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Projet de loi de finances pour 2022 : Plan de relance - Plan d'urgence face à la crise sanitaire

18 novembre 2021 : Budget 2022 - Plan de relance - Plan d'urgence face à la crise sanitaire ( rapport général - première lecture )

G. L'ACTION 07 « INFRASTRUCTURES ET MOBILITÉ VERTES » : MALGRÉ LES MOYENS CONSACRÉS, PLUSIEURS OPÉRATIONS SONT EN RETARD

L'action 07 « Infrastructures et mobilité vertes » a été dotée de 3,6 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 1,3 milliard d'euros en crédits de paiement par la loi de finances pour 2021 en faveur du secteur ferroviaire, des mobilités du quotidien27(*), de l'accélération des travaux d'infrastructure de transports, du soutien à l'acquisition de véhicules propres, du verdissement du parc automobile de l'État ou encore de la résilience des réseaux électriques.

La loi n° 2021-953 du 19 juillet 2021 de finances rectificative pour 2021 a abondé de 50 millions d'euros en autorisation d'engagement et en crédits de paiement l'action 07 pour soutenir les investissements des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) en faveur des transports collectifs.

S'ils restent retracés sur le programme 362, les crédits relatifs à la mobilité du quotidien, au secteur ferroviaire et une partie des crédits dédiés à l'accélération des travaux d'infrastructure de transports28(*) sont l'objet de la convention de délégation précitée29(*), signée le 14 décembre 2020 entre le ministère de l'économie, des finances et de la relance et le ministère de la transition écologique prévoyant qu'ils seraient délégués à la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), leur gestion étant réalisée par l'agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF).

De la même façon, les crédits relatifs à la résilience des réseaux électriques, au soutien à la demande de véhicules propres ainsi que les crédits relatifs à l'accélération du déploiement des infrastructures de recharge électrique, ont fait l'objet d'une convention de délégation de gestion signée le 10 décembre 2020 entre le ministère de l'économie, des finances et de la relance et le ministère de la transition écologique prévoyant qu'ils seraient délégués à la direction générale de l'énergie et du climat (DGEC).

L'état d'exécution de cette action, selon les données extraites du système d'information CHORUS au 1er octobre 2021, est de 2 091,8 millions d'euros en autorisations d'engagement, soit 58 % de la prévision en loi de finances initiale, et 1 043,8 millions d'euros en crédits de paiement, correspondant à 80,3 %.

Le projet de loi de finances pour 2022 prévoit une ouverture de crédits de 1 363,8 millions d'euros de crédits de paiement. 139 millions d'euros d'autorisations d'engagement supplémentaires sont également demandés pour abonder les volets ferroviaire et infrastructures de transports de l'action.

1. Le soutien au secteur ferroviaire en 2022 : 250,6 millions d'euros de crédits de paiement et 15 millions d'euros d'autorisations d'engagement supplémentaires dédiées au transport combiné

Au titre de l'exercice budgétaire 2021, le plan de relance prévoyait de consacrer 650 millions d'euros en autorisations d'engagement et 173 millions d'euros en crédits de paiement en faveur du secteur ferroviaire.

Sur les neuf premiers mois de l'année 2021, 367,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 115,5 millions d'euros de crédits de paiement ont été consommés, soit 56,5 % et 66,8 % des crédits ouverts pour l'exercice.

Le projet de loi de finances propose d'ouvrir 15 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 250,6 millions d'euros de crédits de paiement en 2022 en faveur du secteur ferroviaire.

a) Un programme de régénération des petites lignes en retard malgré les concours apportés par le plan de relance

Le plan de relance doit contribuer au programme de régénération des petites lignes ferroviaires à hauteur de 300 millions d'euros. Ces fonds, qui transitent par l'AFITF, sont versés dans le cadre des CPER, en cofinancement avec les régions. Au 1er juin 2021, huit protocoles d'accord en vue de la rénovation des petites lignes ont été signés par les assemblées régionales.

