprises les plus affectées par la crise.

Toutefois le comité met en garde contre les risques d'illiquidité ou d'insolvabilité qui pèsent encore sur certains acteurs, notamment des très petites entreprises, qui pourront nécessiter des traitements individuels.

À ce titre, le rapporteur spécial, également en sa qualité de rapporteur général, a réalisé un travail de contrôle au cours du premier semestre 2021, concernant la sortie des prêts garantis par l'État (PGE). Il a été l'occasion de faire de premiers constats sur l'impact de ces prêts sur la situation financière des entreprises et leur trésorerie, avant de définir des recommandations pour permettre leur remboursement dans de bonnes conditions et éviter une sortie trop violente des aides qui conduiraient à la faillite des structures qui étaient saines avant la crise sanitaire.

IDENTIFIER, ORIENTER, TRAITER :
HUIT RECOMMANDATIONS POUR RÉUSSIR
LA SORTIE DES PRÊTS GARANTIS PAR L'ÉTAT (PGE)

Recommandation n° 1 : identifier les entreprises qui ne pourront pas s'en sortir sans accompagnement complémentaire en agissant au plus près des petites entreprises et en scrutant les signaux traditionnels de défaillance suspendus ou aménagés au plus fort de la crise - endettement social et fiscal, cotation du crédit.

Recommandation n° 2 : accélérer et amplifier le déploiement des plans d'apurement de dettes fiscale et sociale, afin d'améliorer la visibilité des entreprises sur leurs besoins de financement à court et moyen termes.

Recommandation n° 3 : mettre en place et promouvoir une structure territoriale de concertation des acteurs publics et privés, en transformant le CODEFI en comité partenarial de financement des entreprises en sortie de crise (COFISOC), afin de parvenir à un diagnostic partagé sur la réalité de la situation financière d'une entreprise en difficulté et définir des perspectives de redressement.

Recommandation n° 4 : accroître le recours des plus petites entreprises aux procédures collectives préventives, afin d'améliorer leurs chances de rétablissement, tout en diffusant plus largement les possibilités de prise en charge financière des coûts associés à ces procédures, mises en place par de nombreuses collectivités publiques.

Recommandation n° 5 : plafonner les prêts participatifs et les obligations « relance » à 3 millions d'euros pour les PME et à 7 millions d'euros pour les ETI, afin de ne pas désinciter à la levée de fonds propres.

Recommandation n° 6 : mettre en place, à titre temporaire, une déduction fiscale pour le capital à risque (« allowance for corporate equity »), afin d'inciter les entreprises à procéder à des augmentations de capital.

Recommandation n° 7 : maintenir, avec l'autorisation de la Commission européenne, la garantie de l'État en cas de restructuration d'endettement s'étendant au-delà de la limite de six ans prévue pour les PGE, afin d'inciter davantage à l'étalement des dettes d'une entreprise en difficulté.

Recommandation n° 8 : recourir plus largement à des décotes partielles de créances publiques, sur le principe d'un abandon à parité avec les créanciers privés, majoré pour tenir compte de l'intérêt social du maintien de l'entreprise en activité, afin de permettre le redressement d'entreprises viables mais menacées par leur surendettement.

Source : rapport d'information n° 583 (2020-2021) de Jean-François Husson, rapporteur général, fait au nom de la commission des finances, déposé le 12 mai 2021

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 27 octobre 2021, sous la présidence de Mme Christine Lavarde, vice-président, la commission a examiné le rapport de M. Jean-François Husson, rapporteur général, sur les missions « Plan de relance » et « Plan d'urgence face à la crise sanitaire ».

Mme Christine Lavarde, président. - Nous en venons maintenant aux missions « Plan de relance » et « Plan d'urgence face à la crise sanitaire ».

M. Jean-François Husson, rapporteur spécial. - Pour mémoire, ces deux missions ont été créées en 2020, en réaction à la crise sanitaire et pour répondre aux conséquences des contraintes imposées à l'ensemble des secteurs économiques.

Je commencerai par la mission « Plan de relance ». Elle a été créée par la loi de finances initiale pour 2021 avec 36,2 milliards d'euros d'autorisations d'engagement, soit plus du tiers du plan de relance de 100 milliards d'euros. Les mesures ont été regroupées dans trois grands programmes : le programme 362 « Écologie », le programme 363 « Compétitivité » et le programme 364 « Cohésion », afin de faciliter les réallocations de crédits, au risque de créer des programmes dont l'unité est peu perceptible.

L'objectif du Gouvernement était d'engager la totalité de cette somme dès 2021 et de la consommer progressivement, d'abord pour 21,8 milliards d'euros cette même année, puis les années suivantes. Les dépenses devaient servir à la relance de l'économie et présenter un caractère provisoire. Nous allons voir dans quelle mesure cela s'est confirmé, tout en présentant les montants ouverts cette année sur la mission.