L'objectif du programme de régénération devait permettre de rénover 1 500 kilomètres de voies entre 2017 et 2022. En mai 2021, malgré les moyens complémentaires alloués par le plan de relance, 58 % seulement de cet objectif était réalisé, soit une rénovation de 934 kilomètres de voies.

Au 1er octobre 2021, 192,5 millions d'euros sur les 300 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été consommés, soit 64,2 %. Par ailleurs, 24,7 millions d'euros de crédits de paiement ont été exécutés dans le cadre des opérations de régénération des petites lignes ferroviaires.

b) Le développement de l'offre de trains de nuit

Le plan de relance prévoit de consacrer 100 millions d'euros pour la rénovation de matériel roulant et d'installations de maintenance permettant la réouverture de deux lignes de trains de nuit, Paris-Nice et Paris-Tarbes. La ligne Paris-Nice a été inaugurée en mai 2021. La ligne Paris-Tarbes devrait être lancée en 2022.

Au 1er octobre 2021, l'exécution budgétaire des crédits relatifs aux trains de nuit présente un niveau de consommation de 90 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 57,8 millions de crédits de paiement.

c) Le développement d'infrastructures multimodales de fret ferroviaire

À travers les CPER et le budget de l'AFITF, le plan de relance devait consacrer 250 millions d'euros au développement d'infrastructures multimodales de fret ferroviaire, notamment pour soutenir les investissements dans les lignes de fret capillaires mais également pour permettre à SNCF Réseau de mieux prendre en compte la compétitivité du fret ferroviaire dans la programmation de ses chantiers sur les voies.

Lors des neufs premiers mois de l'année 2021, 85 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 33 millions de crédits de paiement ont été exécutés en faveur du fret ferroviaire.

Le projet de loi de finances pour 2022 propose l'ouverture de 15 millions d'euros en autorisations d'engagement et autant en crédits de paiement destinés au soutien aux transports combinés. Ces crédits seront transférés en gestion au programme 203 « Infrastructures et services de transports » de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».

2. 151 millions d'euros de crédits de paiement pour participer au développement des mobilités du quotidien

900 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 91 millions d'euros de crédits de paiement doivent être consacrés en 2021 aux mobilités du quotidien alternatives à la voiture.

Au 1er octobre 2021, 730 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 101,1 millions d'euros de crédits de paiement ont été consommés en faveur des mobilités du quotidien.

Le projet de loi de finances pour 2022 prévoit d'ouvrir 151 millions d'euros de crédits de paiement pour financer ces programmes.

a) Les transports en commun en province et en Île-de-France

Le plan de relance devait consacrer 800 millions d'euros au développement des transports en commun en Île-de-France et dans les régions. La loi de finances rectificative pour 2021 a abondé cette opération de 50 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement.

Ces crédits, qui sont déployés dans le cadre de cofinancements avec les collectivités territoriales à travers les CPER, ont vocation à encourager le développement de l'offre de transport dans les zones urbaines denses, d'améliorer les services existants ou de créer de nouvelles lignes de transports collectifs en site propre (TCSP) et de métros.

Sur les neufs premiers mois de l'année :

- pour les transports collectifs en Île-de-France, 465 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 80,3 millions d'euros de crédits de paiement ont été exécutés ;

- le développement des transports collectifs dans les autres régions a donné lieu à la consommation de 215 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 10,8 millions de crédits de paiement.

b) L'accélération des aménagements cyclables

100 millions d'euros du plan de relance, prévus en loi de finances pour 2021, doivent abonder le fonds vélo pour accélérer les travaux d'aménagement de réseaux cyclables. Les autorisations d'engagement doivent être exécutées en deux temps, 50 millions d'euros en 2021 et 50 millions d'euros en 2022.

La cible 2022 de l'indicateur du plan vélo, lancé en 2018, relatif aux aménagements cyclables sécurisés n'était remplie qu'à 77 % en mars 2021.

Au 1er octobre 2021, 50 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 10 millions d'euros de crédits de paiement ont été consommés pour développer les réseaux cyclables.

3. 124 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 389,2 millions d'euros de crédits de paiement pour accélérer les travaux d'infrastructures de transport

En 2021, au titre du plan de relance, 550 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 205 millions d'euros de crédits de paiement doivent être consacrés à l'accélération des travaux d'infrastructures de transport.

D'après le système d'information CHORUS, au 1er octobre 2021, 334 millions d'euros des autorisations d'engagement et 195,5 millions d'euros des crédits de paiement ont d'ores et déjà été exécutés.

Pour 2022, le projet de loi de finances prévoit d'ouvrir 124 millions d'euros d'autorisations d'engagement complémentaires ainsi que 389,2 millions d'euros de crédits de paiement.

a) En dépit des 100 millions d'euros du plan de relance, l'objectif de 100 000 bornes de recharge électriques ouvertes au public à fin 2021 ne sera pas atteint

Le plan de relance prévoit de consacrer 100 millions d'euros au déploiement de bornes de recharge rapides sur les autoroutes et le réseau routier national.

Les sociétés concessionnaires d'autoroutes ont toutes initié des appels d'offres destinés à équiper toutes les aires de service d'ici à la fin de l'année 2022.

Les efforts réalisés dans le cadre du plan de relance s'inscrivent dans « l'objectif 100 000 bornes » par lequel le Gouvernement s'est engagé à proposer, d'ici à la fin de l'année 2021, 100 000 points de charge ouverts au public en France. En dépit des moyens consacrés à travers le plan de relance, et malgré l'accélération récente des déploiements, cet objectif ne sera pas atteint. En juillet 2021, le ministère de la transition écologique recensait seulement 43 700 bornes ouvertes au public. Le Gouvernement a reconnu que l'objectif ne pourrait être atteint, au mieux, que dans le courant de l'année 2022.

Au 1er octobre 2021, 28,8 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 20 millions d'euros de crédits de paiement ont été consommés à cet effet.

En 2022, le niveau des paiements consacrés à cette opération est estimé à 60 millions d'euros.

b) Le développement de la ligne ferroviaire Lyon-Turin, du réseau fluvial et de voies réservées aux modes de mobilité partagés

Le plan de relance prévoit de consacrer 50 millions d'euros à la mise en place, sur le réseau routier national, de voies réservées aux modes partagés (transports en commun, covoiturage) pour éviter l'autosolisme.

Par ailleurs, 200 millions d'euros doivent être affectés par l'AFITF au développement de la ligne ferroviaire Lyon-Turin.

Le plan de relance prévoit en outre de consacrer 175 millions d'euros à la régénération et à la modernisation du réseau fluvial. Cent chantiers doivent être mis en oeuvre en 2021 et 2022. Pour 2021, 89,1 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 62,1 millions d'euros de crédits de paiement devraient être consommés.

À la lumière d'extractions issues du système d'information CHORUS, concernant ces différentes opérations, 310 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 175 millions d'euros de crédits de paiement ont d'ores et déjà été consommés au cours des neufs premiers mois de l'année 2021.

Pour la régénération du réseau fluvial, l'estimation des paiements à décaisser sur l'exercice 2022 s'élève à 75 millions d'euros.

c) La modernisation des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) est lente à se déployer

Le plan de relance prévoit 19 millions d'euros de crédits en faveur de la modernisation des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS). Les crédits de paiement devraient être consommés, en fonction de l'avancement des chantiers, jusqu'en 2024. Ces 19 millions d'euros doivent notamment servir à financer :

- pour 4 millions d'euros, la mise aux normes et la rénovation thermique de bâtiments ;

- pour 5,2 millions d'euros, l'amélioration de la surveillance maritime par le déploiement d'équipements à haute performance et la mise en place d'un système centralisé de gestion des données AIS (système d'identification automatique des navires) ;

- pour 2,5 millions d'euros, l'aide à la décision en matière de surveillance maritime avec le développement et la mise en service de modules de surveillance de la navigation, de suivi des cargaisons des navires et de gestion des infractions en mer ;

- pour 5,5 millions d'euros, l'amélioration de la communication avec les navires par l'acquisition de moyens de radiocommunication longue distance et d'enregistrement des communications ;

- pour 1 million d'euros, la sécurisation des installations par la rénovation des systèmes de production d'énergie.