En premier lieu, les crédits réellement gérés sur la mission « Plan de relance » en 2021 sont d'ores et déjà assez différents de ceux votés en loi de finances initiale.

Plusieurs dispositifs avaient été lancés dès 2020 sur des missions des ministères, comme le programme de soutien aux secteurs de l'aéronautique et de l'automobile, ou encore les mesures en faveur de l'emploi et de la formation. Les crédits non consommés, à savoir 3,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 0,3 milliard d'euros en crédits de paiement en 2020, ont été reportés sur la mission « Plan de relance » à laquelle ces programmes avaient été finalement rattachés par la LFI pour 2021.

Par ailleurs et en sens inverse, une cinquantaine de dispositifs présentés dans le cadre de la mission « Plan de relance » ont vu leurs crédits transférés, début 2021, vers une dizaine de missions du budget général, afin de faciliter leur mise en oeuvre, pour un montant de 3,4 milliards d'euros en autorisations d'engagement et de 1,6 milliard d'euros en crédits de paiement.

À titre d'exemple, certaines mesures relatives à l'apprentissage et à l'emploi, lancées en 2020 sur la mission « Travail et emploi », ont vu leurs crédits non consommés reportés en 2021 sur la mission « Plan de relance », tout en revenant par la voie des transferts sur la mission « Travail et emploi ». Ces circuits de financement complexes réduisent singulièrement la lisibilité des actions menées.

Quel premier bilan tirer de cette mission s'agissant des actions menées ? Un an après, comme vous le verrez dans mon rapport, de nombreuses actions ont été lancées, notamment à travers des appels d'offres dont certains sont achevés et d'autres sont toujours en cours.

Certains dispositifs ont rencontré un succès incontestable : par exemple MaPrimeRénov', pour la rénovation énergétique des logements privés, qui demeure bien ciblée sur les ménages modestes, même s'il reste difficile d'en mesurer l'effet en termes d'amélioration de la performance énergétique des logements. De même le fonds « friches », qui soutient des projets locaux de réhabilitation, a consommé en une fois l'ensemble des crédits prévus pour deux ans.

D'autres actions ont consommé peu de crédits. C'est d'abord le cas des nouveaux régimes d'activité partielle de droit commun et de longue durée, prévu par le programme 364. Je vous rappelle que les crédits prévus pour cette action, 4,2 milliards d'euros, ont été utilisés en début d'année pour réalimenter le dispositif de chômage partiel d'urgence, car la mission « Plan d'urgence » manquait de crédits. Nous avions critiqué cette pratique peu conforme à l'autorisation budgétaire, qui avait conduit à recharger les crédits du programme 364 par la loi de finances rectificative du 19 juillet. Il apparaît à présent que ce régime d'activité partielle relevant du plan de relance a été très peu utilisé.

D'autres actions peinent également à se concrétiser : la consommation des crédits est très en retard sur les prévisions, par exemple, pour la rénovation énergétique des bâtiments publics, pour le volet agricole du plan de relance, pour le secteur de la culture.

D'une manière générale, la rapidité de mise en oeuvre des actions, telle qu'on peut la mesurer par le taux de consommation des crédits, n'est pas aussi élevée que le laisse entendre la communication gouvernementale. Il ressort des indicateurs de performance que le Gouvernement lui-même prévoit désormais que 20 % des autorisations d'engagement et plus de 30 % des crédits de paiement ne devraient pas être consommés à la fin de l'année.

Sur le fond, la critique que je formulais il y a un an demeure valable : un grand nombre d'actions soutenues dans le cadre de la mission « Plan de relance » n'ont pas le caractère de dépenses temporaires et auront de fait un impact sur les dépenses courantes des années à venir. Par ailleurs, leur effet sur la relance de l'économie est souvent douteux.

La rénovation thermique, par exemple, est une politique nécessaire, mais il ne s'agit pas d'une action provisoire. Le soutien budgétaire de l'État demeurera durablement nécessaire : en témoigne le transfert du financement de MaPrimeRénov' au programme 174 de la mission « Écologie, mobilité et développement durables » dès l'année 2022. D'autres programmes inscrits au plan de relance vont également faire l'objet d'une pérennisation, à l'instar de celle du fonds « friches » qui a déjà été annoncée par le Président de la République. Le succès même de ces dispositifs pousse à leur prolongation, car ils correspondent à des besoins durables et déjà identifiés avant la crise.

En outre, il me paraît difficile de qualifier de « mesures de relance » celles qui, nombreuses et certes nécessaires, soutiennent en fait certains secteurs ou catégories de travailleurs en période d'urgence. C'est le cas des mesures en faveur du secteur de la culture ou des mesures importantes en faveur de l'emploi et de la formation.