Les premières opérations déployées n'ont permis d'exécuter que 3,2 millions d'euros d'autorisations d'engagement et 0,4 million d'euros de crédits de paiement en date du 1er octobre 2021 d'après les données extraites du progiciel CHORUS.

4. Les critères des aides à l'acquisition de véhicules propres sont en passe de se durcir alors que le secteur automobile est de nouveau en crise

La loi de finances pour 2021 prévoyait que 1,28 milliard d'euros d'autorisations d'engagement et 732 millions d'euros de crédits de paiement seraient consacrés aux aides à l'acquisition de véhicules propres dans le cadre du plan de relance sur la gestion 2021.

En 2022, le projet de loi de finances propose de consacrer 487 millions d'euros de crédits de paiement de la mission « Plan de relance » à ces dispositifs.

Le financement des deux mesures de soutien à l'acquisition de véhicules propres, le bonus écologique et la prime à la conversion, est partagé entre l'action 07 « Infrastructures et mobilités vertes » du programme 362 « Écologie » de la mission « Plan de relance » et l'action 03 « Aides à l'acquisition de véhicules propres » du programme 174 « Énergie, climat et après-mines » de la mission « Écologie, développement et mobilité durable ».

Ce mélange n'est pas de nature à faciliter la lisibilité budgétaire de ces dispositifs.

Répartition prévisionnelle des crédits de paiement en 2021 et 2022
au titre des dispositifs d'aide à l'acquisition de véhicules propres
entre les missions « Écologie » et « Plan de relance »

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Il est à noter qu'en raison de la persistance de la crise et du second confinement, les critères d'éligibilité du bonus et de la prime à la conversion en vigueur à la fin de l'année 2020, et qui devaient initialement être durcis dès le 1er janvier 2021, ont été maintenus jusqu'au 30 juin 2021. Néanmoins, depuis le 1er juillet 2021, ces critères ont cette fois été rendus plus restrictifs.

Le secteur automobile se retrouve à nouveau dans la tourmente depuis plusieurs mois. Or, le Gouvernement avait prévu de rendre le recours à ces dispositifs plus restrictifs encore à compter du 1er janvier 2022. À compter de cette même date, le montant du bonus devait également être diminué de 1 000 euros. Cette perspective était clairement de nature à compromettre la trajectoire de renouvellement du parc automobile et à fragiliser encore d'avantage la filière.

Au regard de la situation, le 22 octobre dernier, Mme Barbara Pompili a pris l'engagement que les dispositifs d'aides à l'acquisition de véhicules propres ne seraient finalement pas modifiés au 1er janvier 2022. Leur durcissement et la baisse du montant alloué au titre du bonus écologique seraient donc reportés de six mois, au 1er juillet 2022. Il apparaît assez évident que ce report n'est pas étranger au calendrier présidentiel ni dénué de visées électoralistes. Néanmoins il est nécessaire pour préserver la compétitivité de la filière automobile française dans les temps difficiles qu'elle traverse.

Évolution des crédits consacrés aux aides à l'acquisition de véhicules propres (missions « Écologie » et « Plan de relance »)

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

D'après les réponses au questionnaire budgétaire du rapporteur spécial, au premier semestre 2021, 115 963 bonus ont été attribués. La direction générale de l'énergie et du climat (DGEC) estime que 235 000 bonus devraient être versés en 2021 et le même nombre en 2022.

Au cours des sept premiers mois de l'année, 72 000 primes à la conversion ont été distribuées. La DGEC s'attend à un total de 110 000 primes en 2021 et les projections pour 2022 s'élèvent à 101 000.