Je rappelle également que le plan de relance finance divers programmes d'achat de fourniture ou d'entretien de bâtiments relevant des ministères, notamment de l'intérieur et de l'éducation nationale. Ces dépenses ne sont ni de relance, ni provisoires.

Au total, la mission « Plan de relance », extrêmement hétérogène, soutient indéniablement des dispositifs ayant un véritable impact économique, par exemple pour le développement industriel. Pour autant, dans bien des cas, on a le sentiment que le Gouvernement a réuni des dépenses de toutes natures sous ce label afin de parvenir à formaliser une enveloppe totale de 100 milliards d'euros pour le plan de relance.

En 2022, les autorisations d'engagement nouvelles prévues sur la mission « Plan de relance » sont de 1,2 milliard d'euros. Elles concernent une demi-douzaine d'actions, notamment les dépenses immobilières et numériques du ministère de l'intérieur (407 millions d'euros), les moyens de formation (237 millions d'euros) et une dotation à Pôle emploi (175 millions d'euros). L'effet de ces dépenses en termes de relance de l'économie est toujours aussi incertain, mais les montants sont réduits par rapport à la taille totale de la mission.

En crédits de paiement, les ouvertures de crédits se situent à un niveau beaucoup plus important avec 12,9 milliards d'euros en 2022, afin essentiellement de couvrir les engagements pris en 2021. On peut toutefois prévoir que les crédits réellement consommés en 2022 seront nettement plus élevés que ces montants : les sous-consommations de 2021 conduiront probablement à des reports d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement.

Compte tenu de ces éléments, il apparaît que la mission « Plan de relance » a globalement pu « distribuer les milliards » qui ont permis de soutenir certains secteurs particulièrement touchés par la crise - culture, automobile - et de mettre en oeuvre certaines politiques d'envergure : verdissement des véhicules, rénovation thermique des bâtiments, etc. Comme l'an dernier, on peut critiquer l'inventaire à la Prévert de cette mission et constater qu'elle s'apparente à un « budget de rattrapage ». Se confirment également nos craintes d'une mise en oeuvre plus lente qu'annoncée compte tenu d'objectifs initialement inatteignables, ainsi que la complexité de gestion des crédits avec une mission hétérogène touchant à des politiques publiques par ailleurs menées dans d'autres missions.

Compte tenu principalement du fait que, d'une part, de nombreux mouvements de crédits sont annoncés sur la mission dans le cadre du projet de loi de finances rectificative sans que je dispose d'informations concrètes, et que, d'autre part, il n'est pas à exclure que l'examen à l'Assemblée nationale ne conduise à des évolutions, je vous proposerai de réserver notre vote sur cette mission.

S'agissant de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », je vous indiquais l'an dernier que le projet de loi de finances ne prévoyait aucune ouverture de crédits, les dispositifs d'urgence devant trouver une fin prochaine. On sait ce qu'il en est advenu : la reprise de l'épidémie à l'automne 2020, puis au printemps 2021, a conduit à alimenter cette mission par tous les moyens imaginables : ouverture de crédits de 6 milliards d'euros en nouvelle lecture du projet de loi de finances pour 2021, reports de crédits croisés pour 28,8 milliards d'euros par arrêté entre janvier et mars 2021, décret d'avance réallouant 7,2 milliards d'euros au fonds de solidarité et au financement du chômage partiel le 19 mai et enfin loi de finances rectificative du 19 juillet à hauteur de 9,8 milliards d'euros.

La mission a été dotée de 44,3 milliards d'euros au total en 2021. Le Gouvernement annonce une sous-consommation en fin d'année de 7,8 milliards d'euros.

En 2022, seule une ouverture de crédits de 200 millions d'euros est demandée pour l'achat de matériels sanitaires. Les autres dispositifs sont en effet en extinction, et des reports de crédits non consommés devraient suffire à régler des reliquats de dépenses.

Compte tenu de ces éléments, je vous proposerai un avis favorable sur les crédits de cette mission, en espérant que nous n'aurons pas besoin de la réalimenter en cours d'année.

Mme Christine Lavarde, président. - Dans son rapport sur le plan France Relance, Benoît Coeuré fait les mêmes constats que vous, notamment sur l'évaluation. Le Gouvernement a-t-il défini en amont les moyens permettant de parvenir à une évaluation ? Pour évaluer, il faut en effet collecter des données avant, pendant et après l'exécution de la politique.

M. Roger Karoutchi. - Je ne peux que constater que l'on nous vend plusieurs fois les mêmes crédits ! Les crédits sont ouverts, transférés, gelés puis dégelés, etc. Ils figurent tantôt dans les programmes d'investissement d'avenir (PIA), tantôt dans le plan de relance, etc. Il faut que les opérations de communication cessent ! Pour parvenir à 100 milliards d'euros, le Gouvernement a repris des crédits qui avaient déjà été votés par ailleurs. En quoi l'hébergement d'urgence en Île-de-France relève-t-il du plan de relance ? Dans le secteur culturel, beaucoup de crédits du plan de relance proviennent en fait d'autres politiques, et on en arrive à labelliser « relance » des actions comme la climatisation des salles de théâtre !

En ce qui concerne la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire », notre mission commune d'information sur l'évaluation des mesures en matière de confinement a étudié la situation de l'outre-mer : en réalité, beaucoup des crédits annoncés sont des crédits qui ont été transférés, reportés, gelés, puis dégelés, etc. On a le sentiment que l'on joue à la roulette avec les crédits. Ils ont été inscrits dans un programme, en sont sortis, puis sont repris dans un autre. Finalement, les acteurs attendent toujours les fonds ! Il est temps de cesser l'affichage et la communication.

M. Patrice Joly. - En effet, on ne peut pas faire le reproche au Gouvernement de ne pas savoir communiquer ! On a l'impression qu'il se livre à un jeu de bonneteau permanent avec les crédits budgétaires. Mais nul n'est dupe.

Sur les 100 milliards d'euros du plan de relance, 10 milliards d'euros sont consacrés aux collectivités territoriales ; le Gouvernement nous a dit en juin que la moitié des sommes avait été engagée ; mais on a l'impression que le compte n'y est pas toujours et que le taux d'exécution est inférieur. Les collectivités modestes n'ont pas toujours été en mesure de monter plusieurs projets faute de disposer d'une ingénierie suffisante. Les difficultés d'accès au dispositif MaPrimRénov' ont-elles été résolues ? Le fonds « friches » a suscité des déceptions, car il est modestement doté, alors que les besoins sont importants.

M. Vincent Segouin. - Dispose-t-on d'indicateurs de performance qui nous permettent de suivre ce que rapporte un euro investi au moyen d'un endettement accru ? La balance commerciale est tellement déficitaire qu'il doit être assez facile de savoir si cette stratégie est efficace ou non...

Nous avons auditionné hier le ministère de l'agriculture sur le plan de relance : il faut savoir que les indicateurs de compétitivité portent sur le bien-être animal, mais absolument pas sur l'investissement dans la transformation, qui manque terriblement en ce moment. Je peine à croire que les investissements soient pérennes.

M. Michel Canévet. - Le plan de relance comporte un certain nombre de lignes relatives au bâtiment. On le sait, quand le bâtiment va, tout va...

On peut se réjouir que MaPrimeRénov' fonctionne assez bien. On voit aussi que la réhabilitation des friches a obtenu un grand succès ; cela répondait à une forte attente des collectivités territoriales.

En revanche, la rénovation des bâtiments publics connaît un retard. Celui-ci est-il dû à des procédures administratives trop lourdes ou à la situation du marché de l'habitat - en l'occurrence le carnet de travail surchargé des entreprises ?

M. Rémi Féraud. - On ne peut être contre le plan d'urgence, mais les manques que nous dénonçons depuis des années, notamment le manque de mesures d'urgence en faveur de la jeunesse, n'ont jamais été comblés.

Ne restent cette année que des crédits nouveaux pour l'achat de matériels sanitaires, sans que l'on ait de garanties sur l'usage de ces crédits si ces matériels n'étaient pas immédiatement indispensables. S'agit-il de reconstituer un stock stratégique de masques ? On sait à quel point celui-ci a dramatiquement manqué au début de la crise sanitaire...

Concernant le plan de relance, il a été dit que le montant de 100 milliards d'euros était tellement exagéré qu'il relevait surtout de la communication. Des questions restent en suspens dans votre présentation, monsieur le rapporteur spécial : vous affirmez que le Gouvernement pourrait choisir de reporter à 2022, plutôt que d'annuler, une partie des crédits non consommés en 2021. Nous ne disposons pas de plus d'information. Le Gouvernement a-t-il avancé dans sa réflexion ?

Pensez-vous que l'on puisse espérer une meilleure efficacité en 2022 en matière d'écologie ? Le nombre de passoires thermiques a très faiblement baissé en 2021. Y aura-t-il véritablement une accélération de leur résorption en 2022 ?

Enfin, vous n'évoquez pas la place des territoires comme acteurs de l'élaboration du plan de relance des collectivités locales. Ce dernier me paraît hypercentralisé. Les territoires sont informés, mais pas associés à la définition du plan de relance. Cela n'explique-t-il pas la faiblesse du montant de ce dernier ?