Nombre de bonus et de primes à la conversion distribués ou estimés

Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire budgétaire

Au 1er octobre 2021, d'après l'état d'exécution des crédits tel qu'il ressort du système d'information CHORUS concernant les financements des aides à l'acquisition de véhicules propres par la mission « Plan de relance », la consommation des crédits s'élève à 580,9 millions d'euros, dont 458,2 millions d'euros pour le bonus écologique et 122,7 millions d'euros pour la prime à la conversion.

5. 76,5 millions d'euros de crédits de paiement pour verdir le parc automobile de l'État

Le plan de relance prévoit de consacrer 180 millions d'euros en autorisations d'engagement et 79 millions d'euros en crédits de paiement en 2021 au remplacement de véhicules thermiques appartenant au parc automobile de l'État par des véhicules électriques ou hybrides moins polluants.

Ce programme de verdissement concerne les flottes du ministère de l'intérieur, du ministère de la justice et de l'administration des douanes. Il doit notamment permettre au ministère de l'intérieur d'acquérir 3 400 véhicules, dont 1 776 ont été commandés et en partie livrés en 2021. 1 624 doivent être livrés en 2022.

Au 1er octobre 2021, une extraction du progiciel CHORUS permet de constater que 76,4 millions d'euros d'autorisations d'engagement (dont 56,1 millions d'euros pour le renouvellement du parc appartenant au ministère de l'intérieur) et 50,9 millions d'euros (dont 45,6 millions pour le ministère de l'intérieur) de crédits de paiement ont été exécutés, soit respectivement 42,4 % et 64,4 % du total des crédits ouverts sur l'exercice.

Pour 2022, le projet de loi de finances propose de consacrer 76,5 millions d'euros de crédits de paiement à ce programme.

6. 9,6 millions d'euros de crédits de paiement pour un soutien à la résilience des réseaux électriques dont les procédures ont pris du retard

En complément des moyens portés par le compte d'affectation spéciale (CAS) « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (FACE), le plan de relance prévoit de consacrer, en 2021, 50 millions d'euros en autorisations d'engagement et 20 millions d'euros en crédits de paiement à la résilience des réseaux électriques dans les zones rurales.

Ces aides ont vocation à financer des projets favorisant la transition énergétique associant digital et technologies récentes, ainsi que des projets habituellement financés par les actions 10 « Intempéries » et 11 « Sécurisation de fils nus » du programme 793 « Électrification rurale » du CAS FACE.

Le recensement des projets susceptibles d'être subventionnés (à un taux de 80 %) a été réalisé via un appel à manifestation d'intérêt lancé à la fin de l'année 2020 auprès des autorités organisatrices de la distribution d'électricité (AODE). La sélection des projets a été effectuée sur la base des critères déterminés par un arrêté du 17 avril 2021. Pour les volets « intempéries » et « sécurisation des fils nus », les subventions bénéficieront respectivement à 11 et 27 AODE. Le processus de sélection a pris du retard et s'est prolongé jusqu'en septembre 2021 sur le volet « transition énergétique ».

D'après le projet annuel de performances du programme 362, seuls 35 millions d'euros de crédits devraient être engagés en 2021 : 18 millions d'euros pour le volet « transition énergétique », 10 millions d'euros pour le volet « intempéries » et 7 millions d'euros pour le volet « sécurisation des fils nus ».

Au cours des neufs premiers mois de l'année 2021, d'après les données issues du progiciel CHORUS, seuls 3,1 millions de crédits auraient été engagés et 2 374 euros payés.

Pour l'exercice 2022, 9,6 millions d'euros de crédits de paiement sont prévus par le projet de loi de finances pour financer la résilience des réseaux électriques en milieu rural.


* 27 Transports en commun et vélo.

* 28 Les opérations relatives au réseau fluvial, à la ligne ferroviaire Lyon-Turin, aux voies réservées aux modes de transports partagés ainsi qu'à la modernisation des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS).

* 29 Voir supra, action 06.