M. Hervé Maurey. - Je ne suis pas très surpris du taux, très élevé, de crédits non consommés : le rapport spécial sur le budget consacré aux mobilités que j'ai rédigé l'année dernière avec Stéphane Sautarel a montré que certains investissements prévus dans le plan de relance n'étaient pas mûrs. Je pense notamment à un projet de navire, dont la conception n'avait même pas débuté. Quelle autre raison à cela, si ce n'est d'afficher des projets ? Je rappelle que, lors du plan de relance de 2008, on avait veillé à retenir des projets qui étaient prêts, pour que la relance soit immédiatement effective.

J'abonde dans le sens de Roger Karoutchi : certains crédits ne sont pas spécifiquement destinés à la relance et auraient dû figurer dans le budget des missions de droit commun. Je puis dire, là aussi en ma qualité de rapporteur spécial, que des crédits ont permis, en 2021, de tenir des engagements pris dans le cadre de la loi d'orientation des mobilités.

Enfin, le montant de 100 milliards d'euros résulte de toute évidence d'un chiffrage marketing. Avez-vous une idée du vrai coût du plan de relance ?

M. Jean-François Husson, rapporteur spécial. - Pour ce qui concerne l'évaluation du plan de relance, je prends l'exemple, dans le rapport, de MaPrimeRénov : le dispositif touche bien le public visé, mais la performance énergétique des travaux menés - importants en monnaie sonnante et trébuchante - n'est pas du tout suivie. En revanche, des objectifs de performance énergétique concernant les bâtiments publics sont intégrés. 86 % des travaux financés par MaPrimeRénov' sont des travaux monogestes. La rénovation globale concerne 0,1 % des travaux soutenus. Sur 1 235 dossiers, dont la moitié - 621 exactement - sont engagés ; en gros, il y en a six par département. Il n'y a pas aujourd'hui de suivi de l'efficacité de la dépense publique. On injecte des milliards d'euros sans en étudier l'efficacité sur la résorption des passoires thermiques.

Je rappelle que l'objectif du Gouvernement est de faire sortir, en 2021, 81 000 logements du statut  de passoires thermiques, sur un total de 4,8 millions. Or, d'après la prévision actualisée, on devrait arriver à 2 500 logements... Autrement dit, de nombreux dossiers passent « entre les mailles du filet » et sortent du statut de « passoire thermique » sans que l'information soit disponible dans les dossiers des demandeurs.  

Monsieur Karoutchi, il faudra revenir en loi de règlement sur la mission « Plan d'urgence », à la lumière notamment des travaux de la mission d'information du Sénat relative au covid. Je souscris à votre constat d'un recyclage de crédits à des fins de communication dans le plan de relance, de difficultés de bonne lisibilité et d'appréciation de l'efficacité de l'action gouvernementale et d'une confusion des genres et des budgets. Le Gouvernement fait de l'esbroufe face à l'opinion...

Monsieur Joly, je pense comme vous que l'on a aujourd'hui une connaissance très imparfaite des conséquences territoriales du plan de relance. D'abord, en tant que commissaires, nous sommes tous parfaitement légitimes pour interroger l'État en département ou en région sur les dispositifs d'accompagnement de France Relance et leurs résultats, notamment sur les acteurs économiques. Il me paraît important de regarder aussi dans chacune des missions, des secteurs d'activité, les sommes investies et les effets économiques, notamment sur l'emploi. A priori, sous réserve de vérification, les soutiens sont intervenus vite et à hauteur significative pour les entreprises.

Monsieur Segouin, les indicateurs ne permettent pas toujours de mesurer la performance et l'efficacité de la dépense publique, qui viennent en soutien dans le cadre d'un plan de relance et d'accompagnement. Cela doit nous interroger.

Monsieur Canévet, les retards en matière de rénovation publique sont principalement dus à la lourdeur des procédures. Un peu plus de 4 000 dossiers de rénovation publique ont été identifiés par les services de l'État. On sait le temps qu'il faut pour lancer les démarches... J'espère que le retard ne sera pas accentué du fait du renchérissement et, parfois, des carences de matériaux. Les flambées des prix nécessitent des réajustements, raison pour laquelle les collectivités publiques ont appelé les entreprises à tenir les enveloppes dans la mesure du possible et l'État à être à la fois diligent et compréhensif.

Monsieur Féraud, je pense qu'il y a effectivement besoin d'améliorer les solutions pour l'accès à l'emploi des jeunes, et qu'il y a plus globalement un sujet de formation et de qualification professionnelle ainsi que d'adéquation entre la situation de l'emploi et les solutions d'emploi disponibles aujourd'hui.

Les 200 millions d'euros du plan d'urgence en 2022 concernent notamment les matériels de protection pour les personnels et la reconstitution du stock. Il est nécessaire de se doter d'un plan stratégique et de réfléchir à sa mise en oeuvre pour ne pas être de nouveau pris de court.

Sur le volet écologique, on peut penser que le Gouvernement s'y prend beaucoup mieux pour les bâtiments publics et que l'on devrait avoir une meilleure efficacité de la dépense publique, avec un meilleur suivi des investissements. Je reste néanmoins vigilant, l'étiquetage énergétique dont les bâtiments publics doivent normalement faire l'objet n'étant plus réalisé depuis un certain temps.

Vous avez stigmatisé une forme de verticalité de la décision. Depuis le début, le Sénat, par la voix de ses rapporteurs, mais également par la vôtre, dénonce cette imperfection et ce dialogue inabouti. Le Gouvernement délivre ses choix, avant de demander aux territoires de participer au financement. Je pense que ce n'est pas la meilleure manière de travailler avec les collectivités locales.

M. Bernard Delcros. - Je ne suis pas surpris des retards pris par les investissements dans les bâtiments publics. Ces retards sont souvent liés aux notifications des subventions attachées au plan de relance sur les rénovations énergétiques. Ils sont aussi liés au fait que les dossiers sont examinés à l'échelle départementale, alors que c'est le préfet de région qui est responsable de l'attribution. Je pense que l'on pourrait peut-être simplifier les choses. Les délais tiennent également aux difficultés, liées aux questions de personnel et d'approvisionnement, que peuvent avoir les entreprises à répondre aux marchés publics. Les procédures sont un peu longues.

Il est important que l'on puisse mesurer l'impact du plan de relance sur les territoires. Au-delà des éléments d'information que nous pouvons recueillir, nous devons avoir une vision globale, à l'échelle nationale, de cet impact dans l'ensemble des secteurs concernés. Notre commission doit continuer à travailler sur ce sujet.

Mme Sophie Taillé-Polian. - Un certain nombre de crédits sont insuffisants au regard des dossiers déposés et de l'importance des projets à mener. Certes, les enveloppes de la dotation de soutien à l'investissement local (DSIL) ont été augmentées, mais de nombreuses collectivités n'ont pu conduire que peu de projets, voire pas du tout. Les collectivités sont à la peine aujourd'hui pour lancer des chantiers vraiment importants de rénovation énergétique des bâtiments publics. Les plans d'investissement sont en cours de finalisation ; ils peuvent encore être ajustés, mais les choses seront bientôt lancées et les investissements seront peut-être en deçà des besoins parce qu'il n'y aura pas eu d'aide de l'État, alors même que les travaux à réaliser sont absolument indispensables - je pense également aux travaux d'accessibilité. Il faudra peut-être déconcentrer très largement des crédits concernant les bâtiments publics.

Des chiffres assez alarmants viennent de sortir sur la situation du secteur de la culture, faisant notamment état d'un problème de fréquentation. Les crédits culture non consommés doivent-ils être reportés ? La ministre devrait peut-être s'interroger sur la nature des dépenses et les réorienter.

Enfin, le plan d'urgence ne serait-il pas le bon endroit pour inscrire le chèque « indemnité classes moyennes », qui nous est présenté comme une aide ponctuelle ? Les montants seraient loin des 200 millions d'euros prévus...

M. Vincent Capo-Canellas. - Dans nos départements, un certain nombre de projets concernant des bâtiments publics, qui avaient jusque-là été recalés, ont réussi à passer. C'est plutôt la relance de la filière du bâtiment qui a été recherchée. Ces financements que l'on a trouvés tout à coup montrent bien qu'il y a eu des effets d'opportunité. Ils auraient peut-être pu tout simplement relever des missions habituelles du projet de loi de finances.

Le rapporteur spécial a évoqué la filière aéronautique et la complexité de son financement. Pour ma part, j'ai relevé que des crédits de recherche et développement pour l'avion vert figuraient dans le plan de relance, mais que leur gestion était déléguée au Conseil pour la recherche aéronautique civile (CORAC), qui réunit les acteurs de la filière et les pouvoirs publics. D'autres mesures figurent dans le plan d'urgence, avec la création d'un fonds. D'autres encore relèvent de Bpifrance, notamment des mesures de soutien à l'export. J'ai trouvé aussi un fonds d'accompagnement public à la diversification, à la modernisation et à la transformation environnementale, doté de 300 millions d'euros. Visiblement, un soutien aux efforts de recherche et développement pour l'avion vert serait financé par ailleurs...

Nous allons essayer de faire un effort de synthèse sur les actions qui ont été menées dans chaque secteur, mais le financement de l'aéronautique montre toute la difficulté de l'exercice qui est le nôtre : nous ne parvenons plus à reconstituer l'action de l'État en faveur d'un secteur particulier. Nous devons, chaque fois, mener un travail d'archéologie. Peut-être faudrait-il demander au Gouvernement de nous présenter des données agrégées par secteur.

M. Emmanuel Capus. - J'ai bien entendu les remarques du rapporteur spécial sur le caractère extrêmement divers des mesures incluses dans le plan de relance et sur le fait qu'y figurent des mesures pérennes. Je partage ces remarques de bonne gestion comptable.

Quel est l'impact des politiques publiques sur la relance ? La croissance s'élève à 6 %. À quoi cette reprise est-elle due ? L'action qui a été menée durant la crise a-t-elle ou non eu un impact ? Avouons que nous ne nous attendions pas forcément à une reprise aussi forte...

Derrière le scepticisme affiché par certains, il faudrait peut-être des indicateurs permettant de connaître l'impact des politiques publiques de financement qui ont été menées et de savoir dans quelle mesure elles sont responsables de la croissance, relativement satisfaisante, que nous connaissons.

Les fonds européens vont bientôt être débloqués. Nos voisins européens ont-ils fait mieux ou moins bien que vous ? La comparaison permettrait peut-être de relativiser certains de nos commentaires.

M. Arnaud Bazin. - Je reprends l'exemple de Roger Karoutchi sur l'installation d'une climatisation dans un théâtre : si l'installation va bénéficier à l'économie française, il n'y a guère de doute sur le fait que le matériel va être importé du Japon, de la Chine ou encore d'Allemagne.

Avons-nous les moyens de tracer la répartition du bénéfice de l'argent mobilisé entre l'économie française et celle des pays étrangers ?

M. Jean-François Husson, rapporteur spécial. - Vous êtes nombreux à avoir souligné la question du mélange des genres, entre plan d'urgence, plan de relance, programme d'investissements d'avenir, plan France 2030...

La mission « Plan de relance » révèle une forme d'habillage de crédits de droit commun dont on ne disposait pas hier pour les missions classiques. Sous couvert de la crise sanitaire, on déverse sur le sable une pluie des milliards.

Sur la question de l'évaluation du plan de relance, avec le président Claude Raynal et Sylvie Vermeillet, nous participons au comité Coeuré, au travers duquel nous exerçons notre capacité critique, mais nous n'en sommes qu'au début. Nous aurons besoin d'être très offensifs et de suivre attentivement les évaluations à venir.

Monsieur Delcros, je crois évidemment qu'il revient à la commission des finances de regarder comment on peut conduire un travail collectif approfondi sur le sujet de l'expertise territoriale. Les équations financières sont hors norme et inhabituelles. Il faut éviter une politique qui privilégierait trop la communication pour saturer l'espace public et qui se révélerait décevante en termes d'efficacité de la dépense publique. On sait que l'État n'est pas aussi riche que ses différentes annonces le laissent paraître. Bien évidemment, il faut que cet effort ait des effets sur l'économie de manière générale et que ces derniers soient durables.

Madame Taillé-Polian, ce n'est pas dans le cadre de la mission « Plan de relance » que l'on peut ajouter des crédits supplémentaires pour les territoires au travers de la DSIL ou de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) : c'est dans le cadre de la mission « Relations avec les collectivités territoriales ». Revenons à un peu d'orthodoxie budgétaire, à rebours de la foire aux crédits que l'on connaît depuis l'an dernier.

La culture, qui risquait de s'effondrer, a été énormément soutenue. On se rend compte, en cette sortie de crise sanitaire, que les questions de l'accueil au public et des conditions d'exercice d'un certain nombre de métiers posent des difficultés. Je souscris à l'idée qu'il faudra être très attentif, et le sujet de la culture a plutôt tendance à rassembler largement les sensibilités dans notre hémicycle.

À propos du chèque « indemnités classe moyenne », que j'appelle « indemnité carburant inflation », pour que l'on n'oublie pas que c'est d'abord le phénomène des « prix à la pompe » qui conduit à une tension et à une attention particulière des gouvernants, je considère qu'il ne fait pas partie de la mission « Plan d'urgence ».

Monsieur Capo-Canellas, sur les bâtiments publics, je répète que la relance est venue habiller des besoins anciens. Christine Lavarde me soufflait que ses crédits allaient être utilisés, à Nanterre, pour un bâtiment dont les fenêtres n'ont pas été ouvertes depuis quarante-sept ans...

Il est vrai que, sur la question de l'aéronautique, un certain nombre de véhicules budgétaires sont utilisés ; c'est aussi peut-être une manière d'attendre un plan d'investissement à la hauteur pour le projet d'avion bas carbone - ce serait plutôt à horizon 2030-2035, si tout va bien, d'après le président d'Aéroports de Paris. Il en va de même pour le secteur au soutien automobile : la mutation ne peut pas être menée à marche forcée.

Monsieur Capus, il faudra tirer des enseignements : s'il s'avère que des crédits qui n'étaient pas disponibles pour certaines politiques « de droit commun » et qui ont été habillés en crédits relance ne sont pas efficaces, il faudra pouvoir le dire. De la même manière, il faudra souligner ce qui aura bien fonctionné.

Par rapport à nos voisins européens, comparaison n'est pas raison... La croissance est au rendez-vous, et personne ne saurait contester que l'État a largement soutenu, par la dépense publique, les activités économiques de manière générale et qu'il a contribué au maintien du pouvoir d'achat des Français malgré la crise. Cependant, ce soutien devra se traduire par une croissance solide et durable.

Il est trop tôt pour évaluer l'effet catalyseur et démultiplicateur, l'effet d'entraînement sur l'appareil économique et industriel de ce qui aura été donné aux acteurs économiques, notamment en termes de création d'emplois - j'ai horreur du mot « ruissellement », qui donne l'impression que les milliards tombent naturellement... C'est ce que l'on devra mesurer à travers le comité Coeuré et le travail que nous pourrons conduire. On pourrait même imaginer que nous menions un travail assez fin d'évaluation et d'expertise, en lien avec la commission des affaires économiques, pour avoir la meilleure appréciation possible dans le temps, même si j'ignore pour le moment comment on peut le formaliser.

Monsieur Bazin, je souhaite que la France cesse de perdre des emplois industriels et qu'elle retrouve une certaine vitalité. Le Président de la République est très ambitieux, mais cela ne suffit pas. La situation est complexe. Dans l'économie mondialisée, nous souffrons de handicaps structurels qui nous brident et nous rendent moins performants. Il faut enrayer ce mouvement. Des secteurs d'activité ont été intégrés dans le plan France 2030, mais nous devrons être attentifs à la mise en oeuvre de ce dernier.

De la même manière, nous restons attachés aux enjeux de territorialisation, mais nous devrons répondre à une autre difficulté : la complexité de nos concitoyens, qui aspirent à des emplois industriels près de chez eux, mais pas juste à côté. L'acceptation d'un certain nombre d'enjeux et de nuisances liées aux implantations industrielles pose aussi des difficultés. Il faut réaliser de vrais efforts de pédagogie en faveur du bien commun.

La commission a décidé de réserver son vote sur les crédits de la mission « Plan de relance ».

La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Plan d'urgence face à la crise sanitaire ».

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Réunie à nouveau le mercredi 10 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a examiné les crédits de la mission « Plan de relance » précédemment réservés.

M. Claude Raynal, président. - Nous poursuivons avec l'examen des crédits de la mission « Plan de relance ».

M. Jean-François Husson, rapporteur spécial. - Le 27 octobre dernier, nous avions adopté les crédits de la mission « Plan d'urgence » et réservé le vote des crédits de la mission « Plan de relance » dans l'attente, d'une part, des éventuelles modifications que pourrait adopter l'Assemblée nationale et, d'autre part, des précisions sur les redéploiements de crédits que devait apporter le projet de loi de finances rectificative (PLFR).

L'Assemblée nationale a voté les crédits sans les amender. Le PLFR, déposé le 3 novembre, demande l'ouverture de 2,3 milliards d'euros, uniquement en autorisations d'engagement (AE), au titre des redéploiements au sein du plan France Relance, répartis sur trois programmes de la mission.

Nous pouvons émettre quelques doutes sur la capacité des services à réaliser tous ces engagements d'ici à la fin de l'année : il est possible qu'une partie de ces autorisations d'engagement soit reportée à 2022. Cette question concerne surtout le collectif budgétaire. Il s'agit, par ailleurs, pour l'essentiel, de ré-abonder des dispositifs existants.

Je rappelle que, dans le PLF pour 2022, les ouvertures de crédits sont de 1,2 milliard d'euros en AE et de 12,9 milliards d'euros en crédits de paiement (CP), et sont consacrées à la poursuite des dispositifs ouverts et lancés.

L'année dernière, nous avions adopté la mission en étant favorables à la démarche mais nous avions assorti ce vote de nombreux amendements. Aujourd'hui, je pense qu'elle doit aller à son point d'aboutissement sans qu'il soit vraiment possible ou réaliste de proposer d'autres orientations. Il me paraît donc nécessaire de voter ces ouvertures de crédits et je vous propose donc un avis favorable.

La commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption, sans modification, des crédits de la mission « Plan de relance ».

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Réunie enfin le jeudi 18 novembre 2021, sous la présidence de M. Claude Raynal, président, la commission a confirmé sa décision de proposer au Sénat l'adoption des crédits des missions « Plan de relance » et « Plan d'urgence face à la crise sanitaire » sans modification